연구보고서

본 연구보고서는 1차~4차 북한 UPR에서 나타난 유엔 회원국들의 인권 권고에 대한 북한의 대응 태도를 분석‧평가하고, 이를 토대로 향후 북한인권정책 추진 방향과 과제를 제시하고 있다. 인권 영역은 ① 국제 인권 제도(Institutions)와 규범(Instruments), ② 시민적 및 정치적 권리와 정의 이슈, ③ 경제적‧사회적 및 문화적 권리와 환경 이슈, ④ 특정 집단 권리 등 4개 영역으로 범주화하였다.
4차례 북한 UPR 종합 분석 및 평가 내용은 다음과 같다. 첫째, 제시된 권고 주제를 보면 ⅰ) 국제 인권 제도와 규범 영역의 경우 국제규범 수용, 보고 및 후속 조치를 위한 국가 장치, 조약기구와 협력과 후속 조치, 특별절차와 협력과 후속 조치, (이전 주기) UPR에 대한 후속 조치, 국가인권기구, 인권 교육과 훈련, 인식 제고 및 확산 등 다양한 주제가 다루어졌으며 국제인도법과 관련하여 4차 UPR에서 북한군 러시아 파병 문제가 다루어졌다. ⅱ) 자유권 및 정의 이슈 영역의 경우, 인신의 안전에 대한 권리 및 생명권 관련 주제들이 가장 많이 제시되었다. 인신의 안전에 대한 권리 중에서도 정치범 수용시설에 대한 권고가 가장 많았으며, 표현의 자유에 대한 권리 및 정보접근권, 공정한 재판을 받을 권리, 평등 및 비차별, 사법구제권 및 불처벌, (이산가족 관련) 결혼 및 가족 관련 권리, (탈북 관련) 이동 및 거주의 자유에 대한 권리, 사상‧양심 및 종교의 자유, 언론 및 출판의 자유에 대한 권리, 집회 및 결사의 자유, 사생활을 보호받을 권리, 참정권 순으로 권고가 제시되었다. 4차 UPR의 경우 강제노동, 강제실종, 표현의 자유에 대한 권리 및 정보접근권, 결혼 및 가족 관련 권고가 상대적으로 증가하였다. ⅲ) 사회권 및 환경 이슈 영역의 경우 식량권 관련 권고가 가장 많았고, 건강권, 교육권, 적정한 생활수준을 누릴 권리, 노동권, 식수권‧위생권(음용수 및 위생), 주거권, 환경권 순으로 권고가 제시되었다. 특히, 기후변화가 환경 및 인권에 미치는 영향이 증대하면서 관련 권고가 3차 UPR부터 제시되었다. ⅳ) 특정 집단 권리 영역의 경우, 여성 권리와 관련하여서는 양성평등 및 여성 권리 증진 등의 차별 문제, 인신매매, 젠더 기반 폭력 문제 등의 개선이 권고되었고, 아동 권리와 관련하여서는 아동 권리 보호, 아동 착취, 가족 환경 및 대체 돌봄, 아동 폭력, 영양실조, 영아 및 유아 사망 문제 등의 개선이 권고되었다. 장애인 권리와 관련하여서는 장애인의 의료 서비스 및 교육 권리 보장, 장애인 인권 보호 강화, 접근성 개선 등의 권고가 제시되었다.
둘째, 유엔 회원국들의 권고에 영향을 많이 미친 계기는 2014년 2월 COI 보고서 발표였다. 2009년 1차 UPR 167개 권고에서 COI 보고서 발표 3개월 후 실시된 2차 UPR(2014.5.)에서는 268개로 증가하였다. 한편, COI 보고서 발표 못지 않게 북한인권에 지대한 영향을 미친 사건은 2020년 코로나19 발생이었다. 2014년 COI 보고서 발표가 북한인권 개선 측면의 중요한 모멘텀이 되었다면 코로나19 팬데믹은 북한인권에 부정적 방향으로 작용하였다. 북한 당국은 2020년을 전후로 사상‧정보‧문화통제를 사활적으로 강화하였고, 국경 봉쇄 및 이동 제한 조치로 주민들의 인도적 상황은 극심하게 악화되었다. 그러나 코로나19 팬데믹이 북한 UPR에 미친 파급력은 2014년 COI 보고서 발표에 훨씬 못 미쳤다. 3차 UPR이 개최된 2019년은 코로나19 팬데믹 이전이었고 4차 UPR이 있었던 2024년은 엔데믹 상황이었기 때문이다.
셋째, 권고에 대한 북한의 대응 양태를 주기별로 보면, 4차례 UPR에서 북한의 권고 수용률은 절반 정도로 나타났다. 1차 48.5%, 2차 42.2%, 3차 50.4%, 4차 48.6%로 평균 47.4%를 기록했다. 회차가 지날수록 수용률에 현저한 증감 추세를 보이기보다 40%~50%대에서 큰 변화가 없었다. 북한의 권고 수용 태도를 영역별로 살펴보게 되면 회차를 지나면서 변화도 확인되었다. 1차에서 4차로 갈수록 국제 인권 제도와 규범의 수용 비율이 하락(48.1% → 39.8% → 41.7% → 26.6%)하였다. 특정 집단 권리는 1차(13.6%), 2차(14.2%), 3차(14.4%)에서는 큰 변화가 없었지만 4차 UPR에서는 23.8%로 뚜렷하게 증가하는 경향을 나타냈다. UPR 전체 주기에서 자유권 분야의 권고 수용률은 대체적으로 8%~11.0% 대로 낮게 유지되었다. 1차~4차 UPR에서 권고에 대한 거부는 국제 인권 제도와 규범 그리고 자유권에서 주로 이루어졌다. 이 두 영역에서의 거부 비율을 합할 경우 1차~3차 UPR의 경우 전체 권고 사항 5개 중 4개를, 4차 UPR의 경우 3개 중 2개 정도를 북한 당국이 거부했다고 볼 수 있다. 다만 이 두 영역에서의 거부 추세는 다소 차이를 보였다. 국제 인권 제도와 규범의 경우 거부 비율이 1차 46.3% → 2차 40.4% → 3차 43.8% → 4차 31.9%로 회차를 지나면서 하락하였다. 반면 자유권에 대한 거부 비중은 1차 45%, 2차 49.0%, 3차 40.8%, 4차 45.1%로 대체적으로 일관된 입장을 나타났다. 사회권의 거부 비율은 모든 회차에서 5% 미만으로 상대적으로 높게 나타나지 않았다. 특정 집단 권리의 경우 사회권과 유사하지만 4차 들어 거부 비율이 현저히 높아졌다. 다음으로 인권 영역별로 구분해서 보면, ⅰ) 북한은 국제 인권 제도와 규범 영역의 경우 북한인권특별보고관, COI, COI 보고서에서 권고된 ICC 관련 내용 등 북한이 주장하는 정치화와 적대행위, 선택성과 이중기준, 공정성 상실 관련 권고 주제는 수용을 거부하였다. 체제유지 및 내정과 관련 있다고 판단하는 연좌제 및 반국가범죄 철폐, 권력분립, 과다 군비 지출 및 WMD 개발 전용 시정에 대한 권고에 대해서도 거부하였다. 특정 조약 가입 및 이행 권고보다는 종합적으로 북한이 당사국인 조약상 의무의 준수 등과 같이 일반적이고 포괄적인 권고가 수용 가능성이 높았다. ⅱ) 자유권 및 정의 이슈와 관련된 권고의 상당 부분은 자신들의 현실을 왜곡‧비방하고 영상(이미지)에 먹칠을 하며 자주권을 침해한다는 이유를 들어 거부하거나 주목(사실상 거부)한다는 입장을 보였다. 반면 헌법에 명목상 규정되어 있는 공민의 기본권리 관련 권고 주제, 일반적‧추상적 수준에서 당장에는 큰 의무를 지우지 않는 권고 주제는 수용하는 경향성을 보였다. ⅲ) 사회권 및 환경 이슈 경우에는 수용 여부에 대한 근본적인 태도 변화가 없었다. 인도주의적 성격을 띠는 권고 주제는 대부분 수용하는 경향성을 보인 반면, 국제기구의 식량 분배 모니터링 접근 허용 등 체제 정당성에 위배된다고 판단되는 권고 주제는 수용하지 않는 태도를 보였다. ⅳ) 특정 집단 권리와 관련해서 일관되게 거부한 권고는 여성 권리에서는 강간, 인신매매, 강제 낙태, 구금시설 내 성폭력 등이었고, 아동 권리와 관련해서는 아동의 군사훈련 폐지, 강제동원, 강제노동 근절 등이었다. ⅴ) 차별 및 불평등 문제에 있어 북한은 다른 태도를 노정하였다. 성분제도에 근거한 차별 개선 권고는 수용하지 않은 반면 원론적 수준에서의 비차별 원칙 준수 노력과 도농 간, 평양과 지방 간의 격차 해소 노력을 주문한 권고는 수용하는 경향성을 보였다.
넷째, 4차례 UPR에서의 개선 권고를 수용하여 입법 조치를 한 사례는 사회권 및 환경 이슈 영역에서 많이 찾아볼 수 있었다. 북한은 4차례 UPR에서 유엔 회원국으로부터 다수의 권고를 받았고, 이를 수용‧부분 수용하여 후속 조치의 일환으로 관련 법규를 제‧개정하였다. 건강권, 교육권, 식량권 관련 법규 제‧개정이 많았다. 특히, 기후변화가 환경 및 인권에 미치는 영향이 증대하면서 2010년대 중반 이후 관련 법규 제‧개정이 활발하게 이루어졌다. 다만, 사회권 및 환경 이슈 관련 입법 조치와 4차례 UPR 권고와의 상관관계를 규명하는 것은 쉽지 않다.
다섯째, 기존 연구는 북한의 UPR 권고 수용 결정 요인으로 권고의 내용, 권고 국가와 북한과의 관계, 체제의 특성 등을 제기하고 있다. 특정 집단 권리의 경우, 북한과의 외교적 친밀도나 체제적 특성보다는 권고 내용이 수용 여부를 좌우하는 것으로 분석되었다. 자유권 및 정의 이슈 영역에서도 권고 내용이 수용 여부의 결정 요인으로 분석되었다. 사회권 및 환경 이슈 영역의 경우에도 관련 권고 주제에 대한 근본적인 태도 변화가 없었다는 점에서 권고의 내용이 수용 여부의 결정 요인으로 분석‧평가된다. 국제 인권 제도와 규범 영역의 경우에도 수용 및 거부 대상 국가가 수시로 변하기도 하였으며, 어떤 경우에는 특별한 이유를 파악하기 힘든 비일관성을 보여주었다는 점에서 권고 내용에 따라 수용 여부가 결정될 확률이 상대적으로 더 높은 것으로 분석되었다.
여섯째, 이산가족 상봉 및 재결합 권고를 수용한 1차, 3차 UPR과는 달리 4차 UPR에서는 입장을 바꿔 이산가족 재결합 촉진 권고에 대해 주목한다는 입장을 보임으로써 사실상 거부하였다. 여타 자유권 및 정의 이슈 권고 주제에 대해서는 일관된 입장을 보였다. 국제 인권 제도와 규범 영역에 있어서는 국가인권기구 설립, 고문방지협약 가입 권고, ILO 가입 및 ILO 협약 비준, OHCHR과의 협력 등의 권고 주제에 있어 입장의 변화가 있었다. 사회권 및 환경 이슈, 특정 집단의 권리에서도 태도가 변화된 사례는 발견되지 않았다.
일곱째, 권고에 참여한 국가 양태는 자유권 및 정의 이슈 영역에 국한하여 살펴봤는데 수검 대상국인 북한을 제외한 전체 유엔 회원국 192개 국가 가운데 1차 UPR 24개국, 2차 53개국, 3차 40개국, 4차 46개국이 참여하였다. 권고 국가는 글로벌 노스에 치우쳐 있었다. 글로벌 노스의 경우 UPR 주기를 거치면서 동일 국가가 동일 주제 권고에 반복적으로 참여하는 경향성을 보인 반면 글로벌 사우스는 반복성이 유지되지 못하였다.
향후 북한인권정책 추진 방향은 첫째, 북한인권 정책 환경을 종합적으로 고려하여야 한다. 북한인권 상황이 악화되고 있는 가운데 문제 해결을 둘러싼 정책 환경도 악화되고 있다. 무엇보다 북한은 2023년 12월 말 적대적 두 국가관계를 선언한 이후 인도적 지원, 인도협력, 인도주의 사안 교류 재개를 위해 필요한 한국과의 대화를 거부하고 있다. 북한인권 개선을 위해서는 북한인권 정책 환경을 둘러싼 여러 요인들을 종합적으로 고려하여야 한다. 국제적 차원과 대북 차원, 국내적 차원을 고려해야 하고 인권과 평화, 남북관계 발전을 함께 고려해야 한다. 인도주의 사안의 경우 인권적 속성과 인도주의적 속성을 함께 고려하여야 한다. 5차 UPR에서 북한의 더 많은 권고 수용을 이끌어 내기 위해서는 국제인권규범의 보편성과 함께 북한의 인권관, 즉 수용가능성을 고려한 발전된 권고를 준비해야 하고 더 많은 국가들이 권고에 참여할 수 있도록 인권외교가 강화되어야 한다.
둘째, 북한인권 개선은 실태 조사에 기반해야 한다. 국제사회는 북한 UPR 심의 과정에서 생명권과 인신의 안전에 대한 권리에 대해 특별한 관심과 우려를 보였다는 점에서 공개처형, 비밀처형, 고문 및 가혹행위, 신체의 자유와 안전에 대한 권리, 구금시설에서의 피구금자의 권리, 정치범 수용시설 실태 조사가 지속적으로 실시되어야 한다. 또한 1차~3차 UPR에 비해 4차 UPR에서 개선 권고가 증가한 강제노동, 강제실종, 표현의 자유에 대한 권리 및 정보접근권 실태와 4차 UPR에서 제시된 북한군 러시아 파병으로 인한 국제인권법, 국제인도법 문제에 대한 실태 조사도 심층적으로 이루어져야 한다. 정치범 수용시설의 경우 관리소와 정치범교화소에 따라, 운영 주체(국가보위성과 사회안전성)에 따라, 완전통제구역과 반(半)통제구역에 따라 실태를 보다 구체적으로 파악할 필요가 있다. 차별 및 불평등 문제와 관련하여 북한 당국이 추진하고 있는 지방발전정책이 주민들의 식량권, 건강권, 교육권, 사회보장권, 적정한 생활수준을 누릴 권리를 비롯한 사회권 차별 해소에 미치는 영향 및 실태에 주목할 필요가 있다. 아울러 향후 대북 인도적 지원, 남북 인도협력 추진을 위해서는 기존의 건강권, 식량권, 교육권, 사회보장권 외에 적정한 생활수준을 누릴 권리에 대한 실태 조사가 상당한 정도로 보강될 필요가 있다. 실태 조사를 통해 적정한 생활수준을 누리지 못하는 북한 지역과 주민을 선별하고 이를 통해 남북인권대화를 추진할 필요가 있기 때문이다.
셋째, 북한인권 개선 활동 및 모니터링이 실시되어야 한다. 북한은 4차례의 UPR을 거치면서 많은 권고를 수용하였다. 특히, 북한은 사회권 및 환경 이슈의 경우에 입법 조치 및 정책 입안이 권고 수용을 반영한 성과임을 강조한 특징을 보였다. 그러나 북한 주민의 인권 개선은 크게 진전되지 않았고 인도적 상황은 열악하다. 북한이 수용한 권고, 입법 조치, 정책 입안이 실제로 이행되어 북한 주민들의 인권 개선으로 이어질 수 있도록 국제사회는 지속적으로 촉구하고 모니터링하여야 한다. 자유권에 비해 사회권과 특정 집단 영역의 권고 수용률이 상대적으로 높다는 점에서 사회권 및 특정 집단 권리 개선을 통한 자유권 개선 방안을 모색할 필요가 있다. 한편, 북한 주민의 생명권 보호 활동 강화가 필요하다. 북한은 2020년 이후 반동사상문화배격법(2022 개정)과 평양문화어보호법(2023 제정) 외에도 비상방역법(2021 제정), 마약범죄방지법(2021 제정), 적지물처리법(2023 제정), 재해방지 및 구조‧복구법(2022 개정), 위기대응법(2022년 제정) 등의 형사특별법규를 제‧개정하면서 사형 규정을 포함시켰고, 2023년 12월에는 형법을 개정하여 사형 규정 5개를 추가하였는데 이는 ‘가장 중한 범죄’에 대해서만 사형을 부과할 수 있는 자유권규약 제6조에 반한다. 이 같은 문제점이 향후 유엔 총회와 인권이사회 북한인권결의, 5차 UPR 유엔 회원국의 생명권 관련 권고에 반영되어야 한다.
넷째, 인도협력을 통한 인권-평화-발전의 선순환 구축이 구축되어야 한다. 북한 주민의 건강권, 식량권, 적정한 생활수준을 누릴 권리 등 사회권 증진과 여성, 아동, 장애인 등 특정 집단의 권리를 증진하기 위한 분야에서 양자‧다자 인도협력을 통해 인권-평화-발전의 선순환을 구축해 나가야한다. 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, SDGs)를 통한 인권-평화-발전의 선순환도 적극 모색해야 한다. 글로벌 이슈인 기후변화‧기후위기에 남북한이 공동 대응하기 위해서는 재해‧재난 분야에서 남북이 협력하여야 한다.
다섯째, 북한의 태도 변화를 유도하는 정책이 필요하다. 이산가족 재결합 권고는 4차례 UPR을 거치면서 수용에서 주목으로 북한의 입장이 바뀌었다. 5차 UPR에서 북한의 태도 변화를 유도하는 정책, 매년 채택되는 유엔 총회와 인권이사회 결의에의 관련 사안 재확인이 필요하다. 특히, 이산가족 사안의 경우에는 이산 1세대의 고령화 심화 및 사망자 증가 추세를 감안할 때 문제 해결이 시급하다. 정치적 상황과 무관하게, 일관되게 인도주의 정신을 강조하며 북한 당국을 상대로 대화 및 교류 재개를 제의, 촉구하여야 한다. 무엇보다 시급한 것은 생사확인이다. 사회권과 특정 집단 권리 영역의 경우 북한은 일관된 입장을 보여왔다. 거부 또는 주목의 입장을 보인 권고 주제들에 대해 5차 UPR에서는 수용의 입장을 보이도록 유엔 무대에서 인권 외교가 강화되어야 한다. 북한은 지금까지 수용한 권고는 어떠한 형태로든 이행하고 있음을 주장해 왔다. 이 같은 점에서 같은 주제, 사안이더라도 북한의 수용가능성을 고려한 발전된 권고 내용의 준비가 필요하다.
여섯째, 제재가 북한 주민의 인권 향유에 미치는 부정적 영향을 고려하여야 한다. 제재 문제는 4차례 UPR을 거치는 동안 1차 UPR(2009)에서 사회권 개선과 관련하여 1개의 권고가 제시된 것에 불과하였다. 그러나 제재가 북한 주민의 사회권 향유에 미치는 영향은 적지 않다. 또한 여성, 아동, 장애인 등 특정 집단의 권리 향유에 미치는 영향도 크다. 뿐만 아니라 제재는 북한 주민의 자유권에도 영향을 미친다. 물론 자유권, 사회권, 특정 집단 권리를 막론하고 인도적 면제를 사유로 북한과 협력하는 것은 쉽지 않은 것이 사실이다. 그럼에도 열악한 인권‧인도적 상황에 놓여 있는 북한 주민들을 생각할 때, 복잡하게 얽혀 있는 북한인권 상황을 하나하나 해결해야 하는 것이 한국을 포함한 국제사회가 당면한 과제임을 간과해서는 안 된다.
일곱째, 북한인권 문제에 대해 입장을 같이 하는 유사 입장 국가들이 늘어날 수 있도록 양자‧다자 인권외교를 강화하여야 한다. 특히, 글로벌 사우스 상대의 인권외교가 강화되어야 한다. UPR로 범위를 좁히면, 권고에 참여하였다가 불참한 국가들이 다시 참여할 수 있도록, 그리고 이 국가들이 동일 주제에 대해 주기를 거치면서 반복적으로 권고를 제시할 수 있도록, 이를 통해 북한의 권고 수용률이 높아질 수 있도록 외교력이 발휘되어야 한다.