연구보고서

보호책임을 둘러싼 논란에도 불구하고 2009년 1월 유엔 사무총장의 \보호책임 이행\ 보고서 채택, 2010년 7월 \조기경보와 평가 및 보호 책임\에 관한 유엔 사무총장 보고서 채택, 2011년 6월 유엔 사무총장의 \보호책임 이행에 있어 지역 및 소지역기구의 역할\ 보고서 채택 등 보호 책임에 관한 논의는 보호책임의 ‘이행’으로 초점이 맞춰지고 있다. 보호 책임의 범주는 협의의 보호책임과 광의의 보호책임으로 구분할 수 있다. 전자는 집단살해, 인도에 반한 죄, 인종청소, 전쟁범죄 등 이른바 4대 범죄와 같이 심각하고 중대한 인권 침해의 경우에만 보호책임을 한정한다. 반면 후자는 질병과 지진이나 기근 같은 자연재해의 경우까지도 보호책임의 대상으로 한다. 보호책임의 범주에 관한 국제사회의 논의는 협의의 개념으로 한정되고 있다.

2009년 유엔 사무총장 보고서는 보호책임이 주권국가의 보호책임(제1기둥), 국제적인 지원 및 역량강화(제2기둥), 시의적절하고 단호한 대응(제3기둥)의 세 기둥으로 되어 있다고 설명한다. 이 ‘세 기둥 접근 방식’은 2001년 ICISS 보고서의 예방책임-대응책임-재건책임이라는 보호책임의 3단계 방식을 그대로 유지하고 있다. 예방책임은 보호책임 의 첫 단계로서 원칙적으로 주권국가의 책임이지만 분쟁의 효과적인 예방을 위해서는 국제적인 지원이 필요하다. 다시 말해 주권국가가 주된 예방책임의 주체이지만 국제공동체도 예방책임의 주체가 된다. 주권국가가 예방 조치에 실패하였을 경우 국제공동체의 개입 조치, 즉 시의적절하고 단호한 대응이 필요하다. 국제적 지원 및 역량강화는 예방 책임, 대응책임, 재건책임에 있어 모두 해당된다.

주권국가의 예방책임 이행을 위해 2009년 유엔 사무총장 보고서는 인권 존중을 강조하고 이를 위해 인권법 상의 의무를 이행하고 유엔 인권메커니즘과 협력하기 위하여 할 수 있는 조치를 검토할 것과 유엔인권최고대표의 임무 수행에 협력할 것을 촉구하고 있다. 또한 유엔 인권 이사회와 협력해야 하며, 보편적 정례검토 제도가 인권 신장 및 보호책임과 관련하여 중요하다고 강조하고 있다. 또한 2009년 보고서는 개별 주권국가들에게 국제인권, 국제인도 및 난민법에 관한 국제조약과 국제형사재판소로마규정에 가입할 것을 촉구하면서, 이것은 보호책임의 온전한 이행에 있어 단지 첫걸음에 불과하다는 점을 강조하고 있다. 대응단계에서도 주권국가의 보호책임은 여전히 필요하다. 2009년 유엔 사무총장 보고서는 3개의 기둥이 어느 시점에서든, 다시 말해 예방단계이든 대응단계이든 재건단계이든 관계없이, 활용되어야만 한다고 강조하고 있다. 2009년 유엔 사무총장 보고서가 예방단계에서 필요하다고 제시한 국제적인 지원 및 역량강화를 위해 필요한 조치들은 재건단계에서도 보호책임의 이행을 위해 필요하다.

보호책임의 2차 주체는 국제공동체이다. 보호책임을 현실적으로 이 행시킬 주체에 관하여 지금까지는 주로 기존의 유엔체제를 강화하고 활용하는 방안이 논의되고 있다. 2009년 유엔 사무총장 보고서는 유엔의 예방책임 이행을 위해 ① 분쟁의 특수한 상황을 고려한 분석, ② 유엔 차원에서의 주선 및 외교적 노력의 지원, ③ 합의와 대화 지원, ④ 지역 분쟁 해결능력, ⑤ 역량 습득능력 등 다섯 가지 핵심 역량을 꼽고 있다. 또한 유엔은 예방책임의 이행을 위해 조기경보 역량을 강화할 것을 지속적으로 강조하고 있다. 이외에도 2010년 유엔 사무총장 보고서는 보호책임의 이행에 있어 유엔과 지역기구 간의 협력을 강조하고 있다. 보호책임의 첫 단계인 예방책임단계에서 예방 조치에 실패하여 분쟁 상황이 발생하였을 경우 국제공동체가 적극적으로 개입하는 대응책임단계로 넘어가게 된다. 대응책임은 급박한 인간 보호가 요구되는 상황으로서 ‘이행’의 의미가 어느 단계보다 중요한 의미를 갖는다. 대응책임은 무력조치를 포함한 강제 조치가 수반되는 경우가 많아, 이 단계의 이행은 군사적 개입에 관한 정당성 및 이행 권한에 대한 논의가 주를 이루고 있다. 특히 문제가 되는 것이 유엔 안전보장이사회 상임이사국의 거부권(veto) 행사이다. 이 문제는 보호책임의 이행을 위한 조치에 있어서도 그대로 적용된다는 점이다. 2009년 유엔 사무총장 보고서에서 반기문 유엔 사무총장은 보호책임의 이행에 있어 안전보장이사회 상임이사국의 책임을 특별히 강조하면서 보호책임과 관련된 의무 이행 여부를 결정하는 데 있어 거부권 행사를 자제할 것을 강하게 주장하였다.

그러나 안전보장이사회 상임이사국의 거부권 문제와 그 해결에 관한 논의는 유엔의 개혁 및 헌장 개정과 직접적으로 관련되는 것으로 보호 책임만의 논의로 해결하기는 어려워 보인다. 따라서 거부권 행사 자체에 대한 반대보다는 거부권을 행사하였을 때 발생하는 안전보장이사회 의 역할 제한을 어떤 방식으로 대체할 것인가를 고민할 필요가 있다. 보호책임 이행에 있어서 범세계적 차원 및 지역적 차원의 긴밀한 협력, 특히 유엔과 각종 지역기구의 협력이 무척 중요하다. 이 차원에서 서아프리카경제공동체, 아프리카연합, 유럽안보협력기구 등의 역할이 특히 주목된다. 최근 수년 동안 유엔의 보호책임 원칙을 적용하려는 여러 시도 속에서 실제로 매번 지역기구들의 역할은 매우 중요했으며 유엔과의 긴밀한 협력 속에 이러한 시도들이 이루어졌다. 그러나 동시에 여러 부족한 점들이 계속 드러나고 있으며 이러한 점들을 극복하고 개선해 나가는 것 또한 유엔을 필두로 한 국제공동체의 과제이다.

보호책임 원칙의 이행 및 실제사례에의 적용은 현재 시리아 사태의 악화로 인하여 난관에 봉착해 있다. 하지만 그렇다고 해서 보호책임 논의가 국제사회의 규범으로 실패했다고 볼 수는 없다. 남수단, 예멘 등 아직도 보호책임 규범이 주요하게 적용되고 활용되는 사례는 존재하고 있다. 시리아 사태의 복잡성과 난이성에도 불구하고, 국제사회의 보호 책임 논의는 활발히 진행중이다. 특히, 현재의 논의동향은 예방, 대응, 재건의 세 요소 중 예방에 집중하고 있으며, 집단학살 및 살상에 대한 대비책으로 조기경보시스템을 통해 보호책임과 연관되는 범죄발생의 여러 정황들을 식별하는 데 관심을 집중하고 있다. 보호책임 이행에 대 한 국가들의 입장은 각기 상이하다. 앞으로의 과제는 보호책임 이행 관련, 국가들의 중지를 모으고, 더욱 효율적인 보호책임 이행 전략을 확보하는 데 있다. 리비아 사태에서의 성공과 시리아 사태에서의 실패사례를 교훈삼아 보호책임이 적용될 수 있는 사례에 대한 면밀한 분석과 구체적인 이행전략이 체계화되어야 할 것이다. 또한 각 사례의 단기·장기 및 개별적·구조적 요인들을 식별하고, 이를 보호책임 원칙의 틀에서 재 해석하는 작업이 요구된다. 나아가 이러한 논의의 틀을 국제사회의 각 국가들에게 적극적으로 설득하는 작업 또한 필요할 것이다. 특히, 보호 책임 규범의 이행이 자동적으로 체제전환을 의미할 수 있다는 일부 국가 및 시민사회의 우려를 불식시키기 위한 다양한 전략이 필요하다.

북한주민들을 심각하고 중대한 인권침해로부터 보호해야 할 1차적 주체는 북한이다. 북한의 예방책임 이행을 위한 과제는 북한 차원, 남북 관계 차원, 국제 차원의 세 가지 방향에서 접근할 수 있다. 첫째, 북한 차원에서는 북한 당국이 예방책임을 이행할 수 있도록 관련 국내법을 이행하고 국제인권조약에 가입해야 하며 이미 가입한 국제인권조약은 신의성실하게 준수해야 한다. 둘째, 남북관계 차원에서는 우리 정부가 북한인권 개선을 위한 대북인권정책의 일환으로 북한인권법을 제정해야 한다. 셋째, 국제 차원에서는 보호책임의 2차 주체인 국제공동체가 북한인권이 개선될 수 있는 실효적인 방안을 강구해야 하고, 북한주민을 보호해야 할 헌법 상의 책무가 있는 우리 정부는 국제사회와 북한인권 개선을 위한 연대를 강화해야 한다.

중국 내 거주하고 있는 탈북자들을 보호해야 할 1차적인 책임은 중국에게 있다. 국제법은 집단살해와 인도에 반한 죄, 전쟁범죄를 국제범죄로 규정하고 있다. 중국 내 탈북자들의 조직적, 대규모적인 강제송환은 집단살해와 인도에 반한 죄에 해당될 수 있다. 그러나 중국은 국제 형사재판소로마규정의 당사국이 아니고 유엔 안전보장이사회의 상임 이사국이라 탈북자 강제송환이 실제 처벌로 이어질 가능성은 낮다. 따라서 재중 탈북자의 보호를 위해서는 중국에 대해 예방책임의 책무가 있다는 점을 강조할 필요가 있다.

북한 내에서 고문 등의 심각한 국제범죄가 발생하거나 재난 상황이 발생할 경우 유엔이 대응책임을 이행할 상황이 발동될 수 있다. 대응책 임이 발동될 수 있는 북한의 상황에 따라 유엔의 대응책임 이행 방식은 비강제적 이행, 비군사적 강제 조치를 통한 이행, 군사 조치를 포함한 강제 조치 등 세 가지로 구분해 볼 수 있다. 불가피하게 유엔의 대응책 임이 발동되는 상황이 발생하더라도 외교적인 방법과 비군사적인 방법을 통한 사태해결이 도모되어야 하고 군사적인 조치는 최후수단으로 고려되어야 한다. 유엔이 대응책임을 이행할 경우 한국 정부는 국제공 동체 일원으로서 보호책임 이행에 있어 구심적 역할을 하고, 대응책임 및 재건책임의 일환으로서 평화유지활동에 적극 참여하여야 한다. 아울러 우리나라는 국제공동체의 일원으로서 보호책임을 이행하는 한편 남북한 특수관계를 근거로 북한주민에 대한 보호책임이 우리나라에 있 다는 논리를 적극 개발할 필요가 있다.