연구보고서

통일은 남북한 모두의 경제에 큰 변화를 초래할 것이다. 특히 통일 과정이 과도적 단계를 거치지 않는 형태로 급진적으로 전개될 경우, 그 경제적 파급효과는 상당할 것이다. 따라서 통일의 경제적 효과를 극대화하기 위해서는 철저한 준비가 필요하다.
통일 시 특히 우려되는 부분 중 하나는 단기간 내에 대규모 인구이동이 발생하는 것이다. 이 경우 남한 지역에서는 실업, 주택 부족, 사회보장 지출 급증 등의 문제가, 북한 지역에서는 노동력 부족, 투자 부족 등의 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 현재 남북한의 소득수준 격차, 인구 비율 등을 고려하면 이러한 우려가 현실화될 가능성을 배제하기 어렵다. 이에 이 연구에서는 통일 이후 인구이동 파급효과를 최소화하는 방안에 대해서 논하였다.
먼저 Ⅱ장에서는 독일 통일 사례를 살펴보았다. 통일 직전부터 약 30년간 동독에서 서독으로의 순이주 규모는 약 200만 명에 이른다. 이는 통일 직전 동독 인구의 12%에 해당한다. 그런데 독일 정부가 통일 과정에서 대규모 이주를 억제하기 위한 정책을 추진하지 않았다면, 순이주 규모는 이보다 훨씬 컸을 가능성이 있다. 독일 정부는 화폐통합, 고임금 정책을 통해 동독 지역 임금을 빠르게 상승시키고, 동서독 사회보장제도를 통합하여 동독 지역 복지제도를 크게 개선함으로써 동독 주민의 잔류 유인을 높이는 정책을 펼쳤고, 이 정책이 효과가 있었다. 다만 임금 상승으로 동독 내 일자리가 줄어들어 실업률이 치솟고, 사회보장제도 통합으로 서독 지역 주민들의 재정적 부담이 늘어나는 결과가 초래되는 등 여러 부작용이 나타났다는 점도 기억할 필요가 있다.
Ⅲ장에서는 급진적 통일 시 통일의 경제적 효과를 극대화하기 위해서는 인구이동 규모를 어떻게 관리할 것인가와 관련해 제시되어 온 여러 방안에 대해 경제적‧법적 측면 모두를 고려했을 때 활용 가능한가에 대해 검토하였다.
우선 물리적 통제 방안의 경우, 고용 허가를 받은 자에 한해서 제한적으로 이주를 허용하는 고용허가제 도입 방안이 제안되어 왔는데, 단기간에 한해서 시행하는 것은 가능할 것으로 판단하였다.
경제적 인센티브를 제공하는 방안은 크게 임금, 사회보장, 사유화 측면에서 제시되어 왔다. 임금과 관련해서는 북한 지역 최저임금을 어떻게 설정할 것인가가 관건인데, 남북한 지역 최저임금을 다르게 설정하는 것이 가능할 것으로 판단되므로, 북한 지역에서는 남한 지역에 비해서는 낮지만, 생산성에 비해서는 높은 수준의 최저임금을 지급하는 것이 가능할 것으로 보인다.
사회보장제도 역시 남북한 지역 소득격차 등을 고려할 때, 제도를 분리해 운영하는 것이 정당화될 수 있을 뿐만 아니라 불가피하다고 판단되므로, 북한 지역에서는 남한 지역에 비해서는 낮지만, 북한 지역 소득수준에 비해서는 높은 수준의 혜택을 제공하는 사회보장제도를 도입하는 방안을 모색하는 것이 가능할 것이다. 다만 북한 주민이 남한 지역으로 이주할 경우 사회보장 혜택을 제공하지 않는 방안은 평등권 침해 등이 우려된다는 점에서 정당화되기 어려우므로, 시행하기 어려울 것으로 판단된다.
사유화와 관련해서는 북한에 일정 기간 이상 잔류할 경우 주택, 토지 등의 소유권을 인정하는 방안, 바우처 제공 등을 통해 기업 및 협동농장을 대중적으로 사유화시키는 방안 등이 논의되어 왔는데, 이러한 방안은 법적으로 문제가 없다고 판단되므로 통일 이후 북한 잔류의 경제적 인센티브를 제공하는 방안으로 활용 가능할 것으로 보인다.
Ⅳ장에서는 인구이동 파급효과를 최소화하는 데에 활용할 수 있는 대안에 대해서 검토하였다. 첫 번째로 제안한 것은 대학 입시 전형 제도로 (가칭)‘북한 지역 학생 특별전형’ 제도를 마련하고, 부모와 본인 모두 일정 기간 북한 지역에 거주하는 것을 지원 자격 조건으로 부여하는 방안이다. 이때 남한 지역 학령인구 감소로 비수도권 대학이 큰 어려움을 겪을 것으로 보이므로, 선발 인원을 비수도권 대학에 더 많이 배정하며, 소도시 및 농촌 거주 학생이 불리하지 않도록 특별전형 과정을 평양/평양 외 대도시/소도시 및 농촌 거주자 등으로 세분하는 방안도 제안하였다.
두 번째로 북한 지역 개발이익 중 일부를 북한에 잔류하는 주민에게 배분함으로써 잔류를 유도하는 방안을 제안하였다. 통일 이후 북한 지역에서 대규모 개발이 이루어질 것으로 보이며, 투기 근절을 위해 개발이익환수제가 강력하게 시행되어야 할 것으로 예상되는데, 북한 지역에 체류하는 주민은 개발이익 환수 대상에서 제외하며, 환수된 개발이익 중 일부를 북한 지역에 체류하는 주민에게 거주 장려금 등의 형태로 직접적으로 지급하자는 것이다.
급진적 통일 시 인구이동 파급효과의 크기에는 남하하는 북한 주민이 어느 지역에 정착하느냐도 영향을 미칠 수 있다. 이들이 수도권 지역에 집중된다면 이미 수도권 과밀 현상이 심각한 상황이므로, 인구이동의 부정적 파급효과가 커질 가능성이 있다. 이러한 점을 고려해 세 번째 인구이동 파급효과 최소화 방안으로 비수도권 지역 정착을 지원하는 방안을 제시하였다. 북한 주민의 남한 이주 시 주거비 부담이 크게 느껴질 것으로 판단하여, 비수도권으로 이주할 경우에 한해서 공공임대주택을 제공하거나 임대료를 일부 지원해 주는 등의 형태로 주거비 부담을 줄여주자는 것이다.
마지막으로 Ⅴ장에서는 앞의 논의 내용을 바탕으로 통일의 경제적 효과 극대화를 위해 급진적 통일 시 인구이동과 관련해 시행할 필요가 있는 정책 몇 가지를 제안하였다. 주요 제안 내용을 정리하면, ① 가능하다면 통일 초기에는 이주 규모를 물리적으로 제한할 것, ② 통일 이후 북한 지역 최저임금은 남한 지역보다는 낮되, 북한 지역의 생산성에 비해서는 높은 수준으로 설정한 뒤, 단계적으로 인상할 것, ③ 통일 이후 북한 지역의 공공부조 제도는 남한 제도와 유사한 형태로 도입하되, 소득수준 등을 고려해 차이를 둘 것, ④ 사회보험 중 건강보험과 고용보험은 남한과 유사한 제도를 도입하되, 지급 규모에는 차이를 둘 것, ⑤ 연금제도는 북한 주민을 대상으로 하는 제도를 별도로 만들 것, ⑥ 북한 잔류 여부와 연계해 북한 주택 및 소토지의 소유권을 인정하는 방안을 시행하면서 개발이익을 환수하지 않는 등의 방식으로 북한 잔류의 경제적 인센티브도 제공할 것, ⑦ 대학 입시와 관련해 학생 본인뿐만 아니라 부모도 일정 기간 북한 지역에 거주하는 것을 지원 자격 조건으로 하는 특별전형 제도를 마련할 것, ⑧ 남하 주민이 비수도권으로 이주할 경제적 인센티브를 강화할 것, ⑨ 중장기적인 관점에서 인프라 건설, 투자 확대를 비롯한 거시적인 정책을 효과적으로 추진할 것, ⑩ 남북한 소득수준 격차를 줄일 수 있는 방안 모색이 필요하다는 점, ⑪ 정책 추진 시 사회통합적인 측면도 반드시 함께 고려되어야 한다는 점 등이다.