연구보고서

본 연구보고서는 표적 인권제재를 분석 대상으로 삼고 있다. 주요 내용으로는 표적 인권제재의 등장 배경과 함께 글로벌 인권제재의 유형, 사례, 효과 및 한계 등 이론적 논의를 다루고, 현재 미국, 캐나다, 영국, EU에서 시행 중인 인권제재 사례를 근거 법률 중심으로 분석하였다. 이를 바탕으로 책임규명과 인권제재의 연계성에 기반한 북한에 대한 인권제재의 적용 가능성과 남북한 특수성을 고려한 한국의 인권제재 방안에 대해 검토함으로써 한국의 인권제재 관련 정책 추진 방향 및 과제를 제시하였다.
제2장은 표적 인권제재를 중심으로 글로벌 인권제재 관련 국제법 및 정의론적 배경, 국제관계 이론, 글로벌 거버넌스와 규범 확산 이론 등을 종합 고찰하였다. 제재의 유형으로 개인 대상, 경제‧외교‧군사적 제재로 분류, 미국, 캐나다, 영국, EU의 인권제재 사례를 간략히 언급하였다. 인권제재 효과로는 책임자에 대한 명확한 메시지 전달, 행동 변화 유도 및 억지 효과, 피해자 보상 및 연대의 상징, 국제인권규범 확산 등이 있으나, 동시에 실질적인 행동 변화 유도의 한계, 선택적‧이원적 기준 적용 논란, 민간 피해 가능성, 대상국의 반발과 역효과 등이 한계점으로 제시된다. 이러한 맥락에서 인권제재는 정치적 도구화, 주권 침해와 국내문제 간섭, 실효성 및 운영상 한계, 인도주의적 위기 및 민간인 피해, 인권의 정치화라는 구조적 문제 등 여러 논쟁과 비판에 직면하고 있음을 확인할 수 있다. 인권제재 관련한 이론적 고찰을 통해 도출한 시사점은 첫째, 다자주의적 접근 강화에 대해 주요국들이 독자 제재를 시행하는 현 구조를 넘어 국제기구나 공동체 중심 제재 체계로 발전시켜 나갈 필요가 있다는 것이다. 인권제재가 공동 메커니즘을 통해 시행된다면 국제적 정당성 강화와 정치적 편향성 감소를 유도할 수 있고, 국제사회의 연대감 강화, 제재 주체의 이원적 기준 적용 논란 완화도 가능해질 것으로 예상된다. 둘째, 글로벌 인권제재 방안의 고안 및 시행을 위해 투명하고 일관된 기준 마련이 중요하다. ‘중대한 인권 침해(gross human rights violations)’ 정의와 함께 그 판단 기준을 명확히 설정, 대상 선정에 있어 반드시 과정상의 투명성을 제고한다. 셋째, 피해자 보호 중심의 제재 구조 강화의 관점에서 인권제재 목표를 단순 처벌이 아닌 피해자 보호와 회복적 정의로 삼아야 한다. 넷째, 효과적인 인권제재 시행을 위해서는 여타 국내법과의 연계 및 입법 강화도 필수다. 북한 정권은 제재 회피를 위해 복잡한 금융 네트워크와 제3국을 활용하는 경우가 많아서 국제공조를 통한 자산추적, 불법금융활동 차단, 제재 이행 감시가 중요할 것이다.
제3장에서는 미국, 캐나다, 영국, EU의 인권제재를 대표 사례로 선정해 제재의 법적 근거가 되는 표적 인권제재 관련 법률 중심으로 검토함으로써 글로벌 인권제재 동향을 살펴보았다. 대표적인 인권제재 적용 사례로 미국의 ｢글로벌 마그니츠키 인권책임법(Global Magnitsky Human Rights Accountability Act: GLOMAG)｣, 캐나다의 ｢부패한 외국 공직자의 피해자를 위한 정의법(Justice for Victims of Corrupt Foreign Officials Act: JVCFOA)｣, 영국의 ｢글로벌 인권제재 규칙(Global Human Rights Sanctions Regulations: GHRSR)｣ 그리고 EU의 ｢글로벌 인권제재 체제(Global Human Rights Sanctions Regime: EUGHRSR)｣를 분석 대상으로 선정하였다. 주요국 인권제재 사례를 분석한 결과, 한국의 인권제재 법률 도입 시 참고할 사항으로는 첫째, 미국의 ｢글로벌 마그니츠키 인권책임법(GLOMAG)｣과 유사한 법률에 근거한 주요국 및 EU 인권제재는 태생 자체가 특정국 인권 침해 사건에 대한 책임규명 의도와 보편적 인권 침해에 대한 표적 제재 의도 사이에 긴장을 안고 있음을 알 수 있었다. 이에 한국의 인권제재 법률을 국내법으로 제정 시, 이러한 내재적 긴장 관계에 유의해야 할 것이며, 한국의 경우 무엇보다 남북관계에 대한 고려를 우선시할 필요가 있다. 둘째, 최근 미국과 EU, 또는 유럽 내부에서 인권관을 두고 이견이 표출되는 상황임을 고려할 때, 국익 중심의 실용외교와 조화를 이룰 수 있는 접근이 더욱 요구된다. 즉, 글로벌 인권제재 도입은 결코 ‘북한’을 겨냥해 맞춰진 것이 아니라, 보편 가치로서의 인권 규범에 대한 헌신을 위한 것임을 분명히 해야 하며 이를 실질적 행동으로 입증할 필요가 있다는 의미다. 이는 단순히 남북관계에 대한 고려에 의한 것이 아닌, 영국의 경우처럼 인권외교 리더십 강화를 통한 중견국 입지 강화를 목표로 하는 대외정책 전략의 관점을 고려할 시에도 충분히 정당화될 것이다. 특히 인권제재 도입과 시행은 인권외교 분야에서 국제협력 및 공조‧연대 강화의 주요 수단으로 생각할 필요가 있다. 셋째, 인권제재가 실효성을 높이려면 한국 정부가 전문 인력과 자원을 확보하는 일이 필수적이다. 인권제재 조치를 가하기 위한 근거를 확보하기 위해서는 특히 국제적 규모에서의 인권 침해 정보 수집을 위한 인력, 제도, 자원 등이 갖춰져야 한다.
제4장은 인권제재의 북한인권 문제에 대한 함의를 고찰하였다. 북한인권 증진을 위한 국제사회의 대응을 간략히 살펴보고, 북한에 대한 인권제재의 적용 가능성을 책임규명 방안으로서의 인권제재에 초점을 맞춰 주요국 인권제재 동향을 고려해 북한에 대한 인권제재의 효과와 한계를 확인하고 있다. 북한을 대상으로 하는 인권제재가 지니는 효과로는 인권 침해 책임자 개인‧기관을 특정함으로써 국제사회에서 북한인권 문제의 중요성 및 심각성 관련 인식 제고와 피해자에 대한 상징적 지지, 김정은 정권 고위층의 해외자산 및 이동 제한 효과, 보편 가치로서 인권 의제의 지속 부각 등을 꼽을 수 있다. 그러나 북한에 대한 인권제재 방안이 지닌 한계 및 문제점도 반드시 고려가 필요한데 실질적 압박의 한계, 대상자 회피 및 우회, 국제공조 미흡, 인도적 지원 차질 등 복합적인 문제가 있어 그 실효성 및 인권 보호 목표 달성을 위해서는 국제공조 확대, 면제체계 개선, 정보접근 및 제재 집행기술 고도화 등이 요구된다.
이를 바탕으로 제4장 3절에서는 한국의 인권제재 방안을 검토하였다. 본 연구는 글로벌 인권제재 동향 등을 고려해 표적 인권제재 법률 제정과 그 연장선에서 국내 입법 관련 사항에 대한 실질적 논의가 필요함을 전제로 삼았다. 우선, 인권제재 방식 관련해 첫째, 단일법률을 제정하는 방안이다. 한국 인권제재 법률을 제정해 모든 국가를 대상으로 인권제재를 시행하면서, 해당 법률의 기본 틀 내에서 북한에 대한 인권제재를 동시에 명시해 제재를 시행하는 것이다. 둘째, 일반 국가들을 대상으로 하는 인권제재와 북한만을 특정하는 인권제재를 각각 규율하는 법제를 마련하는 2개의 법률을 운용하는 방식으로서 북한 인권제재가 내포한 특수성을 일정 부분 인정하는 것이다. 셋째, 모든 국가를 대상으로 하는 한국의 인권제재 법률을 제정하되, 북한만 대상으로 한 인권제재는 ｢북한인권법｣을 활용하는 방식이다. 우리 헌법상 남북한 특수관계에 비춰볼 때, 한국의 인권제재 방안으로 두 번째와 세 번째 방식이 적합하다고 판단된다. 더욱이 북한은 한반도 통일을 함께 이뤄가야 할 대상인 바, 북한 정권의 개인‧기관 등은 제재뿐만 아니라, 대화와 교류‧협력 대상이라는 점도 유념해야 한다. 특히, 두 번째 방식은 ｢헌법｣ 제3조 및 4조를 조화롭게 반영해 헌법적 정합성을 확보하면서도 정책적 측면을 고려할 때 가장 바람직한 해법이라고 판단되며, 한국이 국제사회에서 인권 가치를 지향하는 주요국들과의 연대 및 협력에 동참하면서도 남북한 특수관계에 기반한 통일지향적 관점을 일관성 있게 유지할 수 있는 현실적인 선택지로 보인다.
다음으로 한국의 인권제재 법률 제정 시, 근거 법률을 새롭게 제정하는 것 외에 외국인 출입국, 자산동결 등 사안과 연관성을 지닌 ｢출입국관리법｣, ｢외국환거래법｣, ｢테러자금금지법｣ 등 개정 방안이 가능하다고 판단된다. 첫째, 인권제재를 위한 별도의 법률 제정은 현재 시행 중인 주요국의 글로벌 인권제재 관련 법률과 유사한 법률을 제정하는 것으로 한국의 인권제재법, ｢(가칭)인권 침해 책임자 제재법｣을 검토하는 것이다. 둘째, 출입국관리법, 외국환거래법, 테러자금금지법, 남북교류협력법 등 기존 법률들을 개정하는 방안이다. 출입국관리법 개정을 통해 인권 침해자로 지정된 외국인의 입국을 금지, 외국환거래법상 인권 침해에 책임 있는 북한의 개인‧기관을 대상으로 자산동결, 금융거래 제한 등 관련해 법적 근거를 마련하는 것이다. 특히, 현행 테러자금금지법은 참고할 사항이 적지 않다. 현재 북한의 핵무기 등 WMD 관련 북한의 단체‧개인 등 관련 우리 정부의 독자 대북제재의 경우, 테러자금금지법과 외국환거래법에 근거해 시행 중이다. 따라서 동 법에 인권 관련 사항을 추가하여 법률명을 변경하거나, 입법방식에 따라 인권제재 대상자를 지정하고 구체적으로 자금동결, 입국제한 등은 외국환거래법과 출입국관리법에 따라 시행하는 방안도 검토가 가능하다.
결론에 해당하는 제5장에서는 인권제재의 발전과 평가를 통해 한국의 인권제재 관련해 인권-평화‧안보-발전의 연계와 보편 가치 및 남북관계 특수성을 반영한 글로벌 인권제재로의 접근을 추진 방향으로서 제시하였다. 이와 함께 북한인권 문제 특수성을 고려한 한국의 인권제재 방안에 대한 검토, 즉 인권제재 법제화 방안 모색이 핵심 과제라고 할 수 있다. 한반도의 인권과 평화는 긴밀히 연계되어 있으며, 지속가능한 북한인권정책을 위해 자유권과 사회권을 아우르는 통합적 접근을 지속하고 나아가 평화권, 발전권 등을 포괄하는 제3세대 인권 개념으로의 확장 방안이 긴요하다. 보편 가치 차원에서 책임규명 의도와 인권 침해에 대한 표적 제재 의도 사이의 내재적 긴장에 유의해 인권 규범에 기반한 인권제재 목표를 명확히 하고, 전문 인력과 자원 확보 등을 통한 인권제재 실효성을 강화해야 한다. 무엇보다, 북한인권 책임규명 관점에서 국제사회 인권제재 동향 및 남북관계 특수성을 종합적으로 감안한 한국의 인권제재 방안 관련한 시의성 있는 논의 활성화가 필요하다.