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중국 시진핑 2기 지도부 구성과 대외정책 전망

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저자 신종호
발행년도/페이지 2018 / 179 p. ;
시리즈번호 2018-25
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원문 새창이동
조회수 30939
  • 목차
  • 초록
요 약

Ⅰ. 서론
1. 연구 배경과 목적
2. 연구 범위와 방법
3. 대외정책 결정 모델과 중국

Ⅱ. 시진핑 1기 지도부 구성과 대외정책
1. 시진핑 1기 지도부 구성의 특징
2. 시진핑 1기 지도부의 대외정책 평가

Ⅲ. 시진핑 2기 지도부의 부문별 구성과 특징
1. 중국공산당
2. 중앙정부(국무원)
3. 군부
4. 기타행위자: 지방정부, 싱크탱크

Ⅳ. 시진핑 2기 지도부의 대외정책 전망
1. 시진핑 2기 지도부 구성의 대외정책에 대한 영향
2. 시진핑 2기 중국의 대외정책 방향
3. 시진핑 2기 중국의 대미정책 방향

Ⅴ. 결론
1. 요약 및 결론
2. 한반도에 대한 시사점

참고문헌
본 연구는 2017년 10월 중국공산당 제19차 전국대표대회와 2018년 3월 제13기 전국인민대표대회(이하 전인대)를 통해 선출된 시진핑(习近平) 2기(2018년~2022년) 지도부 구성의 현황과 특징을 분석하고 중국의 대외정책 방향을 전망함으로써 한반도에 대한 시사점을 도출하였다.

이를 위해 본 연구는 먼저 중국의 대외정책 결정과 관련이 있는 당 ‧ 정 ‧ 군 부문의 주요 기관과 행위자(actors)를 선별했다. 당(黨) 부문에서는 대외정책 결정 과정에서 핵심적 역할을 수행하는 중국공산당 중앙위원회, 중앙정치국 상무위원회, 중앙위원회, 중앙서기처 등 조직(기구)의 최고지도부(중앙정치국 상무위원 7명을 포함한 중앙정치국 위원 25명, 중앙서기처 7명 등) 총 32명을 선별했다. 또한 국내 외 안보 문제를 총괄하는 것으로 알려진 중앙국가안전위원회와 2018년 3월 전인대 기구개혁을 통해 그 중요성이 더 높아진 중앙외사공작 위원회를 분석했다. 중앙정부(政) 부문에서는 대외정책 결정 과정에 중요한 역할을 수행하고 있는 국무원(国务院) 총리, 부총리 4명, 국무위원 5명을 비롯해 26개 부 ‧ 위원회의 수장 등
총 36명을 선별했다. 군부(軍)의 경우 대외정책 결정 과정에서 가장 중요한 역할을 수행하는 중앙군사위원회 주석(시진핑)과 부주석 2명, 위원 4명을 분석 대상으로 설정했다.

본 연구는 시진핑 2기 당 ‧ 정 ‧ 군 최고지도부에 대한 인구통계학적(민족 ‧ 성별 ‧ 출생년도 ‧ 출생지 ‧ 출신학교 ‧ 전공 등) 분석을 통해 중국 정치의 제도화 수준을 가늠해 보았고, 시진핑으로의 권력 집중 여부를 파악하기 위해 당 ‧ 정 ‧ 군 지도부와 시진핑과의 연관성도 살펴보았다. 또한 시진핑 2기 지도부 구성이 중국의 대외정책과 어떤 상관성이 있는지를 전망함과 동시에, 새로운 지도부 구성이 미중 전략경쟁 심화 등과 같은 외부 영향 요인과 결합될 경우 대외정책에 어떤 영향을 미칠것인가에 대한 분석도 추가했다. 아울러 본 연구는 중국을 포함한 중화권에서 공개된 ‘1차 자료’를 활용한 양적 조사와 함께, 시진핑 2기 지도부의 대외정책 방향 전망에 대한 설명력을 제고하기 위해 국내외 전문가들과의 인터뷰와 설문 조사와 같은 질적 분석을 병행하였다.

본 연구는 시진핑 2기 지도부 구성에 대한 분석 결과 전체적으로 볼 때 시진핑 1기(2013년~2017년)에 비해 시진핑으로의 권력 집중이 심해졌고, 대외정책 결정 구조에서 당의 지도(领导)가 강화되었다는 특징을 발견했다. 중국공산당 주요 기구뿐만 아니라 국무원과 군부의 주요 지도자들 역시 대부분 시진핑 측근 인사(习派‧ 凡习派)로 채워졌고, 중국정치의 또 다른 파벌인 소위 공청단(团派)과 상하이방(上海帮) 등 계열은 두각을 나타내지 못했다.

중국공산당 중앙정치국 및 중앙정치국 상무위원회 인선에 대한 분석 결과 나타난 가장 큰 특징은 제도화의 쇠퇴이다. 중앙정치국 상무위원 7인 인선의 경우 덩샤오핑(邓小平)이 확립한 ‘격대지정(隔代指定)’의 불문율이 지켜지지 않았고, 차기 지도부로 거론되었던 인사들도 정치국 상무위원회에 진입하지 못했다. 이는 곧 2018년 3월 제13기 전인대에서 국가주석 연임 제한이 철폐됨으로써 시진핑의 집권 연장 가능성을 높였다는 점에서 중국 정치 제도화의 쇠퇴로 평가할 수 있다.

당 지도부 인선의 또 다른 특징은 중앙정치국 위원 25명 중에서 중앙정치국 상무위원 7인을 제외한 중앙정치국 위원 18명 중 약 12명이 시진핑 측근 인사로 파악되어 공청단 ‧ 상하이방의 쇠퇴가 두드러졌다는 점이다. 당 부문의 주요 기구 개편 가운데서도 기존 중앙외사공작영도소조를 중앙외사공작위원회(주임 시진핑, 부주임 리커창(李克强)로 변경하여 당 공식 기구로 승격했다는 점에 주목해야 한다. 특히 왕치산(王岐山)이 중앙외사공작위원회 위원을 맡았다는 점에서 향후 중국의대외정책에서 왕치산의 역할을 주목할 필요가 있다.

중앙정부(국무원) 지도부의 구성 현황 및 특징 분석 결과 정부에 대한 당의 영도력 강화가 가장 눈에 띄었다. 26개 부 ‧ 위원회 수장의 경우 시진핑 측근 인사의 약진이 두드러지고, 전문성이 요구되는 부서에 경력이 풍부한 관료를 배치한 것이 특징이다.

군 인사의 경우 안보 문제에 대해서는 여전히 중앙군사위원회 주석과 부주석 및 위원의 역할이 중요하다. 다만 시진핑 2기 중앙정치국위원 25명 중에서 군 인사가 2명밖에 포함되지 않았고, 중앙외사공작위원회에 소수의 군 인사 중 1인만 참여하는 등 전체적으로 군 위상이 약화되는 추세다.

지방정부 지도자의 경우 중앙-지방 교환 근무가 여전히 잘 이루어지고 있고, 일대일로(一带一路) 구상과 같은 국가전략 추진 과정에서 중요한 역할을 수행하는 핵심 지역에는 시진핑의 측근 인사(천민얼(陈敏尔), 펑칭화(彭清华) 등)들이 수장으로 임명되는 특징을 보였다. 당 ‧ 정 ‧ 군 싱크탱크는 시진핑 2기에도 여전히 중요한 역할을 수행하는 것으로 보이며, 특히 중앙당교(中央党校)와 중국외교양성학원 등의 역할을 새롭게 주목할 필요가 있다.

시진핑 2기 당 ‧ 정 ‧ 군 지도부 구성이 대외정책에 미치는 영향은 다음과 같다. 시진핑 2기 지도부 구성의 가장 큰 특징은 바로 시진핑 ‘1인 우위’ 체제가 구축되었다는 점이며, 이는 대외정책 결정 과정에서 시진핑이 핵심 실세(왕치산(王岐山), 왕후닝(王沪宁), 양제츠(杨洁篪) 등)와 측근(딩쉐샹(丁薛祥), 중사오쥔(钟绍军) 등)을 활용해 당 ‧ 정 ‧ 군에 영향력을 투사할 가능성을 높여 준다. 둘째, 모든 분야에서 중국공산당의 영도력이 강화되고 있다는 점은 대외정책에도 영향을 미칠 것이다. 시진핑 2기 지도부는 기존의 ‘협의’와 조율 기능을 수행했던 ‘영도소조’를 ‘결정권’이 있는 ‘위원회’로 격상시켜 시진핑 자신이 직접 수장을 맡았고, 양제츠 외교담당 국무위원을 중앙외사공작위원회 판공실 주임으로 배치하는 한편, 국무원 산하 싱크탱크(think tank)였던 국가행정학원을 중앙당교와 통합함으로써 대외정책 결정 구조에서 당 부문의 역할과 중요성을 높였다. 다만, 이러한 당 중심의 영도력 강화는 시진핑으로의 권력 강화 현상과 결합되어 중국 대외정책에 대한 예측 가능성과 지속 가능성을 높인다는 점에서 장점으로 작용할 수도 있지만, 다른 한편으로 공세적인 대외정책을 추진하는 계기로 작용할 수도 있다. 셋째, 정책결정의 정층설계(頂層設計: Top-level design)가 더욱 강화되었지만 소위 ‘시진핑 사상’에 대한 과도한 선전활동으로 인해 오히려 부작용이 나타날 수 있다는 우려도 존재한다. 넷째, 시진핑 2기 지도부 구성을 살펴보면 대외정책 결정 과정에서 중앙국가안전위원회와 중앙외사공작위원회가 적절한 역할 분담을 통해 중요한 역할을 수행할 것이라는 점에서 눈여겨볼 만하다. 특히 이 두 기구는 향후 미국과의 무역통상 분쟁 대비와 같은 중요한 대외정책 결정 과정에서 통합적 의사결정기구 역할을 수행할 것으로 보이며, 이 중에서 특히 왕치산 국가부주석을 주목할 필요가 있다. 마지막으로 시진핑 2기 지도부 구성을 볼 때 시진핑 개인으로의 권력집중 현상과 함께 정치엘리트 내부의 불안정성이 시진핑 1기보다 높아질 가능성도 배제할 수 없다.

시진핑 2기 지도부의 대외정책은 두 개의 중요한 문건(2017년 10월 제19차 당대회 공작보고와 2018년 3월 제12기 전인대 정부공작보고)을 통해 기본 방향을 전망할 수 있다. 향후 중국은 평화발전이라는 기존의 대외전략 기조를 유지하는 가운데 신형 국제관계와 인류 운명공동체 구축을 위한 ‘중국 특색 대국 외교’를 추진할 것이고, 이를 위한 구체적 실행 전략으로 일대일로 국제협력과 글로벌 거버넌스 체제 개혁 등을 강조할 것이다. 이는 곧 국제사회에서 제기하는 ‘투키디데스 함정(Tuchididdes Trap)’을 우회하여 ‘중국의 길(中国道路)’을 안정적으로 지속할 수 있는 국제환경을 조성하겠다는 의도로서, 2035년이나2050년까지는 경제발전과 체제 안정에 우선순위를 두고 미국과의 패권 경쟁이나 대결을 유보하겠다는 점을 분명히 한 것으로 볼 수 있다.

다만 2012년 11월 시진핑-리커창 체제 출범 당시와 비교할 때 시진핑 2기 지도부가 대외정책을 추진하는 과정에서 새롭게 고려해야 할 외부변수가 늘어났다. 그 변수에 대한 적절한 처리 여부에 따라 중국외교는 기회를 맞이하거나 새롭고 어려운 도전에 직면하게 될 것이다. 대표적인 것이 바로 최근 미중 전략경쟁의 심화와 한반도 및 동북아 정세의 급격한 변화 등으로, 시진핑 2기 지도부가 이러한 문제들을 어떻게 해결하느냐에 따라 중국의 대외정책 추진 방향은 물론 중국 내부 엘리트정치에도 영향을 줄 수 있다.

시진핑 2기 지도부의 구성 현황과 특성에 대한 분석 등을 종합해 볼 때 중국의 대미정책 결정 구조에서 가장 중요한 조직은 중앙외사공작위원회이고 핵심 인물은 시진핑 국가주석을 정점으로 하여 리커창 국무원 총리, 왕치산 국가부주석이 될 것이다. 경제 분야에서는 류허(刘鹤) 국무원 부총리가, 외교 ‧ 안보 분야는 양제츠 중앙국가안전위원회 판공실 주임이 시진핑, 리커창, 왕치산 등을 보좌하며 중요한 역할을 수행할 것이다. 시진핑→리커창 ‧ 왕치산→류허 ‧ 양제츠 구도를 통해 대미정책이 결정되면, 실질적인 ‘집행’은 왕이(王毅) 국무위원 겸 외교부장을 포함한 국무원 핵심 인사들이 담당하는 구도가 될 것이다.

시진핑 2기 미중관계의 핵심쟁점은 크게 군사안보, 무역통상, 인권‧ 민주주의, 대만 문제 등이 있지만 중국은 강대국화를 진행하는 과정에서 미국과의 직접적인 충돌은 가급적 피하면서 미국과 차별화된 강대국 역할과 글로벌 리더십을 확보하려 할 것이다. 다만 미국이 중국의 부상을 자국에 대한 도전이라고 판단하여 적극적인 대중국 공세로 전환할 경우 동아시아 국가들을 통한 미중 간 ‘대리(代理) 세력 경쟁’이 본격화될 가능성도 배제할 수 없다.

미중 무역통상 분쟁과 관련하여 여러 가지 대내외적 상황을 고려할 때 단기적으로는 중국이 미국에게 사실상 양보를 할 수밖에 없는 상황으로 보이지만, 향후 ‘기술 패권’을 둘러싼 미중 경쟁은 더욱 치열하게 전개될 것이다. 특히 중국은 남중국해 문제나 대만 문제와 같은 ‘핵심이익’에 대해서는 결코 물러서지 않을 것이라는 점에서 미중관계의 전략적 경쟁 구도와 갈등이 격화될 가능성이 높다. 하지만 중국은 국내정치적인 요인으로 인해 국제사회에서 중국이 약한 모습을 보이거나 국익이 훼손되는 것을 받아들이기도 어려운 상황이라는 점에서 시진핑 지도부는 진퇴양난의 상황에 처할 가능성이 높다. 따라서 중국의 대미정책은 결국 시진핑 1기에 강조하던 ‘분발유위(奋发有为)’기조를 견지하기보다는 덩샤오핑 이래로 지속되어 온 ‘도광양회(韬光养晦)’기조를 다시 선택할 가능성도 배제할 수 없다.

시진핑 2기 당 ‧ 정 ‧ 군 지도부 구성만을 놓고 볼 때 한반도정책과 관련된 인사 배치가 이루어졌다고 보기 어렵고, 실제로 2017년 10월 제19차 당대회 공작보고에도 한반도와 관련된 언급이 포함되지 않았기 때문에 중국의 한반도정책과 관련된 정책결정의 라인업을 추측하기는 쉽지 않다. 하지만 중국의 대미정책과 유사하게 한반도정책 역시 중앙외사공작위원회가 중추적 역할을 수행할 가능성이 높고, 행위자 또한 시진핑국가주석을 정점으로 하여 리커창 국무원 총리와 왕치산 국가부주석 등이 핵심적인 역할을 수행할 것이다. 이러한 전망이 가능한 이유는 그동안 중국 외교에서 한반도가 차지하는 중요성이 그다지 높지 않았고 한반도정책이 중국 대미정책의 종속변수로 작동해 왔기 때문이다.

하지만 최근 북한 ‧ 북핵 문제를 둘러싼 한반도와 동북아 정세의 급격한 변화를 비롯해 미중 무역통상 갈등 심화 등으로 중국의 한반도정책은 이전보다 더 중요해질 것이다. 또한 중국의 한반도 정책 결정에 참여하는 행위자 역시 더욱 다양화 ‧ 전문화될 가능성이 높다. 중국 대외정책 결정의 최고 상층 라인업인 ‘시진핑(영도)→리커창 ‧ 왕치산(총괄)→양제츠(보좌)→왕이(실행)’ 구도 이외에도 정치국 상무위원으로서 당대당 관계를 담당하고 있는 왕후닝이 한반도 문제와 북중관계에서 중요한 역할을 수행할 수 있고, 미중관계와 한반도정책의 연계성을 고려하여 양제츠 중앙국가안전위원회 판공실 주임이나 딩쉐샹 중앙판공청 주임과 같은 시진핑 측근 인사들이 한반도 문제에 적극 관여할 가능성도 있다. 따라서 한국의 입장에서는 시진핑 국가주석과 리커창 국무원 총리뿐만 아니라 한반도정책 결정 과정에서 핵심 역할을 수행하는 것으로 알려진 왕치산, 양제츠, 왕후닝, 왕이 등 중국지도부에게 지속적으로 한반도 문제의 중요성을 부각시킬 수 있는 기회를 마련할 필요가 있고, 우리의 대중국정책 추진 과정에서 이들 혹은 차세대(제6, 7세대) 지도부와 관련된 인적 네트워크를 강화할 필요가 있다.

시진핑 2기 지도부는 그동안 미중관계 차원에서 한반도정책을 추진하던 외교적 경향성을 유지하며 동시에 ‘북한(북핵) 카드’를 활용해 한반도 문제에 영향력 확대를 시도할 가능성이 있다. 따라서 미중 전략경쟁이라는 강대국 정치 요인이 한반도에 미치는 부정적 영향을 차단하는 것이 중요하다. 특히 최근 미중 간 전략적 갈등 심화가 향후 북한(북핵)문제와 연계될 가능성도 배제할 수 없고, 현재 진행 중인 북미 간 ‘비핵화 대 체제 안전보장’ 협상의 진전 상황에 따라 미중 전략적 경쟁과 갈등이 소위 ‘신냉전’으로 비화할 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 한국의 입장에서는 ‘평화 우선’과 ‘한국 주도’의 원칙을 유지하는 가운데 한미 간 긴밀한 소통과 함께 한중 전략적 협력동반자관계의 실질적 진전을 위한 미래 협력방안을 마련해야 한다.

시진핑 2기 지도부 출범을 전후로 동북아 정세의 복잡성과 불확실성이 증대되고 있는 상황에서 시진핑-김정은 간 세 차례(3월 ‧ 5월 ‧ 6월)의 정상회담을 통해 북한과 중국은 전통적 우호협력관계를 회복하기 시작했다. 오랫동안 소원했던 북중관계가 한반도와 동북아 정세의 급격한 변화 속에서 재정상화가 이루어졌다는 점에서 향후 북중관계의방향성 역시 북미 간 ‘비핵 ‧ 평화 프로세스’ 협상의 진행 상황에 따라 영향을 받을 수 있다. 또한 중국 지도부는 한반도에 대한 영향력을 유지 ‧ 확대하는 차원에서 북중관계의 ‘강화’를 통해 한중관계를 ‘관리’하려는 시도를 할 개연성이 높다. 따라서 시진핑 2기 지도부가 새로운 한반도정책을 모색하기 시작한 시점에 이러한 상황 변화에 대응하기 위한 세부적이고 실질적인 대중국 관리 전략을 마련해야 할 것이다.