연구보고서

김정은 시대 조선노동당의 조직과 기능: 정권 안정화 전략을 중심으로 이 연구의 목적은, 지난 5년 이상 김정은 정권의 통치전략과 정책실태 및 최근 비교독재 연구의 문제의식에 기초하여, 김정은 시대 조선노동당의 조직과 기능을 독재정권의 안정화 전략을 중심으로 분석하는 것이다. 최근 국제 비교정치 학계에서 주목받는 제3세대 독재정치 분석틀을 북한연구에 적용하여, 김정은 시대 조선노동당의 조직과 기능을 살펴보고 김정은 정권의 안정화 전략을 분석 평가한다. 안정화 전략의 4대 키워드는 정당화(Legitimation), 억압과 통제(Repression), 선출(Co-optation), 그리고 통치자금(Governing fund)이다. 노동당을 중심으로 연구하는 이유는 북한의 노동당이 국가기구와 군대를 정책·조직적으로 지도하는 최상위 권력기관이기 때문이다.

세부적으로 6가지 연구 주제를 규명한다. 첫째, 북한 수령독재에 적용가능한 독재연구의 새로운 방법론 개발을 위해, 최근 3세대 독재연구의 이론과 분석틀을 발굴한다. 둘째, 김정은 시대 조선노동당의 위상과 역할을 중심으로 한 조직체계 분석이다. 특히 김일성·김정일 시대와의 차이점에 주목한다. 셋째, 김정일 시대와 구별되는 김정은 시대 당권력 장악과정 및 당운영과 정책결정과정 등 운영체계를 밝힌다. 넷째, 김정은 정권 안정화 전략을 수행하는 중앙당 상설 전문부서의 구조와 기능 규명이다. 다섯째, 김정은 시대 국가 전략적 정책지도를 수행하는 중앙당 상설 전문부서의 구조와 기능 규명이다. 여섯째, 앞선 분석결과에 기반하여 지난 5년 이상 김정은 정권 안정화 전략의 수행 체계 및 과정을 평가한다. 주요 연구결과는 다음과 같다.

먼저 김정은 정권 안정화 전략의 제1기둥은 ‘정당화(Legitimation)’이다. 정당화 전략에는 세습을 포함한 정통성(Legitimacy), 제도의 역사적 전통(Traditionality), 올바름 또는 정의에 대한 동의, 인민의 지지,
상징의 효과 등이 포함된다. 조선노동당의 당규약 및 당조직 체계와 사업내용 전반에 정당화 전략이 녹아들어가 있다. 이 전략을 수행하는 조선노동당 내 주요 전문부서는 선전선동부, 과학교육부, 당역사연구소, 신소실, 조직지도부이다. 그리고 수탈체제를 정당화하는 ‘혁명자금’ 지원 및 ‘선물정치’와 관련된 39호실, 당 재정경리부, 금수산경리부도 통치자금의 재분배 과정에서 수령독재의 정당화 사업을 수행한다. 전체적으로 김정은 시대 정당화 전략은 김일성-김정일로부터 부여된 통치 정당화 근원에 기초해 있으며 이를 넘어서려는 김정은의 ‘인정욕구’가 부각되고 있다.

안정화 전략의 제2기둥인 ‘억압(Repression)’이다. 억압은 통제나 물리력을 포함하나 그 이상의 심리적 개념을 포괄한다. 즉, 개개인들이 해결할 수 없는 문제들에 대해 스스로 타협적인 해결책을 이끌어내게 하는 정신적 과정도 포함한다. 자기 규율 또는 자율통제가 가능하도록 통치하는 것이다. 이는 독재체제에서 개인들이 일종의 방어기제를 만드는 과정이기도 하다. 다시 말해 ‘불이익 및 처벌’에 대한 두려움과 갈등을 회피하기 위해, 정권이 원하지 않는 생각·욕구·감정 등을 의식으로부터 끌어내려 무의식 속으로 억눌러버리는 과정 등이다.

북한의 억압과 통제는 3중 시스템으로 체계화되어 있다. 우선, 조직지도부 중심의 조직생활 통제이다. 다음으로, 선전선동부 중심의 사상의식 통제이다. 마지막으로, 국가기구가 수행하는 법률적 감시·통제이다. 이는 공안통제와 형사처벌 통제로 나눌 수 있는 데 공안통제는 국가보위성과 인민보안성이 수행하고, 형사처벌 통제는 검찰소와 재판소가 수행한다.
이 3중 시스템이 동시에 작동하며 수령독재 정권의 억압 전략을 수행한다.조선노동당은 이 3중 억압 시스템을 지도 및 관리한다. 조선노동당이 북한에서 살아가는 사람들의 생활과 사상, 그리고 모든 정책을 장악 통제하며 지도 관리하기 때문이다.

이 전략 역시 당 조직의 운영원리 및 사업으로 규정되어 있다. 당 전문부서로 억압과 통제 전략을 수행하는 주요 부서는 ‘당의 유일적 영도체계 확립의 10대 원칙’을 쥐고 있는 조직지도부 및 조직지도부의 영향력 하에 있는 총무부와 문서정리실이다. 그 외 자율적 심리 통제 및 규율이 작동하도록 하는 선전선동부의 사상검열과 당원을 제외한 대중조직(청년, 여성, 노동자, 농민)을 관장하는 근로단체부도 ‘생활총화’ 및 ‘사회적 노력동원’ 조직 등을 통해 억압과 통제 기능을 수행한다. 이중 핵심 당조직은 방대한 하부 집행 조직을 거느리고 북한의 당원과 주민들을 통제하는 조직지도부이다. 전체적으로 지난 5년 이상 김정은 정권은 노동당 주도의 억압과 통제 체계를 재구성하였다.

안정화 전략의 제3기둥은 ‘선출(Co-optation)’이다. 전제 군주적 정권에서 선출은 간부의 인선과 충원 뿐 아니라 이를 넘어서는 포괄적 개념이다. 전략적으로 연관되어 있는 행위자, 예를 들어 귀족과 같은 혈족세력, 청년, 군인, 핵심 계층들을 정권엘리트로 묶어 내는 능력을 포함한다. 또한 비공식 정치제도로 작동하는 ‘후견-피후견’의 양태 및 내부 엘리트들의 응집력과 파워엘리트들에 대한 조정능력도 포함한다. 따라서 선출은, 독재정권이 엘리트와 지지자들을 독재자의 친위대로 기능하게 하는 인전대(transmission belt) 기능을 포괄한다.

조선노동당에서 선출 전략을 수행하는 중앙당 체계에는 김정은을 중심으로 한 당중앙위원회 전원회의, 정치국, 당중앙군사위원회, 정무국이 있다. 각 회의 결과로 조직문제를 다루었다고 발표되면 인사 결정인경우가 대부분이다. 북한체제를 운영하는 간부급 선출의 경우, 크게 ‘최고지도자 비준 대상’과 ‘정무국 비준대상’으로 나뉜다. 최고지도자 김정은을 제외하고 실제 선출전략을 수행하는 당 내 핵심 조직은 간부부, 조직지도부, 근로단체부이다.

그런데 전제 군주적 정권은 독재자 개인의 필요/의지가 인사에 직접 반영된다. 특히 고위직 파워엘리트들이나 지배연합 구축은 독재자가 직접 챙긴다. 따라서 독재자들은 공식적으로 기존 독재시스템을 활용하거나, 필요에 따라 새로운 조직을 만들어 자신의 가신(家臣) 세력을 규합한다. 비공식적으로는 개인적 네트워크 및 ‘연회정치’ 등 비공식 제도가 작동한다. 그리고 이 비공식 제도를 통해 중요한 인사가 이루어지곤 한다. 현재까지 김정은의 인맥이나 비공식 네트워크 관련 정보는 극히 제한적이다. 그러나 전제 군주적 정권의 간부 선출 양상 및 수령의 의지가 중요한 북한체제의 특성, 그리고 ‘공포정치’ 및 ‘충성경쟁 유도’ 등을 통해 간부인선에 많은 공을 들였던 그의 행보를 볼 때, 정권 안정화를 위한 선출전략에는 김정은 개인의 필요와 의지가 상당히 작용했을 것으로 보인다. 전체적으로 지난 5년 이상 김정은 정권의 선출 전략은 공포정치, 충성경쟁, 세대교체라는 3대 키워드로 평가 가능하다.

‘통치자금(Governing fund)’은 독재정권 안정화를 위한 토대이다. 특히 전제 군주적 정권의 안정화 또는 불안정화를 경제영역에서 떠받치고 있는 하부구조이다. 그러므로 정권 안정화의 4대 기둥이자 토대라 할 수 있다. 북한과 같은 전제 군주적 ‘약탈국가’(autocratic ‘predatory states’)에서는 국가자원이 독재자 중심의 지배계층에 독점된다. 따라서 이들은 공식제도 뿐 아니라 비공식 관계 시스템을 활용하여, 자신의 권력과 이권을 지키기 위해 안정적인 통치자금 마련 체계를 갖춘다. 현재까지 북한경제는 형식상으로 법제도적 국가소유인 ‘전체 인민의 소유’로 되어있다. 그러나 북한경제의 실질적 소유자이자 관리자는 ‘김정은과 주요 권력기관의 관료들’이다. 따라서 김정은과 그의 소수 지배연합은 배타적 자원 독점권을 활용하여 북한의 자원을 수탈(收奪)한다. 이 수탈 결과로 김정은의 통치자금이 마련된다. 이로 인해 김정은의 통치자금 마련 및 운영 구조를 ‘수령독재의 수탈체제’라 칭할 수 있다.

북한 경제는 3가지 영역으로 구성된다. 첫째, 내각에서 관리하는 인민경제, 둘째, 군수경제인 2경제, 셋째, 김정은의 통치자금 마련과 지출을 관리·운영하는 궁정경제이다. 궁정경제 체계는 김정은 직속으로 그 또는 그가 신뢰하는 직계가족 또는 가신(家臣)만이 개입할 수 있다. 당 전문부서 중에는 39호실과 서기실, 그리고 재정경리부 및 금수산의사당경리부(이하 금수산경리부)가 궁정경제를 운영한다. 그 중심에 39호실이 있고 김정은과 연결하는 서기실이 자금흐름의 통로 역할을 한다.

김정은의 통치자금은 크게 3가지로 구성된다. 첫째, 39호실에서 벌어들인 수입이다. 북한에서 대개 ‘중앙당 자금’ 또는 ‘당자금’이라고 칭해진다. 둘째, 특수기관이라 칭해지는 군부, 보위기관, 외화벌이를 하는 대남·대외기관, 그리고 내각의 성과 중앙기관들이 김정은에게 바치는 ‘기관별 충성자금’이다. 셋째, 북한주민 개개인이 학창시절부터 조직생활을 하며, 주요 시기별로 ‘수령의 통치’에 기여하기 위해 김정은에게 바치는 ‘개인별 충성자금’이다.

국가의 거시적 정치경제 시각에서 볼 때, 북한 수탈체제의 핵심인 북한정권의 통치자금 원천은 일차적으로 ‘와크’(수출입 허용지표)로 표현되는, 광물과 수산업 등에 대한 수출입 권한 및 각종 국가 인허가권 등 국가권력이 주도하는 지대(rents)이다. 다음으로 모든 당과 국가기관 및주민들로부터 추출하는 재정이다. 김정은 정권 차원에서 실질적 조세 역할을 하는 양대 제도는 ‘충성자금’과 내각 및 국가행정 단위에서 관리하는 ‘국가납부금’이다. ‘국가납부금’의 경우 대부분 내각 경제 및 행정기관을 운영하는 데 사용된다. 한편, 북한의 ‘자력갱생 무역’과 시장경제질서를 기반으로 한 수탈경제 발전 과정에서, 김정은 정권의 통치자금 유입을 위해 당·특수(보위, 군부, 대남·대외)·내각 기관이 충성자금을 납부한다. 그런데 김정은 시대 들어서 특히 내각의 외화벌이 성원들의 경우, 국가납부금과 충성자금이 합쳐져서 상납된다. 또한 충성자금 할당액이 증대하였다.

이렇게 모인 김정은의 통치자금은 비공식적으로 처리되는 김정은의 비자금을 제외하고, ‘혁명자금’이라는 미명으로 김씨일가 우상화, 핵심 건설사업, 수령선물, 현지지도 시 현장의 물질적 문제를 수령이 해결해주는 현장지원 사업 등에 쓰인다. 김일성 시대 만들어진 ‘혁명자금’이라는 개념은 애초 북한의 산업화시기 산업분야, 특히 현장 공업분야에 자금문제 등을 해결하기 위해 수령이 배려해주는 돈이었다. 그러나 김정일 시대 그 대상 범위가 넓어지면서 예술단까지를 포함해 수령의 뜻에 따라 어느 대상 기관이나 개인에게도 지원하게 되었다. 김정은 시대에는 현지지도가 늘어나면서 그 범위가 더 넓어졌다.

통치자금 전략은 전제 군주적 정권의 4대 안정화 기둥이자 토대 또는 바탕이라 규정할 수 있다. 통치자금의 안정적 수급 및 적절한 재분배는 독재정권 안정화를 위한 토대이기 때문이다. 정당화, 억압과 통제, 선출이 정권의 안정화를 위한 정치·사회적 상부구조라면, 통치자금은 이 상부구조의 전략이 전제 군주적 정권의 안정화 또는 불안정화를 경제영역에서 떠받치고 있는 하부구조이다. 따라서 김정은 정권과 같은 전제 군주적 정권의 안정성 또는 불안정성을 분석하는 데는, 정당화, 억압과 통제, 선출 전략 뿐 아니라, 그 바탕에서 각 전략의 원활한 수행을 촉진하거나 제어하는 통치자금 운영(수급 및 재분배)의 안정 또는 불안정에 대한 진단이 결합되어야 한다.

연구결과를 종합하면, 지난 5년 이상 김정은 정권의 통치전략과 정책 실태를 노동당의 조직과 기능을 중심으로 평가할 때, 정당화, 억압과 통제, 선출, 통치자금이란 4대 안정화 전략 수행은 전체적으로 김정은 정권 안정화에 긍정적으로 기능하였다. 따라서 ‘김정은 정권의 내구성’은 집권 초기에 비해 상당히 높아졌다. 한편, 이 4대 전략 간의 관계가 긍정적또는 부정적으로 작용하였을 때, 김정은 정권의 안정 또는 불안정 관련결과가 달라진다. 이는 김정은 정권의 내구성 및 북한체제 변화 가능성과 대북정책 마련의 시사점을 줄 수 있다.

주제어: 김정은 시대, 조선노동당, 전제 군주적 정권, 안정화 전략, 정당화, 억압과 통제, 선출, 통치자금