연구보고서

들어가며:미국 신정부의 대북정책과 남북관계, 우리 외교정책
새롭게 출범할 미국 바이든 행정부의 대북정책이 초미의 관심사다. 2021년 한반도 정세는 크게 국면적 이슈와 기존의 구조적 쟁점이 교차하면서 새롭게 정세환경이 조정되는 해가 될 것으로 보인다. 국면적 이슈의 핵심은 미국 신정부의 대외정책이다. 대중국정책의 조정 방향, 대러시아 및 나토 정책, 유럽 국가들과의 관계, 이란 핵협정 복원 문제, 터키를 비롯한 중동정책, 한·미·일 동맹, 대북정책 등 바이든 행정부의 대외정책 방향에 따라 국면적 이슈의 흐름이 크게 달라질 뿐만 아니라 이들 사이에 연쇄적인 변화가 나타날 가능성이 있다.

여기에 이미 진행되어 온 구조적 도전과제가 교차한다. 미국, 중국, 러시아를 중심으로 격화되고 있는 군비경쟁이다. 특히 핵무기 고도화 경쟁은 냉전시대를 방불케하고 있다. 극초음속미사일(hypersonic missile), 저강도 핵탄두 탑재 잠수함발사순항미사일(SLCM) 및 잠수함발사탄도미사일(SLBM) 고도화, 핵잠수함 및 항공모함 증강, 외기권 신무기 개발, 대공미사일 및 미사일 방어체계 등 미·중·러는 신형 전략무기 경쟁을 통해 제공권 및 제해권에서 그 어느 때보다 치열한 각축전을 벌이고 있다.

반면 바이든 대통령은 NPT체제 강화, 신전략무기감축협정 재협상, 이란 핵협정 복구, 군사전략 및 외교에서 핵무기 역할 감소, 핵무기 재고 감소, 핵실험금지조약(CTBT) 비준 등을 대선 공약으로 내놓은 바 있다. 이들 공약을 아우르는 핵심은 핵군축 또는 핵군비통제체제를 재구성하겠다는 것이다. 다시 말해 핵군축 및 비확산 체제를 다듬어 경쟁으로 치닫고 있는 핵무기 국제질서를 진정시키고 바로 세우겠다는 것이다. 물론 공약이 온전히 이행되기엔 현실은 녹록지 않다. 중국의 군사력 증강계획과 욕구, 과거 군사대국의 영화를 찾으려는 러시아의 행보를 꺾기 힘들다. 결국 경쟁 격화를 일정 수준 조정하고 지연시키는 것은 가능할 수 있지만, 구조적 도전은 지속될 가능성이 높다. 결국 외교 차원으로 표면화되는 미국의 대외정책과 대북정책은 이런 구조 아래서 움직일 수밖에 없을 것이다.

그러나 군비경쟁 기세를 꺾지는 못하겠지만, 바이든 신정부는 지금의 국제 핵질서를 새로운 리더십을 통해 재정비하는 것에 관심을 둘 가능성이 높다. 핵군비통제 또는 핵군축 접근이 다양한 스케일에서 시도될 가능성이 있다. 북핵문제가 이런 구도와 어떻게 연계될지가 관심사다. 미국 신정부의 대북정책과 관련해 주목할 부분은 신정부가 설계할 대북정책의 지향점, 북핵 접근방식, 정책적 우선순위, 협상방식 등이 핵심이다. 최근 나오고 있는 전망들은 오바마 시기 ‘전략적 인내’로의 회귀, 제재와 압박 중심의 정책 가능성을 꼽고 있다. 심각한 국내적 코로나19 상황에 우선 대응하고 대외적으로 이란 핵협정(JCPOA) 복원, 미중 갈등 조정, 기후협약 재가입 등 시급한 현안에 밀려 대북정책 집중도가 높지 않을 것이다. 우여곡절 끝에 북미협상을 재개하더라도 실무적 프로세스를 깐깐하게 요구할 것으로 본다. 북한의 ‘도발’ 가능성을 예상하기도 한다. 이런 전망들은 워싱턴 정가의 북한 불신 정서를 근거로 삼는다. 특히 민주당과 바이든 진영 내 대북 강경정책을 선호하는 그룹이다.
그러나 다른 가능성도 있다. 바이든 행정부는 트럼프 대통령의 대북정책에 혹독한 비판을 했다. 그는 차별화와 실질적 성과를 원할 것이다. 트럼프 행정부의 ‘개인적 관계’에 의존한 ‘서투르고 결핍된 대북전략’을 어떤 방식으로 극복해야 할까? 우선 대북정책의 소통 강화다. 국내적으로 의회, 부처 간 소통, 대외적으로 한국을 포함한 동맹국과의 ‘소통’이다. 특히 한국과의 ‘소통’은 대북정책 구상에 중요한 밑그림 역할을 할 수 있다. 다음으로 비현실적인 ‘빅딜’의 환상에서 벗어나 ‘현실’에 발을 딛는 접근이다. 북미가 만날 수 있는 현실적인 ‘중간지대’를 찾는 접근이다. 정리하면, ‘소통’과 ‘현실성’이 기본 태도가 될 가능성이 높다.

바이든 행정부는 단기적 ‘빅딜’과 신속한 비핵화가 현실적으로 불가능하다는 교훈에 기초해 대북정책을 수립할 가능성이 높다. 장기적 호흡의 단계적·실질적 ‘위협감소’에 초점을 맞추는 것이다. 그것은 ‘협력적 핵군축’을 통한 완전한 비핵화 여건 조성으로 가닥이 잡힐 가능성이 높다. 정리하면, 바이든 행정부의 대북정책은 ‘적극적 관여를 통한 단계적 위협감소’가 될 것이다. 당장 정권 출범 이후 북한 행동을 관리하며 대북정책 구상을 마련하는 데 집중하겠지만, 현실적인 목표는 임기 내 핵군축 협상틀을 만들고 단계적인 실질적 조치가 이뤄지는 것이다.

통일연구원이 발간하는 KINU 연례정세보고서는 어떤 일관된 하나의 가능성만을 담지 않았다. 다양한 전공과 관점을 가진 연구자들이 각각의 쟁점에 대해 다양한 가능성을 상상하고 보여주는데 중점을 두었다. 따라서 참여한 연구자들의 글 사이에는 서로 다른 가능성 사이의 긴장이 일정 부분 존재한다. 그것이 오히려 읽는 독자로 하여금 정세의 여러 가능성을 상상하는데 도움을 줄 것으로 본다.

한편 객관적인 거리두기를 통해 정세를 전망하는 것도 필요하지만, 한편으로는 우리 국익에 필요하다면, 작은 가능성도 의지적 차원에서 현실화 가능성을 높이는 전략적 접근을 제시하는 것도 필요하다. 통일연구원의 연례정세전망은 이런 작은 가능성도 소중하게 정책 수립의 힌트로 제공하고자 노력했다.