연구보고서

본 연구는 2016년 이후 약 10년간 작동해온 고강도 대북제재 레짐에 대한 체계적 검토와 평가를 수행하고, 주요 도전요인을 식별하여 정책적 함의를 도출하는 것을 목적으로 한다. 특히 ‘강압외교(coercive diplomacy)’와 ‘강압협력(coercive cooperation)’ 개념의 이해를 통해 국제 대북제재 레짐에 대한 통합적 접근을 시도하며, 객관적 지표에 기반한 평가를 바탕으로 학술적‧정책적 기여를 도모하고자 한다.

대북제재의 효과성에 대한 회의적 시각이 존재하는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 그러나 경제제재의 일차적 목표를 대상 국가에 손실과 비용을 부과하는 것으로 설정할 경우, 지난 10년간의 고강도 제재 시기가 북한 경제에 실질적 영향을 미쳤음을 실증적으로 확인할 수 있다.

그러나 현재 국제 대북제재 레짐은 여러 도전요인에 직면하고 있다. 첫째, 미중 전략경쟁의 심화와 러시아-우크라이나 전쟁의 장기화는 중국과 러시아의 대북제재 협력 기조를 약화시키는 구조적 요인으로 작용하고 있다. 유엔 안보리 중심의 제재 레짐은 양국의 지속적 비협조로 제재 관련한 추가 결의안을 기대하기 어려운 상황이며 북한의 제재 위반을 감시하던 전문가 패널 역시 활동이 종료되었다. 이러한 추세는 국제 대북제재 레짐의 이완을 지속 또는 가속화할 가능성을 내포하고 있다. 둘째, 북한의 제재 회피 방법론은 날로 고도화되고 있다. 불법 해상 환적의 지속은 물론, 사이버 공간에서의 가상화폐 탈취, 불법적 금융 네트워크 구축 등 다양한 우회 경로를 적극적으로 모색하고 있는 실정이다. 셋째, 북한은 고강도 제재의 장기화에 대응하여 대내외 전략을 재편하고 있는데, 이로 인해 제재에 대한 ‘저반응성’이 고착화할 우려가 제기되고 있다. 넷째, 유사 입장국 간에도 대북제재의 강화 또는 완화를 논의‧결정하는 과정에서 이견이 발생할 가능성을 완전히 배제하기 어려운 실정이다. 마지막으로 장기화하는 고강도 제재는 북한 내부의 인도주의적 조건에 영향을 미치고 있어, 이 역시 제재 레짐의 지속가능성을 저해하는 도전요인으로 고려할 필요가 있다.

경제제재는 대상국의 행위 변화 유도라는 직접적 효과와 별개로, 정책적 선택지를 확장하는 수단으로서 중요한 의의를 지닌다. 군사적 대응이 제약되는 국제정치 환경에서 제재는 현실적인 정책 대안으로 기능해왔으며, 북한 비핵화라는 정책목표 달성을 위한 다양한 접근의 일환으로서 전략적 가치를 보유하고 있다. 결국 국제 대북제재 레짐은 유엔 결의안이 지속되는 한, 그리고 주요국의 독자제재가 맞물려 가동되는 한 여전히 작동하는 메커니즘으로 존속하고 있다. 따라서 그 운영의 효과성을 제고하기 위해 미국의 독자제재를 비롯하여 다국적제재모니터링팀(MSMT) 중심의 소다자 체제와 네트워크화에 기반한 통합적 거버넌스 모델을 모색할 필요가 있다.

제반 환경 및 주요 도전요인에 대한 분석을 토대로, 다음과 같은 정책적 고려사항을 제시할 수 있다.

첫째, 인도주의적 면제 조항의 전략적 활용이 요구된다. 북한에 대한 인도주의적 지원이 보다 체계적이고 효과적으로 이루어질 수 있도록 회원국들과 건설적 논의를 도모하고, 북한의 수용성을 고려하여 지원 대상 품목 확대 및 승인 절차 간소화 등을 추진해야 한다. 나아가 중장기적으로 보건의료, 자연재해 방지, 삼림 개발협력 등으로 연계할 수 있는 정책적 공간을 확보하는 것이 필요하다.

둘째, ‘한미 대북제재 협의위원회’ 설치를 통한 제도적 협력 강화가 필요하다. 이는 제재의 강화뿐 아니라 상황에 따른 면제 및 완화 방안을 협의할 수 있는 플랫폼으로 기능할 수 있으며, 한미동맹의 정책 조율 메커니즘으로서 중요한 의의를 지닐 수 있을 것이다.

셋째, 다국적제재모니터링팀(MSMT)이 전문가 패널의 실질적 대안으로 정착될 수 있도록 한국의 능동적 역할 수행이 요구된다. MSMT는 감시‧보고 기능을 넘어 제재 설계(sanctions design) 과정에 참여국이 공동으로 관여하는 새로운 다자 메커니즘으로 발전할 잠재력을 보유하고 있으며, 이를 제도화하는 과정에서 한국의 주도적 기여가 필요하다.

넷째, 국내 부처 간 유기적 대북제재 시스템 구축이 긴요하다. 정보 수집, 감시, 보고, 제재 설계 및 지정을 아우르는 통합 체계를 충분한 인력과 예산을 통해 확립함으로써, 독자제재의 실효성을 제고하고, 나아가 국제사회와의 협업을 위한 국내적 기반을 강화해야 한다.

다섯째, 민간 기관과의 협업 강화가 필수적이다. 제재 위반에 대한 처벌이 강화되는 국제환경에서 민관 협력을 통한 컴플라이언스(compliance, 규정 준수) 체계 구축은 국가, 기업, 개인 차원의 제재 리스크 관리를 위한 핵심 과제가 될 것이다.
국제 대북제재 레짐은 북핵 문제 대응의 핵심 메커니즘으로서 여전히 작동하고 있으나, 국제정치 환경의 변화와 북한의 전략적 적응으로 인해 새로운 도전에 직면해 있다. 한국으로서는 북한 비핵화라는 원칙을 기반으로 국제규범을 준수하면서도, 변화하는 전략환경에 부합하는 창의적 접근에 대한 고려가 필요하다.