2010 통연협 동향과 논단

인    쇄	2010년 12월 29일

발    행	2010년 12월 31일

발행처	통일정책연구협의회

발행인	서재진 운영의장

편집인	최수영 사무국장

편집간사	유태희

주    소	(142-728) 서울 강북구 4‧19길 275

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ⓒ 통일정책연구협의회, 2010

본 서에 수록된 내용은 집필자의 개인적인 견해이며,

당 협의회의 공식적인 의견을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

통연협 동향과 논단

Contents

제1차 공동의장단 워크숍	“한국전쟁 60년, 통일환경과 통일비전”

◘ 한국전쟁의 교훈과 천안함 사건	김구섭	11

충청권 학술회의	“독일통일 20년의 성과와 시사점”

◘ 통일독일의 정치적 변화	김국신	23

◘ 통일독일의 사회문화분야 성과	양민석‧송태수	41

◘ 독일통일의 경제적 시사점과 남북 경제통합 추진방향	양문수	65

◘ 독일 사회문화 통합 과정과 한반도 통일의 시사점	이우영	85

제주권 학술회의	“한반도 정세와 동아시아 다자협력”

◘ 두만강개발과 동아시아 다자협력의 전망:
동아시아 다자협력체의 건설을 중심으로	이성우	99

◘ 한반도 평화구조 모색과 제주 프로세스	진행남	121

◘ 천안함 사태 이후의 한반도 정세 전망	전성훈	151

◘ 김정은의 등장과 북한 변화 전망	이교덕	165

◘ 통일지향적 대북정책방향	박종철	189

호남권 학술회의	“최근 한반도정세와 북한체제”

◘ 북핵문제와 6자회담 전망	김용현	205

◘ 북‧중관계의 동향과 전망	전병곤	213

◘ 북한실태와 남북관계의 새로운 패러다임	최진욱	225

◘ 북한 후계체제 분석 및 전망:
비교사회주의적 관점을 중심으로	송정호	241

◘ 북한 후계체제의 경제정책 전망: 개혁‧개방 가능성과 한계	임을출	265

제2차 공동의장단 워크숍	“통일비전의 구체화 방안”

◘ 통일의 비전과 가치	서재진	283

◘ 통일독일의 국토개발 교훈과 시사점	박양호	287

◘ 통일비전의 구체화 방안: 외교안보분야	한태규	291

◘ 통일교육 활성화를 위한 과제	김성열	295

◘ 북한 급변사태 직후의 실업 대책	김주섭	301

◘ 보건의료부문 대북지원 개선방안	김용하	305

◘ 통일이 여성에게 미치는 긍정적 성과와 향후 과제	김태현	319

◘ 통일비용과 재원조달방법	원윤희	325

2010년 통일정책연구협의회 사업현황	333

통일정책연구협의회 참여기관	335

Photo News	337

Preface

통일정책연구협의회는 40여 개의 국책연구기관 및 민간연구단체간 네트워크를 구축하여, 북한‧통일 문제에 관심을 공유하고 공동의 연구를 추진하여 통일연구 및 통일대비의 지평을 넓히는데 기여하고 있습니다.

아울러 각 국책 연구기관 및 민간연구단체들이 각 기관별 전문 분야에서 북한 및 통일 관련 문제를 전문적 심층적으로 연구를 수행할 수 있도록 하는 체제를 갖도록 하고 정보자료, 연구실적의 교류체제 확립을 통해 북한‧통일연구의 확산 및 활성화를 도모하고 있습니다.

2010년 한해동안, 통일정책연구협의회는 독일통일 20주년을 기해서 독일통일의 교훈을 발굴하여 우리의 통일에 시사점을 개발하고, 나아가서 독일이 통일을 실현하여 얻은 성과와 이득에 대한 심층 연구와 이를 우리사회에 확산하는 사업을 중점적으로 추진하였습니다.

통일대비 분야별 정책과제라는 제목으로 공동연구를 추진하였습니다.

이 책은 2010년 통일정책연구협의회의 사업을 망라한 결과보고서입니다. 연구결과를 공유하고 정책개발의 협력체제를 심화하기 위하여 본 보고서를 발간하게 되었습니다.

2010년 통일정책연구협의회 행사에서 논문을 발표해주시고, 귀한 시간을 내어 고견을 주신 각 기관장 및 공동의장님들을 비롯하여 운영위원 여러분과 좋은 논문을 집필하여 발표하여 주신 전문가 여러분께 감사의 말씀을 드립니다. 통일정책연구협의회를 맡아서 한 해를 이끌어준 사무국장 이하 간사들에게도 감사를 드립니다.

2010년 12월

통일정책연구협의회 운영의장, 통일연구원장

서 재 진

RESEARCH COUNCIL ON UNIFICATION POLCY

한국전쟁의 교훈과 천안함 사건

▬

김 구 섭

(한국국방연구원장)

한국전쟁의 교훈과 천안함 사건

Ⅰ. 6‧25 전쟁 60주년, 아직 끝나지 않은 전쟁

◦ 60년 전 우리는 북한의 기습남침으로 시작된 6‧25 전쟁으로 인해 형언할 수 없는 비극을 맞이함.

- 우리 군은 사상자 59만여 명, 실종‧포로 3만 3천여 명, 도합 62만 3천여 명에 달하는 엄청난 피해를 입었고 북한에 억류된 국군포로도 7만 4천여 명에 달함.

- 현재 우리 국방부는 2008년 10월 기준 약 560명 정도의 국군포로가 북한에 생존해 있을 것으로 추정하고 명단까지 확보한 상태. 적지에 생존해 있는 분들의 수를 감안하면, 6. 25 전쟁이 아직도 끝나지 않은 전쟁임을 실감할 수 있음.

- 국군포로 대부분이 70～80세 정도의 고령인 점을 생각해서라도 조속한 해결을 위해 북한과의 협상에 좀 더 노력을 쏟아야 할 것임.

◦ 6‧25 전쟁 당시 전투지원 16개국, 의료지원 5개국 등 21개국의 군사들로 구성된 UN군의 도움으로 나라를 지킬 수 있었고, 전후 복구과정에서 지속적인 원조로 오늘날의 대한민국이 있게 되었음.

- 6‧25의 포성은 멎었지만 휴전 이후 북한은 끊임없는 대남 군사도발을 지속했고, 생화학 무기를 비롯한 대량살상무기를 생산하고 비축하며 핵실험을 감행하는 도발적 행동을 지속함.

△ 급기야 지난 3월 26일에는 해군 초계함 천안함을 침몰시킴.

Ⅱ. 천안함 사건의 의미

1. 천안함 사건은 한반도의 전쟁이 여전히 진행형이라는 현실을 단적으로 경고

◦ 금년이 국치(國恥) 100주년, 4‧19의거 50주년, 광주항쟁 30주년이 되는 해이기도 하지만, 천안함 격침사건으로 인해 한반도에서 남북 간 극한 대립이 끝나지 않고 있다는 엄연한 현실을 재확인 했기 때문에 무엇보다 의미 있게 되새겨야 할 부분은 바로 6‧25전쟁 발발 60주년이라는 사실임.

- 그런데 국민 10명 중 3명 이상이 6‧25전쟁 발발 연도를 정확히 모른다는 최근 설문조사 결과는 참으로 서글픈 일이 아닐 수 없음.

◦ 6‧25전쟁 60주년을 맞이하는 오늘날 우리 안보상황을 짚어보면 국민의 정부와 참여정부 기간의 대북 햇볕정책이 어떤 성과를 거두었느냐에 대해 짚고 넘어가는 과정이 필요.

- 햇볕정책을 통한 역사적인 남북정상회담과 각종 교류협력을 계기 삼아 동족상잔과 분단의 어두운 과거가 정리되고 평화와 화해협력의 길이 열리기를 우리는 진정 고대했음.

- 그러나 두 차례 핵 실험, 장거리 미사일 발사, 서해 무력 도발, 금강산 관광객에 대한 총격 등 그동안 북한이 저지른 숱한 도발은 우리의 순진한 기대를 비웃는 듯함.

◦ 그동안 우리는 노후화된 북한군 전력과 우리 군의 현대화된 무기체계를 비교하며 자만했던 것이 아닌가 하는 생각이 듦.

- 북한이 비록 정규전 승리를 포기했지만 비대칭 전략에 입각하여 그동안 우리가 견고히 쌓아올린 안보를 뿌리째 흔들 줄 미처 생각하지 못했던 것임.

2. 천안함 침몰사건 = 9.11 테러에 맞먹는 사건

◦ 천안함 침몰사건은 우리 사회에 미국의 9.11 테러에 맞먹는 충격파를 던지고 있음.

◦ 올해 초만 해도 신년공동사설을 통해 남북관계 진전을 희망한다던 북한이었음. 미국과 중국을 향해 6자회담 복귀 신호를 보내며 한반도 비핵화를 위해 협조할 것처럼 행동했음.

- 그런데 우리는 다시 천안함 사건을 목도하며 분노하고 있음. 국방정책과 북한 연구에 평생을 바쳐온 본인으로서는 북한의 이런 행태에 깊은 절망감을 느낌.

- 클라우제비츠가 얘기하듯 ‘전쟁이 정치적 목적을 달성하기 위한 수단’이고 북한이 우리와의 관계를 협박과 도발을 통해 이끌어간다면 향후 남북관계에서 우리는 결연한 의지로써 안보를 굳건히 하는 일에 최우선 목표를 두어야 할 것이며, 북한의 그 어떤 협박과 도발을 더 이상 용납해서는 안 될 것임.

3. 천안함 사건, 한미일 : 북‧중‧러 간 긴장구도 재인식 계기

◦ 천안함 사건관련 우리 정부의 후속조치에 대한 각국의 반응을 살펴보면 이러한 긴장구조가 여실히 드러남.

◦ 먼저 미국은 우리정부의 조사 결과 발표 후 강력한 한미 공조 태세를 강조

- 미 하원, 천안함 조사결과 지지 및 국제공조 촉구 결의안 의결(5월 20일)

- 오바마 대통령, 군 사령관들에게 “북한의 추가 공격을 차단할 수 있도록 한국 당국과 긴밀하게 협력하라”고 지시(5월 24일)

- 미‧중 전략‧경제 대화 시 클린턴 국무장관, 중국에 대한 압박 구사(5월 24일)

△ 한국 정부의 대북 압박조치에 미 행정부는 다자 및 양자 제재를 통해 한국을 지원하겠다는 의지 천명.

◦ 중국은 북한 연루 상황을 염두에 두고도 신중한 태도를 유지하면서 시간적 여유를 갖고자 함.

- 한‧중 정상회담 시, “시시비비를 가려 결과에 따라 누구도 비호하지 않겠다”(5월 28일, 원자바오 총리).

- 한‧일‧중 정상회담 시, “한반도 평화와 안정을 파괴하는 어떤 행동도 반대한다”(5월 30일, 원자바오 총리).

△ 한‧일‧중 정상회담 이후 친북적인 자세에서 약간은 중립적인 태도를 보이고 있으나, 최근에는 다시 원래대로 돌아간 듯한 모양새

◦ 일본은 한국의 입장을 전폭적으로 지지하고 북한에 대한 국제사회의 제재를 강력히 희망하며, 동참 의지 표명

- 천안함 사건을 국제사회가 용인할 수 없는 행동으로 규정하고, 한‧일‧중 정상회담 시 ‘일본이 천안함 국제공조에 선도적 역할을 하겠다’고 표명(5월 29일, 하토야마 총리).

- 안보리를 통한 대북제재에 찬성하고 있으며, 중국이 적극 동참하도록 한‧미‧일 협력 강조

◦ 러시아는 천안함 사건 이후 공식적 발표를 자제하는 가운데 관망하는 입장 견지

- 천안함 사건 조사결과 발표에도 불구하고 정부 차원의 뚜렷한 반응을 나타내지 않다가 조사단 파견

- 조사단 파견에도 불구하고 러시아는 중립적 태도 견지. 이는 ‘한반도 균등 외교’라는 정책기조와 정치적 고려에 기인한 것으로 분석

◦ 북한은 한국 정부의 조사발표 이후 자신의 무관함을 주장하면서 비난 및 강경 대응 수위를 지속적으로 높이고 있음.

◦ 이러한 각국의 반응을 살펴보면 6‧25전쟁 기간 중 미국이 연인원 179만여 명의 병력을 파견해 전사자 3만 7천여 명, 부상자 9만여 명의 손실을 입으며 우리를 지원했다는 사실이 새삼 소중하게 다가옴. 더욱 소중한 것은 미국의 이러한 지원이 오늘날까지 지속되고 있다는 사실임.

4. 천안함 사건 후속조치 간 한미공조 중요성 재확인 계기

◦ 미국은 한국의 입장이 발표되면 이를 강력히 지원하는 방향으로 공조 실천

- 천안함 사고 조사결과 발표 이후에도 백악관이 곧바로 지지성명을 발표한 바 있음.

- 이 대통령의 담화발표에 맞추어 지지 메시지 전달, 백악관이 전면에 나서고 있음을 강조하고 있음.

◦ 그러나 천안함 사건 후속조치 추진 중 한반도에서 미국의 최대 관심사는 북핵문제임을 확인하게 되었음.

- 2010년에 발간된 국방 관련 기획문서(QDR 4년주기국방검토보고서, BMDR 탄도미사일방어검토보고서, NPR 핵태세검토보고서)와 NSS(국가안보전략서)에서 공히 ‘북한 핵 문제’를 주요 안보이슈로 꼽고 있음.

- 클린턴 국무장관은 천안함 사건 및 6자회담과 관련하여 two tracks 접근을 시사하였음.

_ □한겨레신문□, 2010년 5월 27일.

- 이러한 미국의 입장을 이해하여 천안함 사건 후속 대응에 있어 정확한 국제정세 진단이 요망되며, 지나치게 앞서나가지 말아야 한다는 점을 확인하게 되었음.

◦ 이를 감안하여 천안함 사태 후속조치 추진 간 미국과 맞춤형 대응책을 발전시켜 나갈 필요가 있음.

- 한 쪽으로 지나치게 경도된 대응책은 큰 어려움을 야기할 수 있음.

- 대북정책에 있어 우리는 미국의 ‘smart power’적 접근 원칙을 참고하여 보조를 맞추어야 하며, 때로는 ‘soft’하게 때로는 ‘hard’하게 대처하도록 해야 할 것임.

△ 우선적으로 외교적인 노력으로 국제공조를 유도하여 대북제재 분위기를 조성하는 한편, 한미연합전력에 의한 무력시위와 더불어 우리의 무력사용 원칙을 북한에 보다 확실히 주지시킴으로써 한반도 안보를 보다 바람직한 방향으로 이끌 수 있어야 함.

5. 군사적 측면에서 천안함 사건은 북한 비대칭 위협의 심각성을 인식하는 계기

◦ 잠수함 전력을 비롯한 북한 비대칭전력이 우리 안보에 미치는 위협의 재평가가 필요함.

◦ 이에 대응하는 우리 한국군의 대비태세를 점검하며, 계획된 전력소요를 재검토하는 계기로 삼을 필요가 있음.

◦ 또한, 천안함 사태 수습과정에서 드러난 위기관리 체계의 문제점을 식별하여 발전방안을 도출하는 계기로 삼아야 함.

Ⅲ. 천안함 사건 어떻게 풀어 나갈 것인가

1. 천안함 위기관리는 이제부터 시작

◦ 무력충돌을 가급적 피하되 북한의 버릇은 고친다는 측면에서 향후 효과적인 대응 여부에 따라 현 정부 위기관리 능력에 대한 국민적 평가가 뒤따를 것으로 판단되며, 천안함 사건후속조치를 ‘위기관리 차원에서 접근’해야 하는 이유가 여기에 있음

◦ 쿠바 미사일 위기, 8.18 도끼만행 사건 등 위기사례별 대응 특징을 살펴보아도 위기관리는 고도로 상황의존적인 성격을 지니므로 과거 사례 검토를 통한 확정적인 단일전략 도출이 곤란함.

◦ 그럼에도 성공적인 위기관리를 위한 주요 고려사항은 도출 가능.

- 상황별로 다양한 전략 모색이 필요하며 대통령과 안보관계 부처를 중심으로 긴밀한 상황관리 필요

- 위기관리에는 외교논리(diplomatic logic)와 군사논리(military logic) 간의 경합이 발생하며, 이를 효과적으로 조정하는 것이 관건(A. George)

- 위기상황 관리를 위해 ① 의도적 ‘휴지기 조성’, ② ‘위기고조의 허용’을 통한 일괄타결 모색을 적절히 조화시켜야 함.

․즉, 위기 고조국면에서 의도적인 휴지기(pause)를 조성하여, 피아간에 냉정한 판단을 할 수 있는 시간을 확보함으로써 파국적 상황 회피

․상황에 따라서는 오히려 위기의 고조(escalation)를 허용하여 극한 상황으로 몰아감으로써 문제의 일괄타결을 도모하는 전략을 구사하는 것이 효과적일 수도 있음.

△ 이러한 점을 감안 시 최근 대북 심리전 재개 관련 전격적인 확성기 방송 실시 등의 조치가 나오지 않는 것에 대한 비판은 자제 필요. 위기관리 차원에서 적정 수준의 ‘템포’ 조절은 매우 중요한 사안이기 때문

2. 여론을 감안하면서도 ‘원칙’있는 대북정책 추진 필요

◦ 여론동향

- 국민들은 천안함 사건 관련 정부의 조사결과 발표와 후속조치를 높이 평가하고 있음(5월 29일 KIDA 조사결과).

․이러한 평가가 지방선거에서 여당이 패배했음을 이유로 변화되었다고 보기는 어려움

- 대통령 담화에서 제시된 대응방향에 대해서도 전반적으로 적절하다는 평가가 지배적

․정부의 대응에 지지를 보내는 것과는 별개로 과반수가 넘는 국민이 안보상황에 대한 불안감을 표명

- 국민들은 중장기적으로 대북 강경 대치국면 조성보다 화해협력의 방향으로 나가야 한다는 생각이 우세(55.3%)

․한편 적지 않은 수의 국민들이(41.4%) 북한에 대해 보다 강력한 대응이 필요하다고 인식하고 있음에도 유의

- 각종 상황인식 및 정부의 대응에 대한 의견은 응답자의 이념적 성향 및 연령대에 따라 편차가 있었음.

․20～30대 연령층, 진보성향 그룹이 가지는 상황인식이 주류와 상당한 편차를 보이고 있음.

◦ 지방선거 결과에도 불구하고 전반적으로 대북 강경정책의 모멘텀은 지속가능하나 화해협력 정책기조도 유지할 필요가 있음.

- 단기적으로 ‘원칙 있는’ 대북정책 지속, UN을 중심으로 한 대북압박, 군사적 대북억지력 강화 등의 정책 추진 가능

- 다른 한편으로는 한반도에서의 안보적 긴장을 완화시킬 수 있도록 북한과의 대화채널을 유지하면서 중장기적으로 화해협력정책을 추구하는 자세가 필요

- 이러한 차원에서 개성공단은 가급적 유지노력을 추구하되 폐쇄하는 경우에는 북한의 주도에 의한 것임을 분명히 해야함. 그러나 대화 재개 가능성은 열어두는 것이 바람직

3. 천안함 사건 후속조치 추진 간 유의 사항

◦ 한‧미 간 대북 정책상의 공조여건 확산을 위한 노력 배가 필요

- 대북한 압박의 완급을 조절하고 상황적응적으로 강‧온 양면전략을 구사하기 위해 한‧미 간 공감대 형성에 주력해야 함.

◦ 중국의 긍정적 역할 촉진방안을 지속 모색하고, 이번 사태의 원만한 해결이 중국의 국익에도 부합됨을 강조

- 중국이 시간적 여유를 필요로 하는 만큼, 다층의 의사소통 창구를 통해 우리의 입장을 지속적으로 개진하고 협조를 요청.

- 서해의 해상 안전은 중국의 안보와 직결됨을 부각하고, 한반도 안보위기 고조 시 중국 경제에도 부담이 될 것임을 강조

- 국제사회와 공조, 중국이 국제 규범에 충실하도록 요구하고, 유엔 안보리 회부 시 G2 국가의 위상에 걸맞게 행동하도록 요구

△ 그래도 중국이 미온적이거나 비협조적일 경우 한‧중 간의 ‘민감한 현안’에도 영향이 있을 것임을 시사

◦ 한‧미‧일 협력의 틀 속에서 일본의 적극적인 역할 활용

- 일본 정부는 천안함 사태에 대해 한‧미‧일 협력을 통해 대북제재에 중국을 동참시킨다는 시각을 견지하고 있으므로 일본을 적극적으로 활용하는 것이 바람직

◦ 러시아를 통하여 중국을 견제하는 방안 적극 모색 필요

- 러시아는 중국에게 정책 협조를 제안할 수 있는 영향력 있는 국가임에 유의하여 대중 압박외교의 자산으로 활용할 필요가 있음.

- 북한에 대한 옹호가 자칫 천안함 사건과 같은 안보 불안 요인의 재발로 이어질 수 있다는 사실을 인식시키고, 이는 동북아 안정을 바라는 러시아에게 결코 도움이 되지 않는다고 설득

◦ 북한에 대해서는 시인과 유감표명을 받아내는 것을 목표로 당분간 강경대응 지속

- 북한의 모든 도발형태를 가상하여 사전에 적절한 대응을 준비함으로써 어떠한 형태의 도발에 대해서도 즉각적이고 단호하게 대응

- 북한이 개성공단을 대상으로 시비 거리를 만들 경우 개성공단에서 철수할 수도 있다는 각오로 북한에 대한 경제압박 강화

- 북한이 가장 두려워하는 것은 김정일 통치자금에 대한 금융제재이므로 미국과 공조하여 자금원 파악 후 금융제재 가동

- 북한에 대한 경제압박을 통하여 경제악화의 원인이 핵‧미사일 개발 지속과 군사도발 때문임을 북한주민이 인식하도록 대북 정치심리전 강화

◦ 한‧미 해상합동군사훈련 준비상황 및 아군 전투준비태세 점검

- 한‧미 해상합동훈련이 대북 압박수단의 일환으로 추진되는 만큼 효과를 극대화하기 위한 준비에 만전

- 서해지역 아군 탐지수단과 타격자산을 증강하고, 대남 군사도발 형태별 군사적 대응 유형 점검 필요

- 서해지역 이외의 전방지역에서의 대북 감시 및 정찰활동을 강화하고 경계태세 강화

△ 북한이 서해 이외 지역에서도 도발할 가능성이 크다는 점에 유의하여 경계태세 점검에 만전을 기할 필요가 있음.

◦ 여론조사 결과 연령대, 이념성향에 따라 상황인식이 달라지는 만큼 국론결집을 위한 노력 배가 필요

- 이번 지방선거를 통해 대다수 국민은 일부 정치인의 종북주의적 발언에 대해 극심한 반감을 가지고 있음이 드러났고(예: 경기도지사 선거), 이를 확인한 것은 성과

- 북한이 남남갈등을 유도하여 한국 정부 대북정책의 전환을 기도하는 전략‧전술을 구사하고 있음을 국민들에게 전파하고 국론결집을 위한 노력 추진

◦ 최근 일부 언론이 대응수위 조절에 있어 한‧미 간 불협화음설을 제기하고, 정부 대응의 일관성에 대해 문제 삼는 것과 관련 대언론 협조 요청 필요

- 언론매체의 선정적 보도가 결과적으로 정부정책의 신뢰성을 떨어뜨리고, 북한의 의도를 현실화하는 것임을 고려하여 국가이익을 우선시 하는 언론의 보도 태도 유도 필요

◦ 급박하게 돌아가는 동북아 상황 감안 시, 정부는 향후 예상되는 다양한 도전에 대한 사전대비 필요

- 현재는 천안함 사건이 우리 안보의 최대이슈가 되고 있으나 주변국은 북한 핵 문제에 더 관심이 있음.

- 향후 상황진전에 따라 북한은 강경 대응과 유화전술을 복합적으로 구사할 것이며, 이를 감안한 대책 필요

◦ 안정적인 위기관리 및 이를 위한 국제적 공조를 지속하되, 현 시점부터 천안함 관련 ‘출구 전략(Exit Strategy)’ 수립 필요.

- 이번 사태의 대응과 관련하여 한국의 최종적 목표는 무엇이고, 상황을 종결지을 수 있는 전제조건이 무엇인지를 북한과 국제사회에 전달할 필요

- 국내적으로는 대북 대응역량 극대화를 위하여 국론통합 노력을 지속하며, 계획적이고 치밀한 긴장관리를 통하여 남북대치가 일정수준 안에서 조정될 수 있도록 범정부적인 노력 경주

- 북한의 시인과 유감표명이 없다 할지라도 남북대치 국면을 무한정 지속할 수는 없기 때문에 적절한 수준의 대응 이후에는 ‘출구전략’을 통해 대치국면으로부터 대화국면으로의 자연스러운 전환을 준비해야 함.

Ⅳ. 맺음말

1. “Freedom Is Not Free”

◦ 10년 전 미국이 6‧25전쟁 50주년을 맞아 워싱턴 교외 한국전쟁 참전용사 기념조형물에 새긴 경구는 “Freedom Is Not Free”, 즉 “자유는 거저 얻을 수 없다”였음.

◦ 자유를 지킨다는 당당한 명분을 위해서라면 피를 흘릴 각오를 해야 함. 6‧25전쟁 60주년을 맞이하는 이 때, 우리 국민 모두가 이 간결하고도 평이한 네 단어 속에 새겨진 커다란 의미를 다시 한 번 되새기기를 간절히 희망함.

◦ 최근 벌어진 천안함 격침사건의 배경에는 6‧25전쟁이 여전히 진행 중이라는 사실이 자리 잡고 있음을 명심해야 함. 우리 모두가 국가안보를 위해 결연한 각오를 새기는 계기가 된다면 천안함 46용사들의 안타까운 희생도 결코 헛되지 않을 것임.

◦ 우리는 한반도에 확고한 평화가 보장될 때까지 긴장감을 늦추지 말고 강력한 국가, 막강한 안보태세를 건설하는데 매진해야 함.

RESEARCH COUNCIL ON UNIFICATION POLCY

통일독일의 정치적 변화

▬

김 국 신

(통일연구원)

통일독일의 정치적 변화

Ⅰ. 서 론

1945년 5월 7일 나치독일이 무조건 항복한 후 독일영토는 얄타회담의 합의사항에 따라 4대국 분할 지배하에 들어갔다. 그 후 미국‧영국‧프랑스 점령 하에 있던 서부지역은 1949년 7월 독일연방공화국(서독)을, 소련의 통치하에 있던 동부지역은 동년 10월 독일민주공화국(동독)을 수립하였다. 서독은 의원내각제 연방 국가를 정치체제로 채택하고 정부의 사회복지 역할이 강화된 사회적 시장경제체제를 유지하였다. 한편 소련의 사회주의체제를 모방한 동독은 사회주의통일당(SED)의 일당독재 하에 계획경제체제를 유지하였다. 분단상태에서 서독과 동독의 영토비율은 10대 4정도였지만, 인구는 서독이 동독보다 4배 정도 많았다.

_ 제2차 세계대전 중 루스벨트‧처칠‧스탈린은 1945년 2월 4～11일 크림반도 얄타에서 정상회담을 개최하고 독일이 항복하면 미국‧영국‧프랑스‧소련 4대국이 분할점령 할 것을 합의하였다. 얄타 성명서는 독일군대의 무장해제와 해체, 모든 군수산업의 통제와 철거, 전범의 재판과 처벌, 독일인의 파괴에 대한 실물배상 등을 명시하였다. 백경남, □독일, 분단에서 통일까지□ (서울: 도서출판 강천, 1991), pp. 42～53 참조.

동서독은 분단상태에서 적대적인 무력분쟁을 겪지 않았을 뿐만 아니라, 경제교류 또한 한 번도 중단된 적이 없이 꾸준히 지속되었다. 동서독 간 장기간 교류‧협력은 평화적 통일기반을 조성하는데 도움이 되었지만 통일 자체는 독일인들도 대비책을 마련하지 못한 상태에서 급격히 다가왔다. 1989년 고르바초프의 개혁‧개방정책의 영향을 받아 동독 사회주의정권이 급격히 붕괴되자, 서독은 통일외교를 주도하여 1990년 10월 3일 동독을 흡수통일 하였다.

동서독 통일의 특징은 과도기적 혼란에도 불구하고 폭력적 사태의 발생없이 평화적으로 달성되었다는 점이다. 통일독일도 통일 후유증으로 경제적 어려움을 겪었지만 정치적으로는 민주주의 질서와 안정을 유지하고 있다. 본 연구의 목적은 동서독의 평화적 정치통합과 통일독일의 정치적 안정의 근원을 살펴보는 데 있다. 따라서 먼저 동서독 분단체제의 정치적 특징 및 동독체제의 붕괴에 따른 정치통합 추진과정을 살펴보고자 한다. 그리고 통일 이후 독일 연방의회 선거를 중심으로 정치적 쟁점 및 정권교체 양상을 검토하고자 한다. 마지막으로 통일독일의 정치적 통합을 촉진 또는 저해하는 요인들을 국제안보환경, 정치제도의 특징, 동독주민들의 정체성 등을 중심으로 분석하고자 한다.

Ⅱ. 서독의 통치구조와 정당체제

1. 서독의 기본법

미국‧영국‧프랑스 점령지역하에 있던 독일의 서부지역은 1949년 5월 23일 헌법을 대신할 기본법을 공표하였다. 기본법을 제정할 당시 서독 지도자들은 바이마르공화국(1919～33)의 역사적 교훈을 잊지 않고 독일이 민주주의 국가로 성숙할 수 있는 기반을 마련하는 데 가장 큰 관심을 쏟았다. 기본법은 궁극적인 헌법이 아니라 임시 헌법으로 생각하였으나 40년간 서독의 정치적 안정을 유지하는 초석이 되었다. 1990년 10월 3일 통일을 선포한 이후 서독의 기본법은 통일독일의 기본법으로 발효되어, 통일독일의 국가구조의 기본원리를 규정하는 헌법이 된 것이다.

_ 장명봉, □분단국가의 통일과 헌법: 독일과 예멘의 통일사례와 헌법자료□ (서울: 국민대출판부, 2000), pp. 15～17 참조.

기본법에 의하면 독일의 국가구조는 입법‧사법‧행정의 삼권분립과 연방‧주‧지방자치단체 사이의 수직적 권력분립이 혼합되어 있다. 의원내각제의 특성상 독일 연방의회는 국가권력의 최고기관으로서 정치의 중심이 된다. 수상은 연방하원에서 선출되며, 장관을 임명하여 연방정부를 구성‧운영한다. 대통령은 상징적인 국가원수로서 실질적인 통치권을 행사하지 않는다. 연방정부는 최고 행정기관으로서 역할을 수행하며 모든 행정행위를 의회에 공개하게 되어 있다. 그리고 사법기능은 의회‧행정부로부터 독립되어 있으며 헌법차원에서는 연방헌법재판소가 맡는다. 한편, 연방을 구성하는 11개 주는 각기 고유 헌법을 가지고 있었으며, 주 의회 선거를 통하여 독자적인 의회를 구성하고, 주지사 및 각 부 장관을 선출한다. 아울러 지방자치의 원칙에 의해 군 단위를 중심으로 한 각종 자치단체의 자율성이 보장된다.

독일 정당은 기본법에서 자유민주정치 제도를 유지하는 핵심적 존재로 인정되고 있다. 정당이 선거에서 승리하여 의회에서 다수 의석을 확보하면 실질적인 국가 권력을 행사하게 된다. 독일은 선거공영제를 도입하여 정당 발전을 위한 국가보조금을 지원한다. 기본법은 모든 정당에게 정당민주주의, 즉 내부 민주주의 질서 유지를 요구하고 있다. 정당 내부에서 행해지는 각종 투표는 민주주의 원칙에 따라야 할 뿐만 아니라, 인사‧재정 운영도 투명하게 공개되어야 한다.

_ 심익섭‧M.치멕 공편, □독일연방공화국 60년: 1949-2009 분단국가에서 민주통일국가로□ (서울: 오름, 2009), pp. 102～110 참조.

선거법에 의하면 연방 하원은 국민의 직접선거를 통해서 선출하고, 연방상원‧연방대통령‧연방헌법재판소 등은 간접적으로 선출 한다. 연방하원 의원 선거는 4년마다 실시되며 인물화된 비례대표제에 의해 선출한다. 인물화된 비례대표제는 다수대표제와 비례대표제를 결합한 형태인데, 의석 배분의 기준은 한 정당의 제2표 득표율이다. 즉, 유권자는 2개의 투표권을 가지며 제1표는 각 정당의 의회에서 확보한 의석이 구체적으로 누구에게 돌아가는가를 결정한다. 제2표에서 5% 이상을 득표한 모든 정당은 의석을 배분 받는다. 득표율이 5% 미만인 정당이 확보한 표는 효력을 상실한다. 그러나 개별 후보에 대한 직접선거를 통해(제1표) 정당이 획득한 연방의회 의석에 대해서는 5% 규정이 적용되지 않는다. 다시 말해서 직접선거 후보가 자신의 선거구에서 제1표를 상대적 다수로 확보했다면 그가 속한 정당이 5% 저지선에 의해 의회진출을 하지 못한다하더라도 해당 후보는 의회 내 의석을 확보한다. 즉, 지역구에서 유권자의 큰 지지를 받은 후보는 소속 정당의 선거결과와 무관하게 의회에 진출한다. 만약 한 정당이 비례대표에 의해 확보한 의석수(제2표)보다 직접선거를 통한 의석(제1표)을 더 많이 확보한 경우에는 이른바 ‘잉여 의석’이 발생하여 연방의회 총 의석수가 그만큼 늘어난다. 그 밖에도 한 정당이 연방의회 선거에서 최소한 3명의 직접선출 의원을 배출한 경우에는 비례선거 결과를 고려하여 해당 정당이 의회에 진출할 수 있다. 서독은 매우 복잡한 선거제도를 채택했는데 그 이유는 군소정당의 난립을 방지하고 안정된 다수를 지지하여 의회가 제대로 기능하도록 하기 위한 것이다.

_ 주한 독일연방공화국 대사관, “연방의회 선거와 독일의 선거제도,” □오늘의 독일□, No. 39 (주한 독일연방공화국 대사관, 2009.2), p. 8 참조.

2. 서독의 정당체제

독일연방공화국이 설립되기 이전인 1945년에 독일 여러 지역에서는 정당들이 창립되었다. 그 중에서 사민당, 독일공산당(KPD) 등의 정당은 몰락한 바이마르공화국 시절 정당의 후속정당이었다. 그러나 독일공산당(KPD)은 자유민주주의 기본질서와 독일연방공화국의 존속에 대한 공격적이고 전투적인 태도로 인해 기본법 제2조에 근거하여 연방헌법재판소에 의해 활동이 금지되었다. 한편, 기민당과 기사당, 그리고 자민당은 완전히 새롭게 창당된 정당들이었다.

서독의 정치는 양대 국민정당인 기민당과 사민당을 중심으로 정권교체가 이루어졌다. 자유주의 노선의 소정당인 자민당(FDP)은 기민당과 사민당 양대 정당과 번갈아가며 연정을 구성하였다. 1980년에는 녹색당이 창당되어 연방의회에 진출하였다. 1983년에는 공화주의자당, 1987년에는 독일인민연맹이 각각 결성되어 지방자치단체 차원에서 활동했지만 유권자의 5% 지지를 확보하지 못하여 연방의회에는 진출하지 못하였다.

서독 연방의회를 구성하고 있는 정당들의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 기독교민주연합(기민당: CDU)은 구교와 신교 그리고 보수주의, 자유주의자들이 연대한 일종의 연합체적인 성격이 강하다. 전국적인 조직을 가지고 있으나 바이에른 주에서는 활동하지 않는다. 대신 이 지역에서는 자매정당인 기사당(CSU)이 활동하고 있다. 기민당은 1949～1963년 집권한 아데나워(Konrad Adenauer) 수상의 지도력을 바탕으로 보수 지향적인 국민정당으로 발전하였으며, 역대 연방의원 선거에서 유권자의 35～40%에 달하는 지지를 확보하여 왔다. 1969년에는 선거에서 패배하여 1982년까지 야당의 역할을 하였다. 그러나 1982년 선거에서 기민당이 승리하였고, 콜(Helmut Kohl) 수상은 통일을 달성한 중심인물이 되었다.

_ 권세기 외, □독일의 대의제 민주주의와 정당정치□ (서울: 세계문화사, 1999), pp. 169～180 참조.

기독교사회연합(기사당: CSU)은 독립적인 당 강령을 유지하면서, 바이에른 주에서만 활동하는 정당이다. 그러나 연방의회에서 기민당과 함께 원내 교섭단체를 구성하여 바이에른 주의 지역정당이라는 한계를 극복하고 있다. 기사당은 기민당보다 보수적 성향이 더 강하다.

사회민주당(사민당: SPD)은 1863년에 창당한 ‘독일노동자총연맹’과 1869년 창당한 ‘사회민주주의노동당’이라는 두 정당의 정치적 이념을 기반으로 출발하였다. 바이마르공화국에서 두 차례 집권 정당이 되었으나 나치 시대에는 당이 해산되는 시련을 겪기도 하였다. 제2차 세계대전 이후 사민당은 마르크스주의 이념을 포기하고 개혁적인 사회민주적 노선을 채택하여 국민정당으로서 새로운 출발을 하였다. 독일정부 수립 후 야당 역할을 해온 사민당은 1966년 기민당‧기사당과 함께 대연정에 참여하였으며, 1969년에는 자민당과의 연합을 통하여 처음으로 연방수상을 배출한 집권당이 되었다. 그러나 1982년 다시 야당이 되었다.

자유민주당(자민당: FDP)은 자유주의를 표방하는 정치 세력의 통합을 통해 1945년 창당되었다. 경제정책에 있어서 신자유주의를 지향하고 있다. 자민당은 6～10% 정도의 지지율을 확보하면서, 기민당과 사민당 양대 정당과 번갈아 연립정부를 구성하여 집권당의 역할을 수행하여 왔다. 그러나 1980년 들어 녹색당이 연방의회에 새로이 진입한 이후 자민당의 위상은 상대적으로 낮아지기 시작하였다.

녹색당은 1981년 1월 환경보호, 핵개발 반대 등을 내세운 사회운동 단체들이 단합하여 결성한 정당이다. 1983년에는 연방의원 선거에서 5.6% 지지율을 확보하여 전후 새로운 정당이 연방의회에 처음으로 진출하는 기록을 세웠다. 녹색당은 환경문제뿐만이 아니라 직접 민주주의, 사회정의와 성차별 극복, 평화와 인권문제 등을 강조하고 있다. 1993년 동독지역의 동맹90과 통합하여 동맹90‧녹색당으로 재창당 되었다.

Ⅲ. 동독의 통치구조와 붕괴과정

1. 동독의 정당체제

1945년 6월 소련군이 동독지역을 점령한 후 먼저 독일공산당과 사회민주당이 수립되었고 곧 이어 기독교민주연합(동독 기민당)과 독일자유민주당(동독 자민당)이 설립되었다. 그 후 독일민주농민당과 독일국가민주당이 공산당의 지원을 받아 탄생하였다. 동독 기민당의 목표대상은 기독교 단체와 기능인 및 자영업자들이었고, 민주농민당(DBD)은 농업 협동조합원들을 목표대상으로 삼았으며, 독일국가민주당(NDPD)은 전직 직업군인과 장교, 전직 나치당(NSDAP) 당원과 교사들을 중점대상으로 삼았다. 그러나 1946년 공산당과 사회민주당을 합쳐서 사회주의통일당(동독 공산당: SED)이 수립된 후 다른 정당들은 점차 동독 공산당의 위성정당으로 전락하였다.

_ Alexander Thumfat 저, 안미현 외 역, □동‧서독의 정치통합□ (서울: 통일연구원, 2007), pp. 225～228 참조.

1949년 10월 공포된 동독 헌법은 공산당의 ‘영도적 지위 원칙’, ‘민주주의 중앙집권주의 원칙’ 등을 강조하였다. 동독의 국가기관은 인민회의, 각료회의와 국가평의회, 그리고 최고재판소로 분리되어 삼권분립 구조를 취하고 있지만 이들은 실제로 사회주의통일당의 이념을 실천하는 집행기관에 불과하였다. 정당체제는 동독기민당‧독일민주농민당‧독일자유민주당‧독일민족민주당 등이 존재하여 형식적으로는 민주적 다당제의 모습을 갖추었지만, 이들 정당 또한 사회주의통일당(SED)의 절대적인 영향력 하에 놓여 있었다. 4개 위성정당은 독자적인 강령을 갖지 못했으며 주요 당직자들도 실질적으로 동독 공산당이 임명하였다. 동독 사회주의 정권이 붕괴될 당시 사회주의통일당은 230만 명의 당원을, 위성정당들은 총 50만 명의 당원을 가지고 있었다.

_ Herr Karl-Ludwig Böttcher, “동‧서독의 정당통합,” □동‧서독의 정치통합이 한반도 통일에 주는 시사점□ (민족통일연구원‧프리드리히-에버트재단 공동주최 워크숍, 1998), p. 3 참조.

동독은 소련을 모방하여 사회주의체제를 수립하였지만 1953년 스탈린 사후 점차 사회통제를 완화하였다. 종교의 자유가 허용되어 교회들은 정치활동은 금지되었지만 어느 정도 사회적 영향력을 행사하였다. 동독에서는 1970년대부터 비정치적인 민간단체의 활동이 가능했다. 하지만 노동조합 활동까지도 사회주의통일당의 통제로부터 자유롭지 못했다. 위성정당으로 전락한 정당은 1989년 베를린 장벽이 무너진 이후에야 동독 공산당의 직접적인 통제에서 벗어나 독립적인 정당으로서 자율성을 회복하였다.

_ 안드레이 란코프, □북한 워크아웃□ (서울: 시대정신, 2009), p. 93 참조.

2. 동독 사회주의정권의 붕괴

소련 공산당 서기장 고르바초프(Mikhail Gorbachev)가 1986년 개혁‧개방정책을 실시한 이후 폴란드‧헝가리‧체코슬로바키아 등의 공산당 정권은 사회적 통제력을 상실하기 시작하였다. 독일 통일도 1989년 동유럽 사회주의정권이 붕괴되는 과정에서 급속히 이루어진 것이었다. 1989년 5월 2일 동독과 헝가리‧오스트리아 국경이 개방되자 동독체제에 염증을 느낀 많은 동독인들이 헝가리와 오스트리아를 통해 서독으로 탈출하였다. 동독인들의 서독으로 대규모 탈출과 함께 동독 내에서 젊은 지식인들은 개혁적인 교회의 지지를 받아 민주화 운동을 전국적으로 확산시켰다. 1989년 9월에는 시민운동이 활성화되면서 ‘신 포룸’(Neues Forum: 새로운 광장)이 결성되어 개혁운동을 조직적으로 주도하였고, 이러한 사회적 분위기에 편승하여 동독사회민주당(SDP)이 발족하였다. 새로 결성된 시민운동단체와 정당은 사회주의통일당(SED)의 일당독재에 반대하며 ‘민주적 사회주의’ 실현을 위한 전면적 개혁을 요구하였다.

_ 박성조‧양성철 공저, □독일통일과 분단한국□ (서울: 경남대 극동문제연구소, 1991), pp. 3～14 참조.

_ 동독 사민당은 서독 사민당(SPD)의 직접적 하부기관이란 느낌을 떨치기 위해 명칭을 SPD가 아닌 SDP로 사용하였다. Herr Karl-Ludwig Böttcher, “동‧서독의 정당통합,” p. 3 참조.

동독 지도층은 고르바초프의 개방‧개혁정책에 반감을 가지고 있었지만 이에 단호하게 저항할 의지를 갖지 못했다. 동독 군부 또한 소련군의 지휘체계 하에 있었기 때문에 개혁‧개방을 요구하는 시민들의 소요사태를 무력으로 진압할 수 있는 입장이 아니었다. 시민운동에 대한 강경한 대안을 포기한 호네커(Erich Honecker) 서기장은 1989년 10월 18일 모든 공직에서 사임하였다. 사회주의통일당의 새로운 서기장으로 임명된 크렌츠(Egon Krenz)는 점진적 개혁을 선포하였다. 그러나 동독 주민들은 급속한 개혁을 거세게 촉구하였다. 특히 라이프치히와 드레스텐 등 대도시 주민들은 동독정권에 대하여 언론‧집회‧결사‧여행의 자유를 요구하며 시위를 멈추지 않았다. 시민들의 시위는 점차 확대되어 1989년 11월 4일 동베를린의 알렉산더 광장에는 50만 명이 넘는 시민이 참여하였다. 대규모 시위가 확산되자 11월 8일 동독 공산당 정치국원 전원이 사임하여 개혁파 인사들로 전면 개편되었다.

1989년 11월 9일 베를린의 장벽이 붕괴되자 동독의 시민운동단체들은 보다 근본적인 체제개혁을 요구하였다. 이에 동독 인민의회는 1989년 11월 13일 개혁파의 기수로 알려진 모드로우(Hans Modrow)를 신임 수상으로 선출하고 시민들의 요구에 대처하였다. 모드로우는 경제위기의 극복과 민주주의 개혁을 내각의 주요 임무로 설정하고, 서독 정부에 대해서는 조약공동체 형성을 제안하였다. 그러나 동독인들의 반정부 시위는 계속되었다. 이에 동독 인민의회는 12월 1일 헌법에서 공산당의 정권독점 조항을 삭제하고 동독 내 야당 및 사회단체의 정치활동을 공식 인정하였다.

_ 통일대비특별정책연수단, □독일통합실태연구□ (서울: 통일원, 1992), pp. 34～36 참조.

그 후 ‘신 포룸’, ‘민주주의여 지금’, ‘평화와 인권을 위한 이니셔티브’ 등 민주화 운동단체는 정당의 성격을 지닌 조직으로 변모하여 본격적인 활동을 시작하였다. 사회주의통일당과 기민당‧민주농민당‧자민당‧독일국가민주당 등 기존의 동독 정당들은 새로운 정당으로서 체제를 갖추었다. 또한 민주여성연합, 자유독일청년 등 기존의 동독 사회단체들도 조직을 정당 형태로 재정비 하였다. 정당 및 사회단체의 활동이 활성화되자 동독 정부는 12월 7일 이들 정당‧사회단체를 포함한 원탁회의를 개최하였다. 이와 같이 동독 내에서 개혁조치가 가시화되자, 12월 19일 서독 콜 수상과 동독 모드로우 수상은 정상회담을 개최하여 조약공동체 형성에 합의하고 1990년 5월 이에 대한 조약을 정식으로 서명하기로 약속하였다. 그러나 동독 내부 상황이 급속히 변화하고 조속한 통일에 대한 독일인들의 기대감이 커짐으로써 국가연합을 통한 통일방안은 동서독 주민들의 호응을 얻지 못했다.

1990년 1월 15일 모드로우는 원탁회의에 참가하는 모든 단체‧정당에게 각 1명씩 무임소 장관을 배정하여 이들을 입각시켰다. 새롭게 구성된 거국내각은 원래 5월 8일 거행할 인민의회 선거를 3월 18일로 앞당겨 시행하기로 결정했다. 원탁회의는 원래 통제‧감시시관으로 설립했으나 나중에 그 자체가 입법기관으로 변형되어 새로운 선거법‧노조법‧헌법초안 등을 제정했다. 당시 원탁회는 동독의 선거에 서독인들이 참가하지 않도록 규정한 결의안을 통과시켰으나 이러한 결의는 서독인들의 선거 개입을 방지할 수 없었다.

인민의회 선거 일정이 확정되자 동독의 시민단체들은 이에 대한 대비책을 논의하였다. 그러나 민주주의에 대한 경험 부족 및 이해관계의 대립으로 인해 단일한 세력으로 결집되지 못하고 오히려 많은 정당이 난립하게 되었다. 한편, 동독 자유선거를 앞두고 서독 정당들은 동독 내 야당 및 사회단체들과 유대를 구축하고 동독체제의 변화 방향에 대한 영향력을 행사하기 시작하였다. 동독의 야당이 위성정당의 역할을 수행하고 있었다고 생각하였지만 이들과도 적극적으로 접촉하며 동‧서독 정당제휴를 주도하였다. 서독 기민당은 동독 기민당, 민주혁신, 독일사회연합 등을 포함하는 독일연합을 결성하고 이를 통해 인민의회 선거를 지원하였다. 서독 사민당과 자민당도 각각 동독 사민당과 자민당에 대해 인적‧물적 지원을 실시하며 사실상 동독선거에 참여하였다. 사회주의통일당은 당명을 사회주의통일당‧민주사회당(SED‧PDS)으로 개정하고 공산당의 영도적 역할 원칙 등을 강령에서 폐지하였다. 1990년 2월에는 당명에서 ‘사회주의통일당(SED)’이라는 용어조차 떼어버리고 선거유세를 시작하였다.

_ 황병덕, □동서독 간 정치통합 연구□ (서울: 민족통일연구원, 1996), pp. 55～70 참조.

1990년 3월 18일 인민의회 선거 결과 동독 기민당을 중심으로 한 독일연합(민주혁신, 독일사회연합)이 48.15% 득표로 193의석을 확보하여 압도적으로 승리하였다. 사민당은 득표율 21.84%로 87석을 차지하였다. 동독 자민당과 독일국가민주당이 연합한 자유연합은 5.28%로 21석을 차지하였다. 서독의 주요정당과 연합을 하지 않고 총선에 참여한 정당은 동맹90, 민주농민당, 녹색당, 독립여성동맹 연합, 독일민주여성동맹, 좌파연합 등으로 8.4% 지지를 획득하여 34석을 배정받았다. 한편, 동독 공산당을 계승한 민주사회당은 득표율 16.33%로 65석을 차지하였다. 하지만 독일공산당, 독립인민당, 사회노동자연합 등은 인민의회 진출에 실패하였다.

_ 박성조‧양성철 공저, □독일통일과 분단한국□, p. 51 참조.

인민의회 선거 결과에 따라 4월 12일 동독의 민주정부가 출범했다. 수상에는 동독 기민당의 드 메지에르(Lothar de Maiziere)가 임명되었지만 신정부 각료에는 사민당‧기사당‧자민당 연합이 참가하여 연정을 구성하였다. 드 메지에르가 수상에 취임했을 때 동독정부의 재정은 이미 파산상태에 놓여 있었다. 그는 동서독의 정치지도자들이 함께 참여하여 통일과 관련된 중요한 문제들을 합리적으로 결정하기를 희망하였다. 그러나 서독의 콜 수상은 그가 이끄는 민주정부의 목표는 정부는 물론 국가까지 해체하는 것이라고 점을 확실히 주지시켰다. 동독의 마지막 정부는 서독의 주도권을 받아들여 통일 과도기를 순탄하게 넘어갈 수 있는 기반을 마련하는데 주력하였다.

_ 로타 드 메이지에르(Lothar de Maiziere) 지음, 박응격 역, □독일 통일 변호사□ (서울: 백산자료원, 2001), pp. 96～100 참조.

_ 헬무트 콜(Helmut Kohl) 지음, 김주일 옮김, □나는 조국의 통일을 원했다□ (서울: 해냄, 1998), pp. 239～241 참조.

Ⅳ. 동서독 통합과 통일독일 선거

1. 동서독 정치통합 과정

동독 인민의회 선거를 전후하여 동서독 지역에서 부각된 통일관련 공약은 대략 두 가지로 요약된다. 그 중 하나는 서독 기민당 중심의 조기통일론으로서 기본법 제23조에 따라 동독이 독일연방공화국에 가입하는 형식으로 통일하자는 방안이었다. 콜 수상은 통일에 대한 독일인들의 열망과 더불어 소련 내부정세의 불확실성 등을 고려하여 조기통일정책을 선호하였다. 그리고 통일 후 동독지역의 경제성장 가능성에 대해서도 낙관하고 있었다. 다른 하나는 사민당 중심의 단계적 통일방안으로서 동독의 정치경제체제를 개혁한 후 기본법 제146조에 따라 새로운 헌법을 제정하여 통일하자는 방안이었다. 그러나 사민당은 통일문제에 관하여 내부에서조차 의견 조율이 잘 이루어지지 않았을 뿐만 아니라, 동독 주민들의 정서가 조기통일 쪽으로 기울어짐에 따라 급속히 통일을 추진하게 되었다.

_ 통일대비특별정책연수단, □독일통합실태연구□, pp. 34～36 참조.

베를린 장벽이 붕괴된 후 독일통일 문제에 대해 입장 차이를 보이던 4대 전승국은 1990년 1월 워싱턴회담에서 2+4회담 방식으로 협상을 진행하기로 하였다. 동서독은 통일의 내부적인 문제를 스스로 처리하고, 4대 전승국은 동서독 정부와 공동으로 국제적 측면을 해결하기로 합의한 것이다. 그 후 서독은 전승 4대국과 동서독이 참석한 2+4회담을 4차례 개최하며 관계국들의 양해를 얻음으로써 독일의 완전한 주권회복 및 통일을 위한 외교정책을 성공적으로 추진하였다. 특히 소련의 동의를 얻어내기 위해 서독 콜 수상은 과감한 대소 경제 지원정책을 추진하였다.

동독의 민주정부는 서독 정부와 1990년 5월 18일 ｢화폐‧경제‧사회통합에 관한 조약｣(제1차 국가조약)을 체결하고, 7월 1일 동조약이 발효됨에 따라 화폐 및 경제통합을 전면적으로 단행하였다. 동서독의 경제통합은 서독의 마르크를 단일통화로 채택하고 동독 경제를 서독의 자본주의 경제체제에 흡수하는 형태로 진행되었다. 동독지역에서 국가의 통제 하에 놓여 있던 물가는 전면 자유화되었고, 국영기업은 신탁공사의 주도하에 민영화되었다. 통일 이전 동독과 서독의 환율은 4.4:1이었다. 그런데 통합과정에서 1:1 또는 1:2로 조정된 교환비율은 동독지역 경제에 환율인상 효과를 불러 일으켰다. 즉, 동독의 화폐가치가 지나치게 높이 평가되어 통일후유증을 가중시켰다.

_ 김영윤 외, □통일독일의 분야별 실태 연구□ (서울: 민족통일연구원, 1992), pp. 115～147 참조.

동서독이 경제통합에 합의한 후 양독지역의 기민당은 1990년 5월 당수회담에서 양당 통합원칙에 합의하였다. 다른 서독 정당들도 동독 정당들과 통합을 추진하였다. 양독 정부는 1990년 8월 22일 전독총선을 위한 선거협약을 체결하고, 8월 31일 ｢독일통일을 위한 국가조약｣(제2차 국가조약)을 체결하여 양독관계 통합을 위한 법적 기반을 정비하였다. 이에 자민당‧사민당‧기민당 등 동서독의 제휴정당들은 각기 전당대회를 개최하고 정당통합을 선언하였다. 다만 공산당의 후신인 민사당은 서독 정당과 통합하지 않고 예외로 남게 되었다. 한편, 9월 12일 모스크바에서 개최된 제4차 2+4회담에서 독일민족의 자결권을 확인하고 전승국 권리의 전면 포기를 선언함으로써 독일통일의 외적 장애요인을 제거하였다.

_ 황병덕, □동서독 간 정치통합 연구□, pp. 55～70 참조.

동서독은 1990년 10월 3일 통일을 선포하였다. 독일 통일의 법적 근거는 서독 기본법 제23조에 의거하고 있다. 즉 동독의 국가기구는 해체되고 동독지역이 5개 주로 개편되어 서독의 행정조직에 합병되는 것이다. 그 결과 통일독일은 서독의 11개 주와 동독의 5개 주를 합하여 16개 주를 가진 연방국가가 되었다. 통일과정에서 동독군은 서독군에 통합되는 형태로 추진되었지만 통일독일의 군 통합은 사실상 통합이 아니라 동독군의 해체를 의미하는 것이었다.

_ 게하르트 미켈스, “동서독 군대의 처리문제, 동독인민군 해체에서 출발,” □통일한국□, 1999년 8월호 (통일문제연구소, 1998), pp. 44～47 참조.

2. 통일독일의 선거

통일을 선포한 직후 10월 4일 전독의회가 개최되어 새로운 선거법을 채택하고 통일독일 총선을 12월 2일로 확정하였다. 새로운 선거법은 독일 전 지역을 공동의 선거구로 하여 과거 256개의 선거구를 328개의 선거구로 확대하고, 종래 518명 의원을 656명으로 증원하기로 하였다. 그리고 1990년 8월 동서독 정부가 체결한 선거협정에 따른 예외 조항은 인정하기로 하였다. 즉, 1990년 12월 2일 실시되는 선거에 한하여 5% 제한규정을 서독지역에서는 그대로 실시하지만 동독지역에는 적용하지 않기로 하였다.

_ 장명봉, □분단국가의 통일과 헌법: 독일과 예멘의 통일사례와 헌법자료□, p. 26 참조.

통일 후 2개월 만에 실시된 1990년 12월 2일 총선은 지금까지 통일을 이끌었던 기민당‧기사당과 자민당 연립정권의 통일정책에 대한 정당성을 심판하는 것이었다. 선거 결과 기민당 36.7%, 기사당 7.1%, 자민당 11.0%, 사민당 33.5%, 녹색당 3.8%, 민사당 2.4%를 차지하였다. 첫 번째 총선의 특징은 보수정당인 기민당‧기사당과 자민당의 지지기반이 구동독지역으로 확대되었다는 것이다. 동독인들에게 관대하게 실시된 화폐통합은 동독주민들의 기민당‧기사당 및 자민당에 대한 지지율을 상승시키는 효과를 발휘했다. 여하튼 통일을 달성한 콜 수상에 대한 동독주민들의 신뢰가 작용하여 기민당은 268석을 얻어 1961년 이래 처음으로 사민당의 의석을 능가하였다. 총선 결과 수립된 콜 수상이 주도하는 기민당‧기사당과 자민당의 연립정부는 양독지역의 높은 지지율을 바탕으로 새롭게 출범하였다. 한편, 녹색당은 득표율이 3.9%에 불과하여 5% 제한규정에 의해 연방의회로의 진출이 좌절되었다. 공산당 계승정당인 민사당은 통일독일 전체에서 2.4%의 지지율을 획득하였지만 연방의회에 진출하였다. 5% 제한규정이 동독지역에는 적용되지 않았기 때문이다. 민사당은 서독지역에서 0.3%의 득표율을 보였으나 동독지역에서는 11.1%의 지지를 얻었다.

_ 우베 뮐러 저, 이봉기 역, □대재앙, 통일: 독일통일로부터의 교훈□ (서울: 문학세계사, 2006), pp. 58～59 참조.

_ 정용길, “통일이후 총선이슈를 통해 본 독일사회의 변화 연구,” □통일문제연구□, 통제 44호 2005년 하반기 (통일문제연구소, 2005), pp. 248～250 참조.

1994년 10월 16일 실시된 선거결과는 집권 보수연합인 기민당‧기사당이 41.5%, 자유민주당 6.9%를 득표하였다. 사민당은 1990년 총선보다는 약간 향상된 36.4%의 지지율을 확보하였다. 녹색당은 동독의 민권정당인 동맹90과 연합하여, 동맹90‧녹색당으로 개명하였다. 1994년 총선에서 동맹90‧녹색당은 지지율 7.3%를 확보함으로서 연방의회에 진출하였다. 한편, 민사당은 사회보장제도 강화 등을 기치로 내세우며 득표활동을 전개하여 총득표율 4.4%를 기록하였다. 동독지역만을 계산할 경우 민사당의 득표율은 19.8%에 달한다. 통일 후 동독지역 주민들의 불만이 증대된 결과 민사당은 첫 번째 총선에 비해 2배에 달하는 지지를 받게 되었다.

기민당은 통일 후 두 번째로 실시된 총선에서도 승리하여 기민당‧기사당과 자민당 3당 연립정부를 유지하였다. 그러나 1994～8년 집권기간에 조속한 통일의 후유증이 표출되기 시작하였다. 1995년 서독지역의 실업률은 8.3%인 반면, 동독지역은 14.1%를 기록하였다. 동독지역의 실업률은 점차 더욱 증가하였다.

_ 김영탁, □독일통일과 동독재건 과정□ (서울: 한울 아카데미, 1997), p. 323 참조.

1998년 9월 27일 실시된 세 번째 총선 결과 사민당이 40.9%의 득표율로 298석을 얻어 제1당이 됨으로써 정권이 교체되었다. 기민당‧기사당은 35.1%의 지지를 얻었고, 자민당은 6.3%의 득표율을 기록하였다. 동맹90‧녹색당은 6.7%의 득표로 자민당을 제치고 제3당이 되었다. 이번 선거에서 기민당‧기사당과 자민당 연립정부가 참패한 이유는 400만 명이 넘는 실업자 문제를 비롯한 통일후유증 때문이었다. 선거에 승리한 사민당의 슈뢰더(Gerhard Schröder) 총재는 동맹90‧녹색당과 연합하여 연립정부를 구성하였다. 1998년 총선에서 민사당은 5.1%를 획득하여 처음으로 비례대표제 의석할당 하한선인 5%를 넘는 득표율을 보였다.

_ 정용길, “통일이후 총선이슈를 통해 본 독일사회의 변화 연구,” pp. 254～256 참조.

2002년 9월 22일 총선에서도 사민당이 승리하여 다시 동맹90‧녹색당과 연립정부를 구성하였다. 2002년 총선 결과 사민당은 득표율 38.5%로 251석, 기민당‧기사당은 38.5%로 248석, 자민당은 7.4%로 47석, 동맹90‧녹색당은 8.6%로 55석을 획득하였다. 민사당은 4.0%의 지지율을 얻어 5% 제한규정에 따라 비례대표제의 의석을 할당받지 못하고 다만 2명의 직접 당선자들만 의회에 진출하였다. 한편, 총선 이후 독일경제의 성장률이 하락하자 슈뢰더 총리는 경제성장을 촉진하기 위해 소득세 인하, 노동시장 유연성 확대, 사회복지 축소 등의 경제개혁 정책을 추진하였다. 그러나 슈뢰더의 개혁정책에도 불구하고 실업난은 갈수록 심화되어 슈뢰더 수상에 대한 국민들의 지지율이 2003년부터 급격히 낮아졌다. 이에 슈뢰더 총리는 개혁정책에 대한 신임을 묻기 위해 총선을 1년 앞당겨 실시하였다.

2005년 9월 18일 총선의 최대 쟁점은 ‘경제살리기’와 ‘일자리 창출’이었다. 과감한 친기업적 개혁을 통해 사회적 시장경제의 문제점을 근본적으로 개선해야 한다고 주장한 기민당은 다시 제1당이 되었다. 그러나 기민당‧기사당은 35.2%의 득표율 밖에 획득하지 못했고, 자민당은 9.8% 지지율을 기록하였다. 이번 총선에서 사민당은 34.3%, 동맹90‧녹색당은 8.1% 지지율을 확보하였다. 기민당‧기사당과 자유당이 과반수 확보에 실패하자 기민당의 메르켈(Angela Merkel) 총재는 사민당과 연립정부를 구성하여 독일 역사상 처음 여성 수상이 되었다. 한편, 슈뢰더의 개혁정책에 반기를 들고 일부 좌파그룹이 사민당에서 탈당하자 민사당은 이들과 연합하여 좌파연합(Die Linke)이라는 선거연합체제를 구성하였다. 그리고 좌파연합은 2005년 총선에서는 8.7%의 비교적 높은 지지를 받고 54석을 차지하였다. 구동독 지역의 어려운 경제 사정, 높은 실업률 등은 좌파정당에게 세력을 확장할 수 있는 좋은 기회가 되었다. 그 후 민사당은 2007년 ‘노동사회정의 선거대안’(WASG)과 통합하여 당 명칭을 공식적으로 좌파연합으로 개명하였다.

_ 김득갑, “독일총선 결과와 향후 전망,” □SERI경제포커스□, 제59호 (삼성경제연구소, 2005.9) 참조.

2009년 9월 27일 총선은 세계적인 금융위기의 여파로 독일경제가 위축된 가운데 실시되었다. 이번 총선은 사민당의 지지율 급락과 보수정당의 약진으로 특징지어진다. 기민당‧기사당은 득표율 33.8%로 239석을 차지하였다. 사민당은 2005년에 비해 11%가 감소하여 득표율 23.0%로 146석을 확보하였다. 자민당은 인기가 상승하여 득표율 14.6%로 93석을 차지하였다. 녹색당도 지지율이 상승하여 득표율 10.7%로 68석을 차지하였다. 좌파연합은 지난 총선에서 얻은 것보다 3.2% 증가한 11.9%를 획득하여 76석을 배정받았다. 좌파연합으로 개명한 민사당은 통일 후 처음으로 두 자릿수 득표를 하였다. 2009년 총선 후 기민당 메르켈 수상은 11년 만에 다시 기민당‧기사당‧자민당 보수 3당의 연립정부를 출범하였다.

_ 강명세, “독일총선: 중도-우파 연정 출범,” □세종논평□, 제159호 (세종연구소, 2009.10) 참조.

Ⅴ. 통일독일의 정치적 특징

1. 평화지향적인 국제 안보환경

제2차 세계대전 후 전승 4개국은 2차례에 걸쳐 세계대전을 일으킨 독일을 처벌하기 위해 분단시켰다. 그러나 서독은 동독을 흡수통일하는 과정에서 주변 국가들과의 적대적인 역사적 유산을 완전히 청산하고, 통일독일이 주변국들과 공동번영을 추구할 수 있는 우호적인 대외환경을 조성하였다. 1990년 9월 제4차 2+4회담의 ‘독일에 관한 최종합의 조약’은 통일독일이 군사대국으로서의 야심을 포기하고 이에 대한 국제적 검증을 거쳤음을 보여주고 있다. 즉, 통일독일의 화생방 무기 생산‧보유‧사용을 포기하고 독일군 병력을 37만 명으로 감축하기로 약속한 것이다. 그러나 통일독일의 NATO 잔류는 인정 되었다.

_ 서병철, “통일독일의 대외정책,” 유임수 외 공저, □베를린 시대의 독일공화국□ (서울: 엠에드, 2001), pp. 77～130 참조.

유럽대륙의 중앙에 위치한 경제대국인 서독이 동독을 흡수통일한 사건은 동구 사회주의국가들의 체제전환을 촉진시켰을 뿐만 아니라 궁극적으로 소련의 붕괴를 촉발하는 기폭제가 되었다. 군사대국인 소련이 1991년 12월 25일 공식적으로 해체된 후 새로 수립된 러시아 공화국은 자유 민주주의와 시장경제를 추구함으로써 독일에 대한 외부 군사위협은 현저하게 감소하였다.

독일통일이 주는 영향은 동구 사회주의권에 한정되지 않았다. 독일통일은 서유럽 국가들의 정치통합을 촉진하여 1991년 12월 EC정상들은 마스트리히트에서 회담을 갖고 유럽합중국 건설을 궁극적 목표로 한 유럽동맹조약을 체결하였다. 그 후 체코, 폴란드 등 동유럽 국가들도 NATO 및 유럽연합에 가입함으로써 독일을 포함한 유럽은 세계적으로 가장 안정적인 지역이 되었다.

2. 민주정치 제도의 안정성

통일독일은 새로운 국제질서의 형성과정에서 정치적 위상이 강화되었지만 군비경쟁의 압박은 받고 있지 않다. 이러한 평화지향적인 국제환경은 독일의 국내정치에 안보부담을 덜어줌으로써 정치적 안정에 기여하는 한 요인이 되고 있다. 그러나 동독의 국가조직이 일방적으로 붕괴되었음에도 불구하고 동서독 통합이 안정적으로 추진되고 통일독일 정치가 안정을 유지할 수 있는 직접적 이유는 서독의 민주정치와 경제력의 세계적인 우수성에 있다.

독일은 전통적으로 권위주의적인 문화를 유지해왔다. 그러나 제2차 세계대전 이후 새로 수립된 서독 정당들은 민주주주의 정치교육을 적극적으로 전개함으로서 1970년대 이후 권위주의적인 문화가 거의 사라졌다. 1980년대에는 시민운동이 확산되면서 서독에서 비판적이며 참여적인 민주정치문화가 확고하게 정착되었다. 1980년대 초 실시한 설문조사에서 서독 국민의 85%가 서독의 정치체제를 민주주의 체제라고 응답하며 정치체제에 대한 높은 지지도 및 만족도를 보였다. 이와 같이 서독의 정치체제는 민주질서를 확고히 정착시켜 대립된 의견을 제도적 틀 속에서 해소시킬 수 있는 능력을 갖추었고, 경제력 및 사회복지 수준은 선진화되어 사회‧경제적 문제가 분열적인 정치문제로 비화되지 않았다.

_ 양흥모, □독일정부론□ (서울: 대영문화사, 2006), pp. 67～73 참조.

민주주의 모범국가로 칭송받은 서독의 정치적 전통을 이어 받은 통일독일은 정치적 폭력으로 인한 정치위기 현상이 전무할 뿐만 아니라, 동유럽국가들의 체제전환 과정에서 노출되는 정치적 부패 현상도 민사당을 제외한 기존 정당에서는 전혀 보이지 않고 있다. 그러나 공산당 계승한 민사당이 제도권에 진입하여 정치지도층 사이의 가치관 및 체제규범을 일치시키는데 어느 정도 마찰을 일으키고 있으며, 기존의 정치문화에 동화되지 않은 동독 주민들의 정체성도 정치공동체 형성에 저해 요인이 되고 있다. 통일에 수반되는 이러한 정치적 부작용에도 불구하고 동독 지역에서 유래된 체제규범 및 정치공동체에 대한 충격은 통일독일 정치체제의 균형을 근원적으로 흔들 수 있는 강한 도전 요인은 아니다. 단지 시간이 지나면서 점차 긍정적 방향 또는 부정적 방향으로 정치변화를 자극할 수 가변적인 요인이 되고 있다.

_ 샌더는(David Sanders) 이스튼의 정치체제 분류방식을 수용하여 정치체제를 정부당국‧체제규범‧정치공동체 등 세 가지 단위로 나누고 이에 대한 불안정 요인으로서 변화와 도전을 제시한다 David Sanders, Patterns of Political Instability (New York: St.Martin’s Press, 1981), p. 57.

3. 민사당의 제도권 진입

통일과정에서 공산당 후신인 민사당은 일정한 법적 심사과정을 거쳐 통일독일의 제도권에 수용되었다. 민사당은 마르크스주의 이념을 폐기하고 개혁지향적인 사회민주주의 정당으로 발전하고 있지만 사회주의통일당을 계승한 정당이라고 공식 선언한 이유는 공산당의 재산 소유권을 상속받기 위한 것이었다. 동독이 붕괴될 당시 공산당 및 대중조직이 소유한 재산은 신문‧방송사 등 언론기관, 휴양지 호텔, 지도급 인사의 개인소유 등으로 분산되어 있었다. 따라서 민사당 지도부는 가지고 있던 현금들은 돈세탁하고 분산된 재산을 더욱 세분화시켜 은닉하였다. 따라서 통일독일 정부는 국영기업의 민영화를 추진해 온 신탁청을 1994년에 해산하였지만, ‘구동독 정당 및 대중단체 재산관리위원회’는 계속 존속시키며 이러한 문제들을 해결하기 위해 노력하였다.

_ 1994년 민사당 당원의 약 97%가 과거 사회주의통일당 당원이었다. Alexander Thumfat 저, 안미현 외 역, □동‧서독의 정치통합□, pp. 291～292 참조.

통일 후 구동독 지역의 재산처리 문제는 소유권 귀속형태를 분류하는 작업도 복잡하고 더욱이 1989년 이후 취득된 재산에 관해서는 신탁청이 관리할 수 없도록 되어 있었기 때문에 은닉된 재산을 찾아 이들에 관한 소유권을 재정립한다는 것은 어려운 일이고 많은 시간이 소요되는 작업이었다. 더욱이 민사당은 자기들의 방어차원에서 통일조약에 규정된 정당의 재산에 관련된 조항이 위헌이라고 연방헌법재판소에 제소하였고, ‘구동독 및 대중조직 재산관리위원회’에서 하는 작업들에 대해 하나하나 행정소송을 걸었다. 그러나 공식적인 정당 활동을 하려면 국민들의 신뢰를 받아야 하는데 불법으로 재산을 은닉하면서 국민들의 지지를 획득할 수 없다고 판단한 민사당은 1995년 재산관리위원회와 환수된 재산을 ‘사회주의통일당 독재 과거사 규명 재단’ 설립기금으로 사용하기로 합의하였다. 그 후 ‘사회주의통일당 독재 과거사 규명 재단’이 설립되어 동독시절의 독재 과거사를 다루는 프로젝트를 지원해 오고 있다. 민사당이 이와 같은 방식으로 재산처리에 관한 합의에 임하게 된 것은 통일조약에 구동독체제하에서 소유된 재산은 공익목적에 사용되어야 한다는 규정이 있었기 때문이다.

_ 통일연구원 편, □2006 독일통일백서□ (서울: 통일연구원, 2008), p. 44 참조.

민사당은 1998년 총선에서 처음으로 비례대표제 의석할당 하한선인 5%를 넘는 득표율을 보였다. 1998년 주 의회 선거에서 동독지역의 득표율 18.5%를 기록하고, 메클렌부르크-포포메른주에서 사민당과 함께 주정부를 구성하였다. 민사당은 동독지역에서 정치적 영향력이 세 번째로 강한 정당이 되었다. 그러나 연방의회에서 기존 정당들은 민사당을 연립정부를 구성할 수 있는 정치적 파트너로서 인정하지 않았다. 지역정당으로서의 한계를 인식한 민사당은 2007년부터 사민당에서 탈당한 좌파그룹과 합당하여 좌파연합이라는 정당으로 지지기반 확대하고 있다. 좌파연합의 지지율 상승은 통일독일 정부의 사회‧경제정책에 서독지역의 노동조합과 동독 주민들의 불만을 반영하고 있다.

_ Alexander Thumfat 저, 안미현 외 역, □동‧서독의 정치통합□, pp. 286～287 참조.

4. 동독지역의 분리된 정체성

분단 40년 동안 상이한 정치‧경제체제로 인하여 동서독 주민들은 서로 다른 심리적 성향을 구축하게 되었다. 서독인들은 자유경쟁 상태에서 업적지향적인 성향을 갖게 된 반면, 동독인들은 권위주의적 권위에 순종하는 수동적인 태도와 함께 사회복지 문제에 관해서는 국가에 의존하는 성향을 갖게 되었다. 동독주민들은 통일의 급격한 변화에 불안감을 느꼈다. 자유경쟁의 시장원리에 익숙하지 못한 동독인들이 서독 출신의 정치인‧기업가‧공무원 등의 지도에 따라 새로운 환경에 적응해 감에 따라 서독인들에 비해 열등한 2류 시민이라는 열등감이 팽배했다. 통일 후 동독지역의 경제적 침체는 이러한 심리적 문제를 악화시켰다.

동독지역 주민들의 열등감은 외국인 배척운동의 형태로 공세적으로 표출되거나 또는 과거 동독 사회주의체제에 대한 향수를 느끼는 형태로 퇴행적으로 발전되어 가고 있다. 동독지역에서 청소년 폭력을 주도하는 스킨헤드 집단은 외국인들에 대해 적대적인 행위를 자행함으로써 배타적인 민족주의 성향을 노출하고 있다. 극우파 스킨헤드 집단은 네오나치 정당인 독일 민족민주주의당(NPD)을 지지하고 있다. 그런데 이 극우파 정당은 2004년 동독지역 작센 주 지방선거에서 9.2%의 지지를 얻어 12명의 주 의회 의원을 진출시켰다. 한편, 장년층들은 과거 동독 사회주의체제가 취업보장, 육아, 범죄방지, 사회보장, 교육, 인간적 유대감 등의 영역에 있어서 현재 통일독일보다 더 우월한 업적을 이루었다고 생각하는 경향을 보이고 있다. 동독인들을 대상으로 한 통일독일에 대한 만족도 조사결과는 이들의 복잡한 심리상태를 보여주고 있다. 통일독일 사회에서 서독체제가 그대로 정착된 데 만족하는 동독인은 1990년 41%에서 2004년 28%로 급격히 감소했고, 2006년 조사결과에 따르면 동독인들의 민주주의에 대한 만족도는 34%로서 유럽 전체에서 가장 낮았다.

_ 이영란, “통일 이후 독일 청소년 폭력 실태에 대한 연구: 스킨헤드의 극우적 성향을 중심으로,” 김누리 외 지음, □통일독일의 문화변동: 동독의 귀환, 신독일의 출범□ (서울: 한울, 2009), pp. 344～383 참조.

_ 김누리, “동독의 귀환: 통일 이후 독일의 가치관 변화,” 김누리 외 지음, □통일독일의 문화변동: 동독의 귀환, 신독일의 출범□ (서울: 한울, 2009), pp. 44～75 참조.

동독주민들의 민주의식을 고취하고 새로운 가치관을 정립하기 위해 통일독일 정부는 민주시민 교육을 통해 많은 노력을 기울였다. 그러나 통일이 된지 20년이 지난 현재 동독지역에는 서독지역과 뚜렷이 구별되는 정치문화가 상존하고 있다. 동독지역의 경제침체는 동서독지역의 정치문화적 통합을 저해하는 주요 요인으로 간주되고 있다. 그런데 통일 이후 동독지역의 저성장‧고실업‧재정적자 등은 단순히 통일 그 자체에 연유하여 발생한 것이 아니다. 탈냉전 이후 독일경제의 침체는 경제의 세계화, 유럽통합, 사회적 시장경제체제의 비효율성 등 다양한 요인들이 복합적으로 작용한 결과이다. 일부 학자들은 독일경제의 침체 원인이 통일 자체보다 사회적 시장경제체제의 비효율성에 있다고 주장하고 있다. 탈냉전기에 접어들어 영국 등 다른 국가들은 사회복지 비용을 감축하고 국가경쟁력을 높이기 위해 부단히 노력한데 반해 독일은 사회적 시장경제체제의 성공 신화에 안주하여 국제경쟁력을 상실하게 되었다는 것이다. 신자유주의 이론을 신봉하는 경제학자들이 주장하는 바와 같이 시장경제를 활성화시키기 위해서 사회복지 비용을 더욱 감축할 수밖에 없다면 과거 동독체제에 향수를 느끼는 동독주민들의 불만을 해소할 수 있는 방안은 당분간 찾기 쉽지 않을 것으로 보인다.

_ 한스 베르너 진(Han-Werner Sinn) 지음, 이헌대 외 옮김, □독일경제 어떻게 구할 수 있는가□ (서울: 까치, 2007), pp. 23～52 참조.

통일독일의 사회문화분야 성과

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양민석‧송태수

(세종대학교‧한국기술교육대학교)

통일독일의 사회문화분야 성과

Ⅰ. 서론

사회통합(social cohesion)이란 다양한 특성을 가진 구성원(집단)들이 각각의 다양성을 유지하면서도 공동체에 대한 소속감을 갖고 공동의 비전을 공유하며 긍정적인 관계를 유지할 수 있는 결집력을 의미한다. 사회통합은 구조적 통합(보다 광범한 의미로 체제통합)과 개인적 통합으로 나눌 수 있다. 구조적 통합은 사회구성원들이 구조(체제)의 지배정당성을 인정하고 수용할 수 있도록 정치, 경제, 법, 등 제도적인 영역에서 진행된다. 반면 개인적 통합은 미시적 생활세계에서 개인이나 집단 사이의 상호작용을 통해 상대적 자율성과 의존의 관계를 구성해내는 통합의 방식이다. 사회에 편입되는 개인이 배제되지 않고 통합되기 위한 개인적 통합은 구조적 통합을 통해 촉진되거나 저해될 수 있다. 사회통합은 사회 질서에 대한 개인과 사회의 상호 공감, 사회적 배제 집단의 포용으로부터 출발하고, 사회를 구성하는 다양한 집단들이 각각의 다양성을 유지하면서 조화롭게 살도록 하는 것으로 이해할 때, 개인의 사회규범 수용이라는 획일성을 강조하는 부정적 의미로 인식될 수도 있는 가능성 또한 배제돼야 한다.

동서독의 통일과 이후 사회문화적 통합 과정은, 인간을 “경제적 존재”로 보는 자본주의적 삶의 양식이 인간을 “공동체적 존재”로 보는 사회주의적 삶의 양식을 대체하는 과정이었다. 동독에서 사회통합은 기본적으로 이렇게 한 쪽 사회가 일방적으로 변화해야하는 과정으로 진행된 과정으로 이해된다. 그러나 통일 20년을 지나면서 이러한 평가는 좀 더 다양하게 접근할 수 있는 가능성을 보여주고 있다. 사회통합에서 구조적 통합의 중요성은 재론할 필요가 없다. 사회문화 통합이라는 관점에서 접근하는 본고에서는 논의의 일관성을 위해 구조적 통합은 논외로 한다. 사회통합의 개인적 측면, 주로 사회심리적인 측면에서의 사회통합을 논의의 대상으로 한다.(2절)

동서독은 법적 통일 직전 1990년 8월 31일 체결한 통일조약에서 문화의 중요성을 “문화국가(Kulturstaat)”를 앞세워 강조한 바 있다. 통일독일의 위상은 정치적 비중이나 경제력에 못지않게 문화국가에 달려있다는 입장이었다. 문화국가의 강조는 독일의 과거사에 대한 비판적 성찰에 바탕을 둔다. ‘문화국가’로서 독일은 동서화합과 유럽의 통합에 기여해야 한다고 보는 것이다. 통일독일이 문화국가를 지향하고 자임할 수 있기 위해서는 무엇보다 구동독 지역의 문화기반이 명실상부하게 구서독 지역과 대등한 수준에 도달해야 한다는 입장이었다. 인문정신에 기초한 문화정책을 수립하고 실천함으로써 성숙한 시민의식을 고양하고, 사회적 다양성과 문화적 다원성을 아우르는 ‘열린’ 통합을 모색함으로써 지역, 계층, 인종, 성의 차이에서 비롯된 갈등을 민주적으로 조정하겠다는 입장이다. 3절에서는 문화통합의 내용을 살펴본 뒤, 마지막 4절에서는 사회문화적 측면에서의 통일독일에서의 통합 과정이 우리사회에 주는 시사점을 찾아보기로 한다.

Ⅱ. 사회적 통합

1. 사회통합의 배경

사회통합은 오랜 시간을 요하는 어려운 과정이다. 1990년 통일 당시 동독인들은 전반적인 통합에 대해 매우 낙관적인 기대로 가득 차 있었다. 독일의 경제통합과 내적통합에 소요되는 기간에 관한 여론조사에 따르면 6～8년이면 동서독 간 경제격차가 해소되고 내적통합이 가능할 것으로 전망했다(<그림 Ⅱ-1>). 그러나 이러한 흥분된 기대는 몇 년이 지나고 평정을 찾으면서 현실적으로 변하였다. 1996년 설문조사에 따르면 경제통합에 14년 그리고 내적통합에 24년이 소요될 것이라는 입장을 보여, 통일 후 5년여가 지나는 동안 내적통합이 얼마나 어려운지를 체감하고 있음을 확인할 수 있다. 내적통합에 필요한 시간 추측은 해가 갈수록 더 어렵게 느껴져, 통일 후 16년이 지난 2006년에도 22년이 소요될 것이라고 예상추측, 통일 후 38년이 소요될 것이라는 입장이다. 많은 동독인들이 실업 및 경제적 어려움을 겪기 시작하면서부터 현실적인 입장으로 변해 1996년에 경제통합을 위해 14년이 더 필요할 것이라던 입장은, 그 10년이 지난 2006년에도 오히려 17년으로 늘어, 한 세대 이상 걸린다고 보고 있다. 경제적 통합과 내적통합을 위해서는 각각 한 세대 혹은 40여년이 소요될 것이라는 설문조사로부터 우리는 사회통합을 위한 조건의 성숙과 내적통합이 얼마나 어려운지를 확인하게 된다.

출처: Saechsiche Längsschnittstudie.

<그림 Ⅱ-1> 경제통합과 내적통합 소요 기간

사회통합의 토대가 되는 경제통합이 상이한 경제체제로 인하여 손쉽게 이루어지기 힘들 뿐만 아니라 오랜 시간을 필요로 하며, 사회구성원인 개인들의 역사적 경험과 사회화 과정에서 형성된 의식체계의 상이함 역시 사회적 일체감을 어렵게 하고 있기 때문이다. 이렇듯 많은 통합 노력에도 불구하고 사회통합과 내적통합이 쉽지 않은 근원적인 이유는 우선 무엇보다도 사회통합이 가능하기 위한 객관적 조건, 특히 경제통합이 그리 쉽지 않다는 데서 찾을 수 있다. <그림 Ⅱ-2>는 개인별 실업 경험유무 및 그 기간에 따라 통일에 대한 찬반 비율이 어떻게 다른 지 보여준다. 실업기간 1년 이하자의 경우 통일에 대한 찬성률은 90% 이상을 보이는 반면, 1년 이상 실업을 경험한 자는 77%만이 통일을 찬성하는 입장을 보인다. 4개월 이하의 짧은 기간 실업상태에 있던 자들은 경우 통일에 대해 매우 긍정적 입장을 견지, 적극 찬성 비율이 40% 이상을 보이지만, 그 이상 실업을 경험한 집단의 경우 적극 지지율이 30%로 떨어진다.

출처: Sächsische Längsschnittstudie.

_ 본 조사는 작센 주의 통일 당시 학생 약 400명을 대상으로 1987년부터 종단으로 의식변화를 조사한 자료에 근거한다. Peter Förster가 조사책임자로 수행해왔으며, 2007년 Eine sozialwissenschaftliche Längsschnittstudie begleitet seit 1987 rund 400 junge Ostdeutsche auf ihrem Weg aus dem realen Sozialismus in den realen Kapitalismus (Mit Unterstützung der Rosa-Luxemburg- Stiftung seit 2002)이란 자료로 Leipzig에서 발간되었다. 이하 Sächische Längsschnittstudie로 약칭.

<그림 Ⅱ-2> 실업(경험)기간에 따른 통일 찬반 비율

특히 30대 중반, 즉 통일 당시 중고생으로 통일 후 직업세계에 진출하기 시작해 경제적 어려움을 온몸으로 겪기 시작한 세대에게 통일 지지 혹은 반대 입장은 현실적인 삶의 경험에 의해 각인된다. <그림 Ⅱ-3>에서 확인하듯이 시간이 지날수록 실업경험 빈도수는 늘고, 그에 따라 통일지지 입장은 점점 감소하는 반면, 동독에의 일체감은 오히려 강화되고 있다.

출처: Sächsische Längsschnittstudie.

<그림 Ⅱ-3> 실업경험 빈도수, 통일지지 및 구동독 일체감 상관관계(2007년)

통일 후 개인적 삶에서 체험하는 경제사정, 특히 노동시장에서의 체험이 통일 지지입장과 동독에의 일체감 등 사회통합을 나타내는 요인에 규정적으로 작용하고 있음을 확인할 수 있다.

사회통합을 어렵게 하는 또 다른 요인은 역사적 경험체계 및 그에 따른 의식체계의 상이함이다. 이러한 요인은 사회체제에 대한 만족도에 영향을 미친다. <그림 Ⅲ-4>에서 보면, 현재 작동하는 독일 정치제도에 대한 동독주민의 만족도는 서독주민과 비교해서 큰 차이를 보일뿐만 아니라 계층별로도 상이한 차이를 나타내고 있다. 동독주민의 독일 정치제도에 대한 만족도는 전체적으로 33%에 불과한 반면, 그 두 배에 이르는 67%가 불만족을 나타내고 있다. 이에 비교해 서독지역 주민의 만족도는 크게 높아 47%에 이르고, 불만족도는 53%여서 절반 정도로 구분할 수 있다. 동독지역 전주민의 약 1/3만 독일 정치제도에 대해 만족하는 것으로 나타나는데, 만족도는 사회 계층적으로도 차이를 보여, 화이트칼라 및 자영업자와 달리 노동자의 경우 1/4에 불과하다.

_ 베를린신문(Berliner Zeitung)의 의뢰에 따라 설문조사기관 Forsa가 2008.12.10～16 1008명의 독일 주민(동독주민 502명)을 대상으로 실시한 것이다. 서독지역 주민의 만족도는 노동자 40:60, 화이트칼라 45:55, 자영업자 47:53으로 나타난다. Berliner Zeitung, Jan 2, 2009.

출처: FORSA, Berliner Zeitung, Jan 2. 2009.

<그림 Ⅱ-4> 동독주민과 서독주민의 계층별 정치제도 만족도 비교 (2009년)

제도통합과 달리 사회심리적 통합과정에서는 개인의 일상과 경험이 매우 의미 있는 요인으로 작용한다. 개인의 삶은 나름의 역사를 가지고 있으며, 이는 잊혀진 기억이 아니라 개인의 인식과 태도에 깊은 궤적을 남긴다. 사회심리적 통합은 개인적 경험세계와 집단적 경험세계의 끊임없는 교호작용을 통해서 이루어지는 것인 만큼 분야별로 차이를 보이고 있다.(아래 상술)

2. 사회통합의 양면성 - 과도기적 현상

사회통합은 긍정적 가능성과 부정적인 측면을 동시에 안고 있는 과도기적 현상으로서의 양면성을 노정한다. 통일 이후의 갈등과 부정적 양상이 또 다른 변화를 모색할 수 있는 가능성의 계기가 되고 있다는 점에서 사회통합의 과도기적 양면성은 고무적인 측면이 있다. 일방적 적응과 동화가 아니라 갈등을 통한 사회적 합의가 도출될 수 있기 때문이다.

사회통합은 크게 세 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 구동독인들의 체제 의존성 탈피와 사회통합의 중요성 인식, 그리고 서독인들의 다양성의 인정과 배려를 통한 공동체적 시민성의 확대를 들 수 있다. 둘째, 세계관의 혼용을 통한 상호작용을 통해 사회적 가치관의 확장, 그리고 셋째, 민주주의적 태도의 확대를 주목해본다.

1) 시민성의 확대를 통한 사회통합

구동독에서는 정치와 사회, 경제 및 모든 일상문화뿐만 아니라 개인의 심리구조까지 스탈린주의에 의해 ‘기형화’되어 그 지배를 벗어나기 어려운 상태였다. “국가의 억압적인 권력이 후견인적이고 보호적인 형태로 제시됨으로써 (...중략...) 동독 시민의 유명한 ‘체제의존적 심성’이 배양”되었다. 특히 변화와 역동성보다는 ‘사회적 안전’을 중심으로 사회화된 구동독 체제에서의 경험을 기억하고 있는 동독인들의 경우, 체제전환기의 역동적 변화 속에서 동독인들은 분배에 대한 불만뿐만 아니라 열악한 경제상황과 실업에 대한 두려움 등이 서독인에 비해 훨씬 크게 체감되고 있는 상황이다.

_ Hans-Joachim Maaz, Der Gefühlsstau, Ein Psychogramm der DDR, (Berlin, 1991), 김누리, “동‧서독 사회문화 갈등의 원인,” 김누리 편저, □머릿속의 장벽: 통일 이후 동‧서독 사회문화 갈등□ (한울아카데미, 2006), p. 32 재인용.

_ 동독인은 서독인에 비해 자유보다 평등의 가치를 더 중시하며, 더 중앙집권적이고, 국가주의적이며, 집단주의적이고, 복지국가적인데, 이는 동독사회주의체제 하에서의 장기적인 사회화로 인해 각인된 가치관이 쉽게 바뀌지 않는 데에 기인하는 것이다. 힌릭스(W. Hinrichs)와 나우엔부르크(R. Nauenburg)는 이러한 ‘사회화 테제’에서 출발하여, 이어 발생한 동서독 간 경제 격차 상황에 대한 분석(상황 테제)과 통일 초기의 기대가 충족되지 않는 상황으로 인해 발생한 불만(무너진 기대 테제), 그리고 마지막으로 체제이행의 과정에 구체적 행위자로 참여함으로써 전환과정을 성공적인 것으로 인식하게 될 것이라는 ‘행동테제’를 구분하여 ‘내적통일’ 문제의 원인을 구분하여 설명하고 있다. 이에 대해서는 W. Hinrichs‧R. Nauenburg, “Unterschiedliche Demokratiezufriedenheit in West und Ostdeutschland,” DA 3 (2005), pp. 393～401.

<그림 Ⅱ-5>는 동서독주민이 동서독 및 독일에 일체감을 갖는 정서를 비교한 것이다. 통일 직후 1991년 동독인은 서독인과 마찬가지로 독일과의 일체감을 ‘강하게’ 혹은 ‘아주 강하게’ 느끼고 있었다. 그러나 10년여의 쉽지 않은 적응 및 변화의 과정을 거치면서 독일에의 정체감은 63.4%에서 53.2%로 떨어지는 반면, 동독과의 일체감은 크게 높아진다.

출처: AALBUS 조사 결과, GMF-Survey, 2008에서 재인용.

_ 여론조사기관 AALBUS에 의해 “어디에 정서적으로 ‘강하게’ 혹은 ‘아주 강하게’ 일체감을 느끼는가?”라는 설문에 대한 조사 결과로 아래 인용하는 GMF-Survey와 수치가 크게 다르게 나타난다.

<그림 Ⅱ-5> 독일 및 동독과의 일체감 (1991년, 2000년)

그러나 이런 통일독일에 대해 갖는 정서적 일체감은 시간이 지남에 따라 서서히 늘기 시작하여 2002년 91.2%에 비해서 2008년 94.4%로 상승한다(<그림 Ⅱ-6>). 이에 반해서 동독과의 일체감은 2002년 84.2%에서 2008년 80.1%로 줄고 있다. 2002년 조사결과에서 보듯이 동독주민의 독일인으로 느끼는 정체성이 서독주민에서보다 높게 나타나고, 2008년에는 서독주민과 비슷한 수준을 보인다. 다른 한편으로 동독주민은 서독주민에 비해서 동독인으로서의 정체성(2002년 84.2%; 2008년 80.1%)이 서독인으로서의 정체성(2002년 61.7%; 2008년 67.9%)보다 높은 것으로 나타난다. 앞의 경제통합 및 내적통합에 소요되는 기간 전망설문에서 본 것처럼, 통일 후 수년 내에 급격한 사회심리적 정체성 변동의 과정을 거친 후, 2000년대 초반 이후 내적통합의 어려움을 체감하는 동시에 동독주민들의 고유한 경험을 개인적 정체성 형성의 긍정적 힘의 원천으로 변화시켜가는 과정이라 하겠다. 독일인으로서의 정체성 획득 혹은 국민의식의 형성이라는 측면에서 동서독은 통합되었다고 평가할 수 있다.

출처: GMF-Survey, 2008.

<그림 Ⅱ-6> 독일 및 동독과의 일체감 (2002년, 2008년)

제도통합과 달리 사회심리적 통합과정에서는 개인의 일상과 경험이 매우 의미 있는 요인으로 작용한다. 개인의 의식과 태도는 나름의 역사를 가지고 있으며, 개인적 경험세계와 집단적 경험세계의 끊임없는 교호작용을 통해서 형성되어진 것이다. 유럽연합으로의 통일과 동시에 달성해야했던 동서독 경제통합은 쉽지 않은 조건 속에서 진행되어왔다. 사회심리적 통합은 충분한 시간을 가지고 통합되어가는 과정으로 이해되어야 한다. 동서독 두 사회는 20년 동안 사회심리적 측면에서 상호교류를 통해서 많은 점에서 상호 영향을 주고받으며 보다 풍족해지는 방향으로 발전해왔다.

동독주민은 기본적으로는 통일을 찬성하지만, 이후 통일독일 사회에서의 개인적 경험의 차이에 따라 세대별‧계층별로 상이한 정체성 정립의 과정을 거치면서 다양화한다. 동독의 과거를 부정한 채 체제‧제도적 우월성을 주장하고 일방적으로 규정하려드는 ‘서독의 오만함’에 저항해, 동독을 긍정적으로 평가하고 이에 대한 일체감을 강하게 갖기도 하지만, 기본적으로는 통일독일과의 일체감을 갖는 것으로 평가된다. 즉, 개인별 사회심리적 태도는 양가(兩價)적이라 할 수 있다. 시간이 경과하면서 통일 직후 부풀려진 기대감은 일상에서 경험하는 불안과 위기상황을 통해서 크게 낙담하고 저항‧반발하는 과정을 거친 뒤, 자신의 과거와의 대화를 통하여 성찰적으로 변화된 자주적인 시민으로서의 자아정체성을 획득해가고 있다. 이는 더 이상 국가의 권력이 후견인적이거나 보호자가 아니고, 오히려 국가권력으로부터 자유로운 민주시민으로 성숙돼가는 과정이다.

_ 이는 일부 정치인들에 의해서 조장되어진 측면도 부인할 수 없다. 일례로 통일과정에서 독일 수상 헬무트 콜은 5년 이내에 동독의 생활수준을 서독 수준으로 올려놓겠다고 발언하기도 했다.

2) 가치관의 상호 영향을 통한 사회통합

사회심리적 통합은 개인적 경험세계와 집단적 경험세계의 끊임없는 교호작용을 통해서 이루어지는 것인 만큼 분야별로 차이를 보이고 있다. <그림 Ⅱ-7>에서 보듯이 민주적 참여의 기회 확대, 자아실현의 기회 및 개인적 자유의 확대라는 측면에서 통일독일은 매우 긍정적으로 평가되어 받아들여지고 있다. 한편으로 국가의 ‘후견인적이고 보호적인’ 역할에 의존적이던 ‘체제의존적 심성’의 소유자 동독인들은 체제전환기의 역동적 변화 속에서 민주적 시민성을 담지한 주체로 성숙하고 있다. 그러나 다른 한편으로 동독인들은 여전히 사회적 안전망에 의한 보호, 어린이와 가족친화성, 학교교육, 건강보건 및 범죄예방 등의 측면이나 사회정의 혹은 인간적 관계의 측면에서는 통일 전을 더 좋았다고 평가하고 있다. 이러한 개인적 경험의 기억은 통일독일 사회의 발전에 긍정적인 계기로 작용하고 있다. 오히려 사회발전에 새로운 방향성을 제시할 수 있는 다양한 경험집단이 사회적으로 축적되어 있는 것이다.

(기준: 2007년, 단위: %)

* 질문: “생활영역‧분야별로 통일 전과 후 어느 체제가 더 좋은지 선택하시오.” (두 응답비의 합이 100% 미만인 것은 중립 혹은 미응답 비중을 표기하지 않았기 때문임.)

출처: HENDRIK BERTH‧PETER FORSTER‧ELMAR BRAHLER‧FRIEDRICH BALCK‧YVE STOBEL -RICHTER, Erfahrungen ostdeutscher Juegendlicher auf dem Weg vom DDR- zum Bundesbuerger. Ergebnisse aus 20 Jahren Sächsische Langsschnittstudie, <http://www. wiedervereinigung.de/sls/PDF/Berth_et_al_Buchbeitrag2010.pdf>.

<그림 Ⅱ-7> 구동독과 통일독일 체제 비교

“서독적 사회 환경을 수용하면서도 ‘동독인’의 의식을 버리지 않고 적응과 저항 사이에서 야누스의 얼굴로 현실에 대응하고 있는 것이다.” 서독인의 가치관도 동독인의 가치관에 점차 수렴되는 경향을 보이고 있다. 특히 자유보다는 평등을 중시하는 동독인의 성향은 현재 전독일적인 현상으로 보편화되어 가는 추세이다.

_ 도기숙, “통일 이후 동독지역 여성문화의 변화. 동독 여성운동을 중심으로,” □독일어문학□, 제38집 (한국독일어문학회, 2007), p. 269.

사회통합에 저해가 되는 요인은 ‘편입통일’로부터 기인하는 것이다. 약한 동독 체제가 자발적으로 혹은 순리에 따라 강한 쪽 서독의 국가(체제)에 민주주의적 절차를 거쳐 편입‧통합되는 과정을 거치면서, 동독주민은 서독 제도와 그 작동방식에 적응‧변화해가야 했다. 통일과 동시에 빠른 속도로 진행된 유럽통합과 세계화의 과정에서 독일은 ‘재분배사회’에서 ‘경쟁사회’로 변화하고 있었다. 이중, 삼중의 변화에 직면해 서독인들 또한 적응해가야 하는 조건의 현실은 동독인들에게는 더욱 적응하기 어려운 격변사회이다. 경쟁사회 통일독일에서 강한 사회 서독은 동독인들에게 인색했다. 동독에서의 직업교육은 온전히 인정받지 못하고 한 단계 낮추어 평가된다든가 동일한 근로에 대해서도 서독인의 그것에 비해 상대적으로 낮게 평가되었다.

_ 평화재단은 창립5주년을 맞아 화해‧상생통일론을 발표하는 자리에서 통일방식을 크게 흡수(absorption), 편입(accession), 합의(agreement) 등 셋으로 나누면서, 독일통일을 ‘흡수통일’이 아닌 ‘편입통일’이라는 용어로 개념화하고 있다. 흡수통일은 강한 쪽의 힘에 의해 약한 쪽이 합쳐지는 방식으로 통일이 이루어짐에 따라 통일국가의 모습은 힘이 강한 쪽의 이념과 체제가 일방적으로 관철된다. 남북 베트남의 통일을 예로 들 수 있다. 반면에 “‘편입통일’이란 약한 쪽의 국가나 체제가 자발적으로 혹은 순리에 따라 강한 쪽의 국가나 체제에 민주주의적 절차를 거쳐 통합되는 것”으로, 독일과 중국-홍콩을 ‘편입통일’ 방식으로 구분할 수 있다. 법륜, “화해‧상생통일론,” □민족의 화해와 상생을 위한 통일구상□ (평화재단 창립 5주년 기념 심포지엄, 2009), pp. 32～36.

_ 이상욱‧Andreas Piederstorfer, “Deutschland 10 Jahre nach der Widervereinigung Leistungs- oder Umverteilungsstaat,” □독일어문학□, 제11집 (한국독일어문학회, 2000), pp. 121～154.

동독인들의 64%가 스스로를 ‘2등 국민’으로 느낀다고 생각한다(<그림 Ⅱ-8>). 이러한 주장에 대해 서독인의 13%만 인정한다. 이러한 동독주민들의 생각에는 나름의 근거가 있다. 동일한 일을 함에도 불구하고 서독인에 비해서 15～20% 정도 적게 보상받는다든가 자신들의 동독에서의 직업교육의 내용도 한 단계 낮은 수준으로 인정받아 일하는 경우가 자주 발생한다. 설문 조사결과에 응답한 것처럼 ‘정당한 대가’를 받지 못하고(77%) ‘성과가 과소평가 된다’(75%)고 생각하는 것이다. 주민 상호간 이해를 위한 노력에 대한 평가에서도 서독인들(44%)에 비해 동독인들(72%)의 불만이 훨씬 크다.

출처: GMF-Survey, 2008.

<그림 Ⅱ-8> 동서독 간 상호 이해, 인정 및 통합(노력)에 대한 평가 (2007년)

통일 과정에서 갖게 된 성급한 ‘기대’가 충족되지 않으면서 그로부터 오는 실망은 적극적으로 표현될 수 있는 기회를 찾지 못한 채, 부분적으로 통일독일의 ‘현실 민주주의’에 대한 불만으로 나타나기도 하고, ‘2등 국민’으로 평가받는 것을 경험한 동독인 개개인들이 보다 공정하게 ‘인정(Anerkennung)’해 줄 것을 요청하는 갈구로 표현되기도 한다.

_ 시민들의 정치참여에 대한 평가에서 서독인보다 동독인들이 더 많은 참여의 필요성을 표현한다. <그림 Ⅱ-8> 참조.

구동독 체제에 대한 양가적 태도는 진행되는 통일독일의 변화과정에 대한 평가에서도 동일하게 나타난다. 사회심리적 통합이 가능하기 위한 규정적인 조건의 개선이 현저하지 않은 조건에서 통일을 일방적으로 ‘진보’라고 평가하는 수는 점점 줄어드는 대신, ‘진보이면서 동시에 퇴보’라고 평가하는 비율이 지속적으로 늘고 있다. 즉, 통일 이후의 역동적인 사회경제적 변화의 과정에서 동독인들은 새로운 상황에 적응하여 오면서 긍정적인 면과 부정적인 면을 따지면서 합리적으로 거리를 두고, 그러면서도 자의식을 가지고 통일을 평가하고 있는 것이다. 사건의 한 면 만을 보는 것이 아니라 동시에 자신의 개별적인 경험세계를 사건과 상황전개의 평가에 투영하여 균형적인 관점을 견지하는 것이다.

주: 합한 비율이 100%에 미달하는 것은 중립적인 입장 혹은 미응답을 제외했기 때문임.

출처: Sächsische Längsschnittstudie.

<그림 Ⅱ-10> 현 변화를 보면서 통일을 ‘진보’와 ‘퇴보’로 평가한다면? (1996～2007년)

3) 민주주의의 확대를 통한 사회통합

통일 후 적응‧변화해가야 하는 ‘경쟁사회’ 독일에서 직면한 사회경제적 불안정에 대한 두려움은 극단적 극우적 태도로 표현되기도 한다. 이방인 혹은 외국인에 대한 강한 경계적인 태도가 자극되거나, 이주자나 범법행위자 등 사회불안 조장에 대해서는 단호한 조처를 취해야 한다고 생각하거나, 혹은 독일에 너무 많은 외국인들이 살기 때문에 상응조치가 필요하다는 등의 극우적 태도로 표현되기도 한다. ‘경쟁사회’ 통일독일에서 사회적으로 피해의식을 갖는 집단에게서 보이는 집단적 적대감 혹은 불안정에 대한 두려움이 극단적인 방식으로 표현된 것이다. 이러한 적대적 태도는 ‘자신이 다른 사람(혹은 집단)에 비해 불이익을 당하고 있다’고 느끼는 개인(집단)에서는 동독인과 서독인을 막론하고 비슷한 정도로 강하게 나타나고 있다. 즉 상대적 피해의식 소지 집단이 오히려 이방인에 대해 강한 배타성을 보이고 있는 것이다. 동독인에게서 더욱 강하게 표출되는 극우적 태도 등의 문제는 사회경제적 적응과정에서 갖는 불안감 혹은 두려움이 표현되는 상황적인 것이다.

_ IKG(Institut für interdisziplinäre Konflikt- und Gewaltforschung, Universität Bielefeld), “Jahr nach dem Fall der Mauer,” Deutsche Zustände im 20. (2008.12).

출처: GMF-Survey, 2008.

<그림 Ⅱ-11> 동서독 주민의 극우적 태도의 비교(2008년)

‘경쟁사회’ 통일독일에서 불안정에 대한 두려움이 커지는 속에서 적응해야 했던 동독인들은 다른 한편으로 과거 구동독체제 내에서의 안정성에 대한 희구를 은연중에 갖기도 했다. 오스탤지어(Ostalgia)와 구동독체제와의 일체감 강화는 그 한 표현이다. 폴락(D. Pollack)에 따르면, 동독인들이 구동독 체제를 긍정적으로 평가하게 만든 중요한 요인은 통일독일에서 동독의 과거에 대한 일련의 평가절하 때문에 촉발된 동독인들의 ‘보상심리’가 작용한 것이라는 주장이다. 폴락의 ‘보상테제’에 따르면, 자신의 과거를 부정당한 동독인들은 자신들을 비민주적이고 비효율적이며 비자립적으로 행동하리라고 의심하는 “서독인들의 고정관념 때문에 큰 불이익을 당하고 있다고 생각”한다. 이런 조건에서 동독인들의 과거까지도 규정하려 달려드는 “서독인의 오만함이 서독체제에 대한 반감의 중요한 요인으로 작용”했다는 것이다. 즉, 동독인들은 실제로 과거 구동독체제로 돌아가기를 원해서가 아니라 자신의 과거를 방어하기 위해서 구동독을 긍정적으로 평가한다. 동독인의 역사와 통일과정과 상관관계가 있는 동독주민 고유의 의식이 있다. 동독에 대해 등을 돌리면서 동시에 서독에 대해서도 우호적이지 않은 태도를 보이는 것은 ‘자아를 주장하는 양태의 하나’이다. 동시에 동독주민은 스스로를 피해자(loser)로 여기면서도, 다른 한편으로 ‘2등 국민’으로 살아가는 방법도 익혔다. 통일 후 7～8년이 지나자 더 이상 화를 내지도 않으면서 살아가게 되었다. 그것은 단순한 체제순응이 아니라 구동독인들이 현재의 불평등 속에서도 통일독일의 민주주의 과정에 대한 참여 가능성을 믿었고, 나름대로의 정치적 비전을 제시할 수 있을 것이라는 미래에 대한 신뢰가 있었기에 가능한 것이었다.

_ Monika는 Ostalgie(구동독에 대한 향수)를 ‘스스로의 자신감 회복을 위한 심리적인 임시치료’라고 정의하면서, 사회국가적 이상, 노동권을 통하여 물질적 보장이 이루어진 엄마의 품과 같은 고향, 따뜻하고 단합이 잘되는 가정과 직장환경, 사회적으로 인정된 여성평등, 평등권, 경제활동인구에 대한 평생 동안의 노동권 보장, 무료진료, 저렴한 식료비와 저렴한 집세, 직장여성의 자녀에 대한 사회적 무료보호 등에 대한 향수를 나타내는 새로운 정신유형이라고 지적한다. 성태규, “통일독일의 내적 갈등의 원인에 대한 고찰,” □통일독일의 중간결산과 전망: 남북통일에 대한 정책적 함의□ (서강대학교 사회과학연구소 주최 발표문, 2001.11.23), p. 19 재인용.

_ D. Pollack, “Das Bedürfnis nach sozialer Anerkennung. Der Wandel der Akzeptanz von Demok-ratie und Marktwirtschaft in Ostdeutschland,” Aus Politik und Zeitgeschichte (APZ), B13 (1997), pp. 3～14.

_ Detlef Pollack/Gert Pickel, “Die ostdeutsche Identität – Erbe des DDR-Sozialismus oder Produkt der Wiedervereinigung?,” APZ, 48, H. 41-42 (1998), p. 23.

통일 후 독일의 민주주의는 동독주민에게로 확대되어 체득되어가는 과정이었다는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 사회제도적 통합과 선거 등을 통해 개인별 의사를 표현하고 참여하는 과정에서 경험하는 민주주의 및 정당체제 등에 대한 태도에서 동독주민은 서독주민과 많은 차이를 보이지 않는다. 다만 국가형태로서 민주주의체제에 대한 지지율에서 동독주민(77%)이 서독주민(87%)에 비해 낮은 것으로 나타나는데, 동서독 공통적으로 이들 다수는 극우적 입장을 가진 것으로 나타난다. 즉, 서독인보다 많은 동독인들이 민주주의에 대해 회의적 입장을 보이는 것은, 통일과정에서 피해의식을 갖는 개인(집단)에게서 나타나는 ‘배타성’이 동독주민들 사이에 더욱 강하게 나타나는 것으로 이해할 수 있다. 정당의 역할에 대한 평가 혹은 정치참여의 필요성에 대한 자각 등에서는 서독주민과 차이를 보이지 않는다.

_ GMF Survey의 정치적 입장 및 태도와 극우주의 입장과의 상관관계를 분석한 결과는 다음과 같다.

극우주의와의 상관관계	동독	서독
민주주의가 가장 좋은 국가형태이다	0.21***	0.31***
민주정당들은 모든 것을 구분하고 나누기만 하지 문제를 해결하진 않는다	0.08*	0.24***
정치인들이 일반인들보다 더 많은 권력을 향유한다	0.29***	0.37***
시민들의 정치참여가 너무 적다	0.13*	0.05
독일에서 최종적으로는 정치가 아니라 경제가 규정력을 갖는다	-0.02	0.05
* 상관계수 *** : p < 0.001, * : p < 0.05 유의

자료: GMF-Survey, 2008.

<그림 Ⅱ-12> 민주주의와 정치 역량에 대한 평가 (2008년)

통일을 통해서 동독주민의 스탈린주의에 의해 ‘기형화’되었던 ‘체제의존적 심성’, 후견인 국가 권력에 대해 의존적이고 보호받으려는 태도에서 벗어나, 자각된 시민으로 거듭나는 과정이다. 국가권력 의존적 태도에서 탈각하여 국가권력으로부터의 자유(의지)를 체득해 민주시민으로 성숙해가는 과정이다.

Ⅲ. 문화적 통합

통일은 동서독의 문화가 접점을 이루는 결정적인 계기가 되었다. 다양성을 배척하고 갈등하는 문화충돌이 상호배제의 양상으로 심화된다면 문화통합은 일방적이고 배타적이 될 수밖에 없다. 그러나 통일독일의 문화적 통합은, “동독발 변동의 해일이 전 독일을 덮치고 있다”, “문화영역에서 서독이 동독화 되는 경향이다”라는 언명에서도 볼 수 있듯이 그야말로 “생활환경은 서독화 되지만, 생활감정은 동독화”(페터 슈나이더)되는 묘한 조화를 이루어 왔다. 독일의 문화통합은 이와 같은 ‘환경의 서독화와 정서의 동독화’라는 맥락 속에서 이해될 수 있을 것이다.

1. 통일 후 문화정책

동서독은 법적 통일 직전 1990년 8월 31일 체결한 통일조약에서 문화의 중요성을 “문화국가(Kulturstaat)”를 앞세워 강조하였다:

“과거 분단시대에 문화와 예술은 - 두 나라의 상이한 발전에도 불구하고 - 독일민족의 통일성을 지속적으로 담보해주는 바탕이 되었다. 장차 유럽의 통합으로 이어질 독일의 통일 과정에서 문화와 예술은 독자적인 기여를 할 것이다. 통일 독일의 위상은 정치적 비중이나 경제력에 못지않게 문화국가에 달려 있다.”

_ 통일조약 제35조 1항.

통일독일의 국가적 정체성을 문화국가에서 찾는 주된 이유는 독일의 과거사에 대한 비판적 성찰에 바탕을 둔다. ‘문화국가’로서 독일은 동서화합과 유럽의 통합에 기여해야 한다고 보는 것이다. 통일독일이 문화국가를 지향하고 자임할 수 있기 위해서는 무엇보다 구동독 지역의 문화기반이 명실상부하게 구서독 지역과 대등한 수준에 도달해야 한다. 그런데 과거 서독의 문화정책은 기본적으로 각 지방의 주정부와 지자체가 책임지고 자율적으로 추진하는 ‘문화 주권’(Kulturhoheit)의 원칙에 바탕을 두고 있어 재정 역시 원칙적으로는 주정부와 지자체가 부담하게 되어있지만, 통일이라는 특수한 상황에서 연방정부의 지원이 유지되고 있다.

구동독 지역이 극심한 경제난에 시달리는 상황에서 ‘문화국가’를 지향하는 독일은 ‘문화주권’의 원칙을 견지하되 구동독 지역에서 소요되는 문화재정의 일부를 연방정부가 분담하지 않을 수 없게 되었다. 통일조약 제35조는 이러한 사정을 반영하여 구동독 지역과 관련된 문화정책의 기본원칙을 다음과 같이 규정하고 있다.

_ 통일조약 제35조 2항～7항 내용 요약.

구동독 지역에 있는 문화재들이 훼손되어서는 안 된다.

문화 분야의 과제들을 실행하기 위한 재정을 확보한다.

과거 동독에서 중앙정부가 관리하던 문화재들을 주정부의 관할로 이관한다.

재정도 주정부가 책임진다. 단, 베를린의 경우에는 공동분담 가능성을 열어둔다.

전후 분산되었던 프로이센 문화소장품들을 베를린으로 집중한다.

구동독 지역의 문화기반 확충을 위한 문화기금을 확보한다.

분단의 여파를 해소하는 데 주력한다.

이러한 원칙에 입각한 통일 독일의 문화정책은 처음 10년 동안에는 무엇보다 구동독 지역에서 박물관과 도서관, 연주회장과 전시공간 등 문화기반을 확충하는 한편, 프로이센 왕국의 문화유적이 밀집해 있는 브란덴부르크 주라든가 작센 왕국의 문화유적이 밀집해 있는 작센 주 등지의 문화재와 문화유적을 복구하는 데 최우선 순위를 두었다. 그리고 문화기반 확충과 문화재 복원이 1990년대를 경과하면서 상당히 가시적인 성과를 거두자 2000년대에 들어와서부터는 그러한 정책기조를 지속하면서도 다른 한편 동서화합을 위한 문화예술 활동을 지원하는 데도 역점을 두고 있다.

_ 단적인 예로, 독일의 세계문화유산 33개 중 25개가 통일 이후 등재되었고, 그 중 11개가 구동독 지역에 자리 잡고 있다.

독일 정부가 구동독 지역의 문화기반 복구와 동서화합을 위해 수행한 문화정책의 기본방향과 주요 특징을 살펴보면 다음과 같다. 통일 직후 1991～93년 동안 “구동독 지역 문화재 보호 사업”이라는 명칭으로 총 28억 마르크의 특별예산이 투입되어 약 230개소의 문화재 및 문화시설들이 긴급 지원을 받았다. 이후 2004년까지 연방정부는 ‘문화등대사업’이라는 명칭으로 구동독지역의 국보급 문화재를 복원하는 사업에 재정적 협조를 유지하였다. 2005년부터 2단계 ‘연대협약’이 체결됨에 따라 구동독지역에 대한 특별지원예산 1050억 유로를 책정하였는데, 그 절반을 차지하는 목적사업비 510억 유로의 2%를 문화지원 예산으로 정하여 ‘국가적 목표인 문화’ 분야를 활성화하겠다는 입장이다. 특기할 만한 사항으로는 지식기반사회에서 핵심적 교육이념으로 강조되는 “평생학습 능력의 기초를 문화예술 소양으로 설정하고, 문화예술 소양교육의 강화를 문화정책의 새로운 핵심과제로 제시”하고 있다는 점이다. 아울러 문화산업 및 창의산업의 육성을 문화정책의 핵심과제로 제시하고 있는 것도 문화예술이 현실과 동떨어진 협의의 ‘교양’이 아니라 실질적인 성장동력의 중요한 요소라는 인식에 바탕을 둔 것이다. 애초에 통일조약에서 표방했던 ‘문화국가’의 이념을 본격적으로 추구하겠다는 의지와 자신감의 표현이라 할 수 있겠다. 연방정부 차원에서 지원된 문화국가 실현 노력은 언급한 ‘문화등대’ 프로젝트 및 수도 베를린 문화진흥 및 문화재 복구를 위한 지원, 베를린장벽 역사유적지 복원 사업 등으로 구분된다.

_ 이하의 설명은 다음 자료 참조. Paul Raabe, Kulturelle Leuchttürme in Brandenburg, Mecklenburg- Vorpomern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen (Berlin, 2006), S. 21～32.

그렇지만 ‘문화국가’를 지향하는 통일독일의 문화정책이 장밋빛으로만 평가되지는 않는다. 핵심적인 문제는 ‘동독적’ 잔재의 처리방식이었다. 통일 후 특히 정치 및 문화 분야에서는 ‘동독적인 것’에 대해 극단적으로 부정적인 태도가 강하게 지배했다. 청산의 범위는 전면적이었다. ‘동독적인 것’은 모두 청산의 일차적인 대상이었다. 이에 따라 “동독인들의 일상을 지배하는 생활세계의 영역에서 담론을 생산하는 학문과 지식인 영역, 담론을 소통시키는 언론 영역, 그리고 일상의 체험을 심미적 방식으로 재현하는 예술 영역에 이르기까지 동독의 문화 인프라 전체가 와해된 것이다.”

_ 동독 슈타지문서 관리기구인 ‘가욱 관청’의 초대 책임자였던 요하임 가욱은 동독의 유산 중 통일독일에 받아들여 유용하게 쓸 수 있는 것은 “아무것도 없다”는 태도를 보이는가 하면, 정치학자 쿠르트 존타이머는 구동독 독재체제로부터는 정치문화적으로 수용할만한 가치 있는 어떤 유산도 없다는 입장을 견지하기도 한다. Kurt Sontheimer, So war Deutschland nie. Anmerkungen zur politischen Kultur der Bundesrepublik (Muenchen, 1999), p. 211.

_ 김누리, “통일독일의 문화변동,” □독일문학□, 제108집 (한국독어독문학회, 2009), p. 214.

이러한 문화 인프라 와해라든가 문화예술인의 배제 등에도 불구하고 문화예술적 자원은 꾸준히 유지되고 활성화되는 계기를 맞는다. 문화정책에서 오랜 동안 견지되어온 ‘문화주권(Kulturhoheit)’ 원칙이 지속되어왔다. 문화주권 원칙에 따라 문화정책의 책임과 권한을 주정부의 주권으로 일임하고 있었던 것이다. 이에 따라 구동독지역 주정부들은 다양한 방식의 지역주민 참여문화의 활성화를 위한 지원을 유지하였으며, 이는 다양하게 분산‧축적되어 있는 구동독지역의 문화 자원이 활용될 수 있도록 하는 기반이 되었던 것이다.

2. 문화적 통합의 성과

‘동독적인 것’에 대해 극단적으로 부정적인 태도가 통일 후 초기 문화지형의 재편과정에서 일관되게 견지되었고, 그 결과 동독문화는 가혹한 청산의 대상이 되었다. 동독 고유의 문화 인프라는 제도적‧인적 측면에서 철저히 해체되었다. 그리고 서독의 제도에 따라 재편되었다. 특히 이데올로기에 민감한 분야에서는 인적인 청산 또한 극심한 방식으로 진행되었다. 이에 따라 지식인 세계의 지각변동 또한 극심했다. 동서독을 막론하고 지식인의 전통적인 위상은 급격히 추락했고, 사회적 발언력도 현저히 약화되었다.

통일 초기 과도한 청산의 결과 동독 문화인프라가 해체되고 문화엘리트가 소외되었고, 그에 따라 동독은 점차 “정체성의 휴경지” 혹은 “담론의 부재지대”로 남아 있었다. 그러나 이러한 ‘청산’ 분위기는 대략 1990년대 중반을 기점으로 동독인들이 새로운 자의식에 눈을 뜨면서 변화하기 시작했다. “‘동독 고유의 것’에 대한 새로운 자각이 확산되면서 동독 고유의 ‘부분문화(Teilkultur)’가 생성되기 시작했다. 이 새로운 동독문화는 서독문화의 변화를 견인하면서 통일독일의 문화장(場) 전체를 변화시켰다. 동독문화가 통일독일 문화장의 ‘아방가르드’로 떠오르기 시작한 것이다.” 동독인들은 전례 없는 체제단절뿐만 아니라 심각한 문화단절, 즉 문화충격을 이겨내는 과정에서 자신들의 심리적‧사회적 자원을 엄청나게 동원해냈다. 이후 자신들을 성찰하면서 자의식을 형성해갔다. 서독인과 자신을 구분하는 ‘배제의 정체성’, 스스로를 경계 짓기 시작하면서 ‘2등 국민이라는 감정’뿐만 아니라 ‘서독인과 다르다는 자의식’이 형성되어갔다. 동독에서 생성된 부분문화는 “서독의 ‘동독화’도, 동독의 ‘서독화’도 아닌” 어떤 ‘고유한’ 제3의 문화가 생겨났다고 할 수 있다.

_ 동독인들의 구동독 사회에서 자신이 직접 경험했던 것이 “공적인 담론과 헤게모니 담론에서 전혀 나타나지 않거나 공적인 담론과 비대칭적으로 나타나는” 현실 앞에서 커다란 괴리감과 소외감을 느끼게 되고, 여기서 생긴 빈자리를 상업적으로 파고든 것이 ‘오스텔지어 쇼’이다. Rolf Reissig, Die gespaltenen Vereinigungsgesellschaft. Bilanz und Perspektiven der Transformation Ostdeutschlands und der deutschen Vereinigung, (Berlin, 2000), p. 94.

_ 김누리, “통일독일의 문화변동,” p. 220.

2005년에 출판되어 동서독 학계에서 커다란 반향을 불러일으킨 □아방가르드로서의 동독인□에서 볼프강 엥글러(W. Engler)는 동독인들이 통일독일 사회를 이끌어갈 아방가르드 구실을 하리라고 보았다. 즉, 동독인들이야말로 미래의 변화에 보다 잘 대처할 능력을 보유하고 있고, 경쟁을 미덕으로 삼는 서방의 체제에 연대의 이름으로 저항할 것이며, 바로 이러한 동독인 고유의 속성이 그들을 미래사회의 선구자로 만들 것이라는 주장이다. 동독인들이 구동독에서 경험한 사회적 판단력, 사회적 연대의식과 공동체의식에 대한 문화적 기억이 통일독일 사회에 긍정적으로 기여하리라고 보는 것이다. 동독인들은 평범한 개인까지도 사회적 연대에 대한 감각을 여전히 간직하고 있어 미래의 바람직한 인간형을 선취하고 있다고도 주장된다. 이러한 미래의 인간형은 특히 경제적으로 위기가 일상화되는 경제 세계화 속에서 더욱 힘을 갖는다.

이러한 동독인들이 통일독일 사회의 아방가르드로서 미래지향적인 대안을 제시하고 현실의 구체적 변화를 불러올 뿐만 아니라 통일독일의 문화적 헤게모니를 확장해가고 있다. 다양한 영역 중 동독의 여성문화가 사회에 미친 독특한 영향력을 꼽을 수 있다. 통일의 최대 희생자로 규정되었던 동독여성이 자신들 특유의 문화를 창출하고 정치적 파워를 형성하고 있는 것이다. 현재까지도 동독여성은 구동독 시절의 여성정책과 여성문화에 자부심을 갖고 있어, 자신들을 이미 ‘해방된’ 여성이라고 생각하고 있다. 이런 강한 자의식을 바탕으로 동독여성은 새로운 여성문화의 향방을 두고 서독여성과 일정의 헤게모니 대결을 벌이고 있다.

_ 도기숙, “통일 이후 동독지역 여성문화의 변화. 동독 여성운동을 중심으로,” p. 449. 동독여성의 강화된 자의식과 미래에 대한 진취적 태도는 특히 야나 헨젤(J. Hensel)의 □동쪽지역 아이(Zonenkind)□ (2002)와 마르티나 렐린(M. Rellin)의 □그래 나는 동독여자다!(Klar, bin ich eine Ost-Frau!)□ (2004)에서 선명하게 드러난다.

동독여성 외에 동독 청소년은 새로운 문화의 기수로 성장할 것이 기대된다. 그들은 서독 청소년 문화의 전면적인 지배 속에서도 고유한 대안문화를 발전시켜와, “소비지향적이고 획일적인 서구 대중문화의 흐름에 저항하는 성찰적, 자생적 문화”로서 “환경운동, 반전반핵운동, 언더그라운드 문화, 소수자 문화, 지역문화 운동” 등 다양한 형태를 띠고 있다.

_ 이영란, “통일 이후 독일청소년 문화 변동에 대한 연구: 동독지역 청소년의 여가문화 변화를 중심으로,” □독일연구: 역사‧사회‧문화□, 제12집 (한국독일사학회, 2006), pp. 186～188.

동독 문학의 부활은 인상적이다. 정치, 경제 등 제도통합의 과정에서는 서독에 의한 동독의 흡수통합이 주도적이었던 반면, 문화적 차원에서는 일방통행적인 통일 논리가 온전히 관철될 수 없다. 특히 동독 출신 제3세대 작가들의 부상은 눈부시다. 동독출신 작가들이 통일독일의 각종 문학상을 휩쓸고 있다. 유렉 베커, 자라 키르쉬, 볼프강 힐비히, 우베 콜베, 두어스 그륀바인, 크리스토프 하인, 쿠어트 드라베르트, 아돌프 옌들러, 잉고 슐체 등 동독출신 작가들이 통일 이후 문학상의 단골 수상자로 떠오르고 있다.

_ 김누리, “통일독일의 문화변동,” p. 227.

통일 후 동독지역에서 문화는 대체공론장의 기능을 담당하는 ‘새로운 경향’이 나타나고 있다. “문화는 사회를 구성하는 기능을 떠맡고, 대중매체에는 대척점에, 그리고 동독에 특유한 상업문화의 노스텔지어쇼에는 대립점에 서있는 소통공간을 창출하고 있다.” 문화적 통합 과정이 더 많은 다양성을 통해 내용‧질적으로 심화되고 풍부화하는 것이라 한다면 이는 통일독일을 유럽연합의 문화국가로 만들어 주는 동력이라 할 수 있다. “동독에서 문화 이외의 어떠한 사회적 영역도 현재 사회적 위기를 어떻게 다루어야 하는지를 알려주는, 그렇게 많은 단초를 제공하는 곳은 없다.”

_ 위의 글, p. 228 재인용.

_ 위의 글, pp. 228～229 재인용.

동독의 문화영역은 사회적 위기를 극복하고 변화를 추동할 잠재력을 지닌 영역으로 급부상하고 있다. 통일독일의 문화통합은 동독문화가 서독문화에 여하히 적응하고 동화하느냐의 문제로 파악되지 않는다. 새로운 동독문화의 형성에서 볼 수 있듯이 문화통합의 양상은 매우 다른 모습을 보이고 있다. “자세히 고찰해보면, 동서독의 문화적 비교에 있어서, 동독의 서독으로의 동화가 있고, 상호간의 혼융이 있으며, 동독 고유의 사고방식, 가치관, 정체성의 강화가 있다.” 동독의 서독으로의 빠르고 일방적인 정신적 적응과 동화라는 ‘주도적인 문화적 통일상’은 위기에 처했고, 동독에서도 급격하게 매력을 잃었다. 소수집단이 주류집단에 일방적으로 동화되는 방식의 통합은 국제적인 경향에도 부합하지 않는다. “중요한 것은 경제적, 사회적 차별을 없애는 것이지만, 동시에 또한 특수한 사회적 문화적 정체성을 보존하는 것이다. 이러한 정체성은 세계화에도 불구하고 약화되기보다는 강화되고 있다.” 동독에 고유한 문화의 형성이 문화통합에 걸림돌이 아니라, 오히려 문화통합의 촉매제로 작용할 수 있다는 평가이다.

_ Rolf Reissig, Anspruch und Realität der deutschen Einheit. Das Transformations- und Vereini-gungsmodell und seine Ergebnisse (2005), p. 88.

_ Ibid, p. 99.

진정한 내적 통일은 문화적 다양성과 지역적 정체성들을 인정하는 통일이며, 이러한 지역성이 ‘폐쇄성’에 갇히지 않는 것이다. 소수집단을 배제하지 않고 통합하면서 문화적 차이와 다양성을 포용하는 법을 배우는 학습과정으로 이해되어야 한다. 이러한 통합의 성패에 대한 판단은 결국 “통일된 ‘국가’가 안정적인 ‘공동체’가 되었는가”라는 문제로 귀착될 수밖에 없다. 이런 측면에서 볼 때 통일과 이후 제도적 통합은 물리적 통합 수준의 ‘국가’를 넘어 두 사회가 동등한 권리를 가지고 화학적으로 융합되는 ‘공동체’로 승화시키지 못한 것이다. 정치엘리트가 오랫 동안 선호하던 방안, 즉 동독을 서독으로 통합시키는 방안은 긍정적인 동시에 그 부정적 문제점을 동시에 안고 있는 것으로 평가된다. 반면에 정치엘리트가 아닌 다양한 주체의 주도적 참여에 의해 새로이 생성된 문화는, 비록 ‘환경의 서독화’ 속에서도 자신의 고유성을 변화하는 환경에 대한 적응을 넘어 새로운 창조적 에너지로 표현하고 있는 상태이다.

_ Ibid, p. 303.

Ⅳ. 남북한 통일에의 시사점

독일통일에 대한 평가는 어떤 기준에 따를 것인가에 따라 달라진다. 그런데 이는 또한 어떤 시간 축을 기준으로 평가할 것인가에 따라서도 달라진다. 사회통합의 관점에서 그간 통일독일 사회의 변화 과정에 대한 평가는 부정적인 면이 많이 부각되었다. 그리고 이러한 부정적 평가는 분명한 실제 상황이었고, 이러한 통합과정의 부정적 현상은 현재도 진행 중이다. 그렇지만 앞서 살펴본 대로 진행 중의 과정은 커다란 시간 축에서 다시 상대화되는 측면이 있다. 크게 사회적 측면에서 동독주민의 민주적 시민성의 확대와 서독주민의 사회적 배려와 관용의 확대라는 측면에서 통일독일 사회가 발전해가고 있는 면, 동서독 간 가치관의 소통을 통한 사회지향점의 확대 및 발전, 그리고 끝으로 민주주의적 태도의 확대라는 세 측면에서 살펴보았다.

아래에서는 세 가지 시사점을 정리하면서 글을 마치기로 한다.

첫째, 사회문화적 통합은 긴 시간 축을 가지고 평가돼야 한다. 동서독처럼 경제적 격차가 많지 않은 두 체제의 사회경제적 통합에도 한 세대 이상이 경과돼야 하는 것으로 이해된다. 동서독 간 격차 10배 이상의 격차를 가지고 있는 남북한 간 사회경제적 격차를 좁히는 문제는 매우 어려운 과정일 것이다. 독일에서도 통일은 “열려있는 수 세대의 프로젝트”라는 평가가 나오고 있다. 경제적으로 근래 몇 년 전부터 동독지역 내생적으로 형성된 기업들이 서서히 발돋움하고 있다. 개별 기업의 경쟁력 확보는 그 만큼의 경쟁력을 갖춘 지역경제 인프라의 형성을 전제로 한다. 사회경제적 통합이 사회문화적 통합의 매우 중요한 규정 요인으로 작용하는 것은 앞서 본 대로이다. 사회적 통합에는 이러한 사회경제적 통합이라는 객관적 요인 외에도 개인적으로 경험된 역사의 궤적이 강하게 영향을 미치고 있다.

둘째, 사회문화적 통합은 사회의 발전‧진화의 관점에서 평가되고, 사회 진화란 통합된 사회가 문화적 혹은 정신적으로 어떻게 풍요로워질 수 있는가의 관점에서 조망돼야 한다는 점이다. 동서독 간 격차 10배 이상의 격차를 가지고 있는 남북한 간 사회경제적 격차를 좁히는 문제는 매우 어려운 과정일 것이다. 사회제도적 통합과 사회경제적 통합의 과정에서 형성되어질 개연성이 높은 ‘2등 국민’ 의식과 ‘저항적 정체성’에 직면해 이를 제도적 통합의 힘으로 억압하려해서는 해결될 수 없을 것이다. 오히려 이러한 사회심리적 치유를 위한 출구로 받아들이고 오히려 새로운 자의식을 갖춘 민주시민으로 성숙해 가는 과정으로 이해하고 받아들여야 할 것이다. 그리고 이러한 과정에서 집결‧표출되는 사회적 힘을 발전의 동력으로 바꿀 수 있어야 할 것이다. 특히 문화적 창의성으로 표출될 수 있는 가능성을 위해 우리 사회가 좀 더 열린 체제로 맞을 준비를 갖춰야 할 것이다. 그리고 사회진화는 모든 참여자의 동시적인 변화를 동반하는 것을 의미한다.

셋째, 문화통합의 의미에 대한 새로운 이해의 필요성이다. 구조적 통합이 통합의 거시적 틀을 규정한다면 실질적인 통합은 사회통합에서 이루어지며, 이 과정에서 문화는 매우 중요한 기제이다. 문화적 통합과정에서 살펴본 대로 ‘전독일을 뒤덮는 동독발 변동의 해일’은 문화영역에서 출발하였다. 이는 가치의 소통을 가능하게 해준다. ‘문화국가’로서 독일은 동서화합과 유럽의 통합에 기여하는 매우 중요한 소통기제이다. 과거 서독의 문화정책은 기본적으로 각 지방의 주정부와 지자체가 책임지고 자율적으로 추진하는 ‘문화 주권(Kulturhoheit)’의 원칙에 바탕을 두고 있어 재정 역시 원칙적으로는 주정부와 지자체가 부담하게 되어있지만, 통일이라는 특수한 상황에서 연방정부의 지원이 유지되었다. ‘국가적 목표인 문화’ 분야를 활성화하겠다는 입장이다. 지식기반사회에서 핵심적 교육이념으로 강조되는 “평생학습 능력의 기초를 문화예술 소양으로 설정하고, 문화예술 소양교육의 강화를 문화정책의 새로운 핵심과제로 제시”하고 있다. 아울러 문화산업 및 창의산업의 육성을 문화정책의 핵심과제로 제시하고 있는 것도 문화예술이 현실과 동떨어진 협의의 ‘교양’이 아니라 실질적인 성장동력의 중요한 요소라는 인식에 바탕을 두고, 애초에 통일조약에서 표방했던 ‘문화국가’의 이념을 본격적으로 추구하겠다는 의지와 자신감의 표현이라 할 수 있겠다.

독일통일의 경제적 시사점과
남북 경제통합 추진방향

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양 문 수

(북한대학원대학교)

독일통일의 경제적 시사점과 남북 경제통합 추진방향

Ⅰ. 문제제기

최근의 여건 변화로 남북한 경제통합 문제가 새롭게 조명을 받고 있다. 김정일 위원장의 건강문제, 후계구도 구축 문제의 부상은 이른바 보수, 진보를 막론하고 포스트 김정일 시대의 북한에 대한 관심의 증대로 이어지고 이는 다시 남북한 통합 문제에 대한 논의의 중요성을 새삼 일깨워주는 식으로 전개되고 있다.

물론 그동안 남북 경제통합 문제에 대해서는 학계에서, 비록 단속적(斷續的)이기는 해도 나름대로 논의가 이루어져 왔다. 일정 수준의 연구성과도 축적되어 있다. 하지만 사안의 중요성에 비추어 볼 때 연구는 아직 걸음마 수준을 벗어나지 못하고 있다.

첫째, 남북이 함께 만들어 나갈 경제공동체의 성격과 비전에 대한 규범적인 차원의 연구가 미흡하다. 특히 지금까지 진행되어온 논의는 남한 우월적 사고가 지배적이며, 남한의 일방적인 희망을 담고 있는 경우가 대부분이다.

둘째, 이론적인 면에서 발라사(Balassa)의 고전적 경제통합이론을 남북한에 적용하는데 한계가 있다는 점을 지적하면서도 한반도 상황에 적합한 경제통합 모형을 대안으로 제시하지 못하고 있는 상황이다. 이에 따라서 대부분의 논의가 부분적 서술 및 분석에 그치고 있다.

셋째, 남한경제의 변화, 남한 경제의 발전, 남한의 산업정책 등의 관점에서 남북경제통합을 접근하려는 노력이 부족하다는 점이다. 대부분의 남북경제통합 논의가 북한경제에 집중되어 있으며 남쪽 경제에 대한 논의는 생략되어 있다.

넷째, 동북아지역차원의 경제협력 및 동북아지역공동체 형성이라는 포괄적이고 장기적인 시각이 결여되어 있다. 아직까지는 동북아지역의 경제협력방안과 남북 간의 경제통합을 포괄하는 논의는 양적으로나 질적으로나 제한적인 것으로 평가되고 있다.

한편 독일통일 20주년을 맞아 독일의 경험에 대한 재조명의 필요성이 새삼스럽게 제기되고 있다. 독일과 한반도는 조건이 상이하다는 점을 강조하는 견해와, 그럼에도 불구하고 통일과정이라는 보편성을 무시하기 어렵다는 견해의 간극은 여전히 좁혀지지 않고 있다는 현실 또한 독일 사례에 대한 재고찰의 필요성을 일깨워준다.

이 글에서는 이러한 문제의식을 기반으로 하고, 또 최근의 여건 변화를 반영하여 남북한 경제통합 추진방향을 모색해 보고자 하는 시도이다. 다만 주제의 광범위성과 지면의 제약 등으로 인해 남북한 경제통합 전체를 다루기보다는 몇 가지 중요한 쟁점과 과제에 대한 필자의 견해를 제시함으로써 토론의 재료를 제공하고자 한다.

Ⅱ. 전제적 논의

1. 정치적 통합과 경제적 통합의 관계

통일은 정치, 경제, 사회, 문화 등 전반적인 분야에서 이루어지는 과정이다. 이들 각 분야의 통합과정은 서로 밀접하게 연관되어 있어 독립적인 진행이 어렵다. 그렇다고 해도 경제분야 통합이 상대적으로 빨리 이루어져야 하고, 실제로 그러할 가능성이 크다.

노무현 정부까지 정부의 대표적인 통일방안은 민족공동체 통일방안이다. 이는 점진적‧단계적 통일 방안으로서 핵심적인 요소의 하나가 바로 선(先) 교류‧협력이고, 교류협력에서 가장 선도적인 역할을 하는 것은 경제분야이다. 이러한 인식은 비단 정부 내에서뿐만 아니라 학계에서도 폭넓게 수용되어 왔다. 물론 일부에서는 정치‧군사적 접근의 우선성을 주장하지만 경제 공동체 형성을 우선적으로 추진해야 하고 그 기반 위에서 정치적 공동체를 형성한다는 데 상당한 공감대가 형성되어 있다.

이러한 방안은 이론적으로는 상당 정도 신기능주의(Neo-Functionalism)에 의해 설명 가능하다. 기능적인 통합행위를 통해 점진적 통합을 추구하고, 게다가 한 가지 영역에서 배운 협력, 통합의 경험이 다른 영역으로 확대되어 감으로써 공동의 이익을 제고하는 이른바 파급(spill-over)의 개념을 강조한다. 서구 산업국가들 간의 관계에서는 경제적 이슈가 정치적 통합을 유도해 내는 파급효과가 가장 크다고 주장하고 있다.

다만 유념해야 할 것은 경제 교류‧협력의 활성화와 경제통합이 불가분의 관계임에도 불구하고 경제 교류‧협력의 활성화가 자동적으로 경제통합의 달성을 보장하는 것은 아니라는 점이다. 게다가 경제적 통합이 정치적 통합을 저절로 가져올 것이라고 기대하는 것은 비현실적이라는 사실이다. 기능적 차원에서의 문제와 함께 정치적 의지 차원의 문제도 동시에 해결되어야 한다. 경제적 측면에서 공동체 형성이 어느 정도 이루어진다면 정치적 측면에서 공동체 형성을 위한 협상이 반드시 이루어져야 한다는 것이다. 즉 경제적 통합이 일정 수준 이상 진전되기 위해서는 정치적 관계의 진전이 전제되어야 한다. 경제적 관계의 진전이 정치적 관계의 진전을 불러일으키기도 하지만, 또 한편으로는 정치적 관계가 진전되어야만 경제적 관계도 진전 가능하다. 특히 남북 경제관계가 일정 단계를 넘어서기 위해서는 정치적 조건의 성숙이 필요불가결하다.

따라서 경제통합으로 나아가는 각 단계에서 양적 축적을 통한 남북관계의 진전이 질적 변화를 통한 단계이행으로 연결될 수 있는 방안 모색이 매우 중요하며, 이는 기본적으로 경제의 영역이라기보다는 정치‧군사의 영역이다. 예컨대 남북협력 확대 단계에서 남북 연계발전 단계로 이행하기 위해서는 북핵문제 해결, 평화협정 체결 및 국제사회의 지지와 보장 등을 통해 남북한 평화체제가 구축되는 것이 선결과제이다. 요컨대 남북한 경제통합 방안 논의에 있어서 남북 간 경제적 관계 진전과 남북 간 정치‧군사적 관계 진전의 연계구조에 대한 인식이 무엇보다도 중요하다.

2. 남북경제통합과 동북아경제협력의 연계

긴 호흡에서 보았을 때 남북통합에서 국제적 변수는 결정적으로 중요하다. 굳이 독일의 예를 들지 않더라도 그러하다. 사실 현재에도 남북관계는 독립변수로써의 색채는 약하고 국제정치적 여건에 종속되어 있다시피 한 변수이다. 동시에 지적해야 할 것은 지금은 세계화가 진행되고 있는 시기라는 점이다.

따라서 남한 정부는 목적의식적으로 국제협력을 추구해야 할 필요성이 강하다. 남북경제통합은 국제적 관계 속에서 다변화 전략을 추구하는 것이 바람직하다. 남북한 양측의 노력만으로 남북경제통합을 달성하는 데에는 한계가 존재한다. 국제협력은 남북경제통합의 본격적 추진을 위한 재원 조달의 측면에서 유리하고, 남북경제통합의 안정적이고 지속적인 추진에도 유리하다. 더욱이 남한의 입장에서는 북한의 체제전환을 유도하고 지원하기 위해서도 국제협력을 적극 활용할 필요가 있다. 국제협력에서 공간적으로 중요한 것은 동북아이다.

실제로 남북경협과 동북아 경제협력의 연계 필요성은 여러 측면에서 제기된 바 있다.

첫째, 이른바 북한문제의 다차원적 성격에 따른 북한문제 해결에 대한 포괄적 접근의 필요성이다. 즉 안보와 경제의 병행 추진, 평화와 번영의 선순환 구조 창출이 바로 그것이다.

둘째, 향후 북한의 경제개발 방향과 관련, 고려되어야 할 중요한 변수가 북한의 지정학적‧지경학적 위치이다. 북한은 중국 동북 3성과 러시아 극동, 일본, 한국을 잇는 권역의 가운데에 위치하고 있다. 특히 북한의 지경학적 위치는 장기적으로 남북 경제통합 방안을 모색함에 있어서 고려되어야 할 매우 중요한 요인이다. 북한의 제조업 기반이 사실상 붕괴되어 있어 향후 남북한 제조업 분야의 협력이 제한적이 될 수밖에 없는 현실을 감안하면 더욱 그러하다.

셋째, 남한의 입장에서도 북한의 존재 및 미개방 상태로 인해 상실한 동북아 경제협력의 공간의 복원이 필요하다. 한국은 대륙에 연해있는 반도이면서도 실질적으로는 육지에서 멀리 떨어진 섬과 같은 존재로 전락했다. 외국과의 인적 교류 및 상품과 용역 등 모든 물류의 흐름은 육지가 아니라 바다와 하늘을 통해서만 가능하게 되었다. 한국과 동북3성의 교류는 이러한 물리적 제약을 받게 되었고 이에 따라 거래비용이 크게 증가한 상태이다.

넷째, 북한의 경제재건을 위한 막대한 재원을 남한 혼자서 부담하는 데는 무리가 있다는 것이다. 남한정부 단독으로 조달할 수 있으리라고 생각하는 사람은 아무도 없을 것이다. 하지만 다른 국가들을 어떻게 참여시킬 것인가, 어떤 방안을 제시하며 그들의 참여를 유도할 것인가 하는 문제는 누구보다도 남한정부가 고민해야 할 몫이다.

다섯째, 남북경제통합과 동북아 경제협력을 동시에 추구하면 북한이 남북경제통합에 따른 주권 상실, 나아가 흡수통일에 대한 우려를 완화하는데 도움이 된다. 북한을 경제 교류확대 및 상호의존 확대의 장으로 끌어내기 위해서는 남한의 노력만으로는 부족하고, 중국 등 주변국들의 노력이 병행되어야 한다.

_ 유럽연합의 사례를 보더라도 경제통합은 관련 국가들뿐만 아니라 지역적으로 인접한 지역의 경제협력과 동시적으로 추진하는 것이 효율적이다.

3. 남북한 경제통합의 필요성과 의미

남북한 경제통합 달성의 비용과 편익에 대해서는 정치, 경제, 사회를 아우르는 포괄적인 분석틀에 입각한 접근이 필요하다. 단기적이고 직접적인 회계학적 비용보다는 기회비용적 관점에서 접근해야 할 것이다. 즉, 남북한 경제통합이 달성되지 않은 대안적 상황을 가정하고, 이 경우의 비용이 어떤 것인가에 대해 살펴볼 필요가 있다. 이는 주로 북한변수가 한국경제에 미치는 교란요인, 부정적 영향을 들 수 있다. 동시에 전쟁, 급격한 붕괴 등으로 인한 급변사태가 발생했을 경우 한국경제에 가져다줄 엄청난 부담, 나아가 한국이 감당하지 못할 상황까지 염두에 둘 필요가 있다.

이 경우, 북한의 경제발전이 남한 경제 발전에 선순환 고리를 형성한다는 인식이 긴요하다. 북한 경제 발전은 남한 경제에 직‧간접적인 경로를 통해 기여할 것이며, 또한 시간이나 북한 경제의 발전 정도에 따라서 상이한 형태로 발현될 것이라는 인식이다. 북한 경제의 회복 혹은 상황 호전은 남한 경제의 환경 개선을 통해 남한 경제에 긍정적인 영향을 줄 것이다. 북한의 경제난, 이에 따른 남북관계의 불안정성, 한반도의 정치적 위기 등과 같은 불안 요소의 개선은 남한 경제의 발전에 간접적으로 기여할 것이다.

중장기적으로 북한경제의 발전은 그 규모에 있어서는 차이가 나겠지만 중국이나 동남아시아의 성장이 남한경제에 기여하는 것과 유사한 형태로 기여 할 가능성도 커질 것이다. 북한의 대외 경제관계의 협소함, 지리적 인접성, 언어 등 문화적 동질성 등을 고려할 때 북한의 경제발전은 남한경제와의 연계 심화를 수반하면서 이루어질 수밖에 없다. 이 경우 북한은 남한에 대해 한편으로는 시장으로써, 또 한편으로는 생산 기지로써 기여할 것으로 보인다.

이제 조금 더 구체적으로 살펴보자. 우선 남북한 경제통합에 따른 가장 직접적인 효과는 일정규모의 인구를 갖춘 경제권의 형성에 있다. 4,700만 명의 남한경제는 경제통합에 따라 7,000만 명을 넘어서는 인구를 갖게 된다. 이는 북한경제의 발전이 일정한 수준에 이르게 되면, 한반도 전체의 내수규모가 최소효율 규모에 도달함으로써 무역에서의 대외 의존성을 완화시키고, 국내경제의 통합을 제고하는데 기여할 것이다.

동시에 남한에서의 고령화를 지연시키는 효과를 나타낼 것으로도 예상된다. 남한은 2016년경부터 생산가능 인구가 감소하기 시작하면서 노동력 수급면에서 심각한 문제에 직면할 것으로 예상되고 있다. 따라서 남북한 경제통합 과정에서 예상되는 북한지역에서의 인구증가는 한국에서의 고령화 추세에 새로운 변수가 될 가능성이 있다.

동시에 이질적 경제의 통합은 자원의 보다 효율적 배분을 통해 생산성 및 경제성장률의 제고를 초래, 남북 양 지역에서의 경제성장에 기여할 것이다. 그리고 정부지출에서 군사비 지출이 차지하는 비율을 낮춤으로써, 보다 생산적인 분야로의 재정자금의 활용을 가능케 해 줄 것이다. 특히 한국경제가 직면한 두 가지 과제(혁신과 통합)를 달성하기 위해 과학기술혁신 분야의 투자와 양극화 해소를 위한 각종 지원 프로그램에 추가적 자원의 재배분이 가능하게 될 것이다. 이와 함께 소위 국가위험도를 현저히 저하시킴으로써 국내 각 기관의 차입비용을 낮출 뿐만 아니라 외국인 직접투자 증가 등 해외로부터의 투자유입을 촉진할 것으로 보인다.

_ 양문수‧이남주, “한반도 경제구상: 개방적 한반도 경제권의 형성,” 한반도사회경제연구회, □한반도경제론□ (파주: 창비, 2007).

Ⅲ. 경제통합 일반론 및 외국사례의 남북한 적용 가능성

1. 경제통합 유형 및 방식에 대한 일반론적 접근

경제통합의 유형은 분류기준에 따라 여러 가지가 있을 수 있으나, 가장 의미 있는 것은 급진적인 경제통합과 점진적인 경제통합으로 유형화하는 것이다. 이는 외관상으로는 경제통합의 진전 속도가 분류기준인 것으로 보인다. 급진적인 경제통합은 동서독의 경우처럼 정치적인 통일이 합의된 이후, 단계별‧점진적이 아니라 한꺼번에 급속히 하나의 체제로 통합되는 형태이다. 반면 점진적인 경제통합은 EU의 경우처럼 경제적인 공동이익을 실현시켜 나가는 과정에서 파급되는 문제점을 극복하면서 단계별로 경제적 통합영역을 확대하고 통합의 질적 수준을 제고해 가는 형태이다.

하지만 급진적인 경제통합과 점진적인 경제통합의 차이는 경제통합의 진전 속도뿐 아니라 경제통합에 대한 접근방법의 차이, 통합 후 경제체제의 성격에 대한 차이도 내포되어 있다. 급진적인 경제통합은 통합에 대한 이분법적 접근의 관점에 서 있는 반면 점진적인 경제통합은 통합에 대한 구조론적 접근의 입장에 서 있다.

_ 최기춘, “경제통합 유형과 남북한 경제통합의 과제,” 신동천 편, □남북경제통합과 동북아경제협력□ (서울: 아르케, 2004), pp. 17～19.

경제통합에 대한 이분법적 접근은 계획경제체제와 시장경제체제라는 두 범주가 대립하고 있는 상황을 전제로 하는데 두 체제 중 오직 한 체제만이 채택되어 유지될 때 그 통합은 안정적이며 기능을 발휘할 수 있다고 보고 있다. 따라서 약한 체제가 강한 체제에 흡수되어야 한다는, 즉 흡수통합론의 입장이며, 이 관점은 경제체제의 이질성을 통합의 성공적 진행에 대한 근본적 장애물로 파악하고 있다.

반면 경제통합에 대한 구조론적 접근은 어떤 경제체제도 양립 가능하며, 다양한 경제체제가 혼합되어 있을 수 있다는 입장이다. 체제전환의 결과, 혼합경제체제가 형성되더라도 체제구성요소가 서로 안정적인 인과관계로 되어 있을 경우, 그 체제전환은 성공적이며, 따라서 이 경우 체제전환과 경제통합은 단계적, 점진적으로 진행된다. 요컨대 통합 전 경제체제의 이질성에 의해 통합의 성패가 좌우되는 것이 아니라 통합과정에서 호혜적인 단계적 결과가 산출된다면 그것으로 통합과정은 성공적이라고 보는 입장이다.

이러한 관점을 남북한에 적용하면 다음과 같다. 급진적 통합론의 경우, 사회주의 경제체제를 유지하고 있는 북한이 자본주의 경제체제의 남한에 흡수되면서 북한의 체제전환과 남북한 경제통합이 동시에 급속도로 진행된다. 점진적인 통합론의 경우, 북한의 급진적인 체제전환이 전제되지 않더라도 남북경제통합은 가능하며, 남북한이 호혜적 경제발전을 추구하면서 점진적으로 통합 추진할 수 있다는 것이다.

한편 급진적 통합 및 점진적 통합론에 대한 평가, 나아가 현실세계에 대한 적용 문제는 결코 간단한 사안이 아니다. 개별 국가가 처한 제반 조건 및 상황, 시대적 배경 등에 따라 결정해야 할 문제이다. 다만 안예홍‧문성민도 적절히 지적했듯이 급진적 통합의 경우, 경제통합에 따른 충격과 부작용이 크기 때문에 많은 사전적 준비가 필요하다는 것, 달리 보면 사전에 충분한 대응책을 마련해 두지 않으면 통합되는 양 지역 모두 경제적 어려움에 처할 수 있다는 것을 충분히 상상할 수 있다.

_ 안예홍‧문성민, “통일이후 남북한 경제통합방식에 대한 연구,” □금융경제연구□, 제291호 (서울: 한국은행, 2007).

2. 고전적인 경제통합론 및 남북한에 대한 적용 가능성

고전적인 경제통합론에서는 발라사(Balassa)의 5단계 경제통합론이 대표적이다. 발라사의 경제통합론은 기본적으로 점진적인 경제통합론이며, 유럽의 통합과정은 발라사가 설정한 단계에 대체로 조응하고 있다. 그에 따르면 경제통합이란 국민경제 상호간에 차별이 존재하지 않는 상태로 파악될 수 있다. 여기서 차별이란 대체로 생산물 및 생산요소의 자유로운 이동을 막는 여러 가지 인위적인 장벽을 가리킨다. 따라서 이러한 갖가지 차별이 제거된 정도에 따라 경제통합의 단계를 구분할 수 있다.

1단계는 자유무역지대(Free Trade Area)이다. 이는 통합에 참가한 각 가맹국 상호간에 상품이동에 대한 제한조치를 철폐함으로써 역내 자유무역(상품의 자유이동)을 보장하지만 역외 비가맹국에 대해서는 각국이 독자적인 관세정책 및 무역제한조치를 취하는 형태를 취하고 있다.

2단계는 관세동맹(Customs Union)이다. 역외 공동관세를 부과하는 형태로 가맹국 상호간에는 상품의 역내 자유이동이 보장되나 역외 비가맹국에 대해서는 공통의 관세정책을 취하는 것이다.

3단계는 공동시장(Common Market)이다. 가맹국 상호간에는 재화뿐 아니라 노동‧자본과 같은 생산요소의 역내 자유이동이 보장되며 역외 비가맹국에 대해서는 공통의 수입관세를 부과한다.

4단계는 화폐 및 경제동맹(Monetary & Economic Union)이다. 역내 상품 및 생산요소의 자유이동과 역외 공동 관세정책 이외에도 각 가맹국간 경제정책의 조정과 협력이 이루어져 공동 경제정책이 수행되는 상태이다.

5단계는 완전한 통합(Complete Union)이다. 가맹국 상호간에 초국가적 기구를 설치하여 그 기구로 하여금 각 가맹국의 모든 사회 경제정책을 조정‧통합‧관리하는 형태를 취한다.

그런데 발라사의 고전적 경제통합론은 남북한에 적용되기에는 한계가 있다.

_ 이 문제에 대해 보다 자세한 것은 김영윤 외, □남북경제공동체 형성을 위한 대북 투자 방안□ (서울: 통일연구원, 2002); 최기춘, “경제통합 유형과 남북한 경제통합의 과제,” 신동천 편, □남북경제통합과 동북아경제협력□ (서울: 아르케, 2004)를 참조.

첫째, 남북한 경제체제의 이질성이다. 즉 남한은 자본주의 시장경제체제를 취하고 있고, 북한은 사회주의 계획경제체제를 택하고 있다. 물론 북한의 1990년대 경제위기 이후 계획경제의 물적 토대 붕괴, 시장화의 진전 등으로 고전적인 사회주의 계획경제의 모습에서 상당 정도 이탈했지만 아직까지 공식적으로 사회주의 경제를 표방하고 있다.

둘째, 남북한 간에는 경제규모와 수준면에서 극심한 격차가 존재한다. 경제 규모와 수준이 별 차이가 없을 경우의 경제통합은 무리 없이 진행될 수 있으나, 경제규모에서 현격한 차이가 있을 경우의 통합은 그 진행이 결코 용이하지 않다. 경제력이 열세에 있는 국가가 경제력이 우세에 있는 국가에 종속될 우려가 크기 때문이다. 따라서 경제통합이 호혜적 이익의 실현이 아닌 경제의 지배‧피지배 관계를 초래함으로써 경제통합이 순조롭게 진행되지 않는다.

셋째, 국가 주권의 문제이다. 고전적 경제통합론은 통합주체의 주권 문제는 고려의 대상에 넣지 않기 때문에 주권 문제가 중요하게 작용하는 국가 및 체제간의 통합에는 적용에 한계성을 가질 수밖에 없다. 사실 북한은 경제통합에 대해 소극적인 태도를 취해 왔는데 이는 경제통합이 초래할지도 모를 북한정부의 경제적 및 정치적 주권 상실에 대한 우려감, 즉 흡수통일에 대한 우려감에 기인하는 바가 크다.

그런데 남북한의 경제공동체 형성에는 이질적 경제체제 문제, 통합 주체의 주권 문제, 경제수준과 경제규모의 차이 등의 문제가 제기되기 때문에, 더욱이 남북한 경제통합 과정은 북한의 체제전환과정과 병행해서 진행될 것이고 국제적 차원에서의 접근도 중요하기 때문에 발라사의 고전적 경제통합론이 남북한 경제통합에 그대로 적용되기 어려운 것은 분명한 사실이다.

_ 양문수 외, □남북한 경제통합의 인프라 확장 방안□ (서울: 통일연구원, 2005), p. 7.

3. 동서독 경제통합 경험과 남북한에 대한 적용 가능성

동서독 경제통합은 급진적 경제통합의 대표적인 사례이다. 이는 시장경제체제의 서독이 급속히 진행된 통일과정에서 계획경제체제의 동독을 흡수통합한 방식이다. 생산요소와 재화의 자유로운 이동을 보장하고 서독의 시장경제시스템, 노동, 사회보장 등 서독의 각종 경제‧사회 제도를 동독에 신속하게 이식한 것이 골자이다.

이러한 방식의 경제통합은 나름대로 성과를 거두었지만 너무 큰 경제적 후유증을 가져왔다는 것이 대체적인 평가이다. 구서독 입장에서는 통일에 따른 경제적 부담이 당초 예상보다 크게 증가했고, 통일정부 입장에서는 재정부담이 급증했다. 구동독 입장에서는 실업이 크게 증가했고, 특히 자생적으로 성장할 수 있는 기반을 마련하지 못했다.

조금 더 구체적으로 살펴보자. 독일 통일은 서독의 경제 제도를 일거에 동독지역에 이식하고 동독지역 경제를 서독경제에 통합함으로써 체제전환의 두 측면인 제도적 전환과 대외개방을 짧은 기간에 단행한 대전환이다. 독일 통일의 경험은 급속한 제도의 전환과 개방이 탈산업화(제조업의 붕괴), 교역재 생산의 감소와 비교역재 생산 비중의 증가와 같은, 장기지속성장의 관점에서 본 부정적 결과를 초래할 수 있음을 보여준다.

_ 김계환, □독일통일과 산업구조조정: 남북산업협력에 대한 시사점□ (서울: 산업연구원, 2008), pp. 5～6.

독일은 산업정책 혹은 산업구조조정 측면에서 이른바 고임금-고기술 전략을 채택했다. 이는 경제제도적 환경의 급속한 수렴을 통해 중간단계기술을 거치지 않고 바로 고기술 자본을 도입하고, 고임금 정책으로 높은 생산성을 달성하지 못하는 기업을 도태시키는 전략이다. 그런데 이 경우, 대량의 고정자본투자수요가 발생하며, 실업률이 상승하고 실업자 지원을 위한 대량의 사회적 이전지출이 발생하고, 투자를 유인하기 위한 정책적 지원이 필요하게 된다.

이 정책은 동독지역 제조업의 가격경쟁력을 급속히 떨어뜨리는 결과를 초래했다. 동독지역 설비의 현대화 효과와 자본장비율을 서독수준에 수렴시키는 효과를 가져왔으나 대량의 실업과 실업자 지원을 위한 대량의 사회적 이전지출을 유발했다.

결국 (다른 조건이 동일하다면) 남북한이 동서독보다 경제규모 및 발전수준 격차가 훨씬 더 크다는 점을 고려한다면, 급속한 대외개방과 제도적 통합의 충격은 동독보다 북한이 더욱 클 것이라고 충분히 예상할 수 있다. 예컨대 1990년 동서독의 일인당 소득의 격차는 3.2배인 데 반해 2008년 남북한의 격차는 18.1배에 달하고 있다. 사실 대부분의 연구는 독일 사례로 대표되는 급진적 통합방식이 남북한에는 적합하지 않은 방식이라고 지적하고 있음을 상기할 필요가 있다.

_ 한국은행 추정치의 신뢰성 부족 문제를 고려하면 남북한 간 격차는 이보다 훨씬 더 클 수 있다. 이 문제는 뒤에서 조금 더 자세하게 다룬다.

_ 고일동 편, □남북한 경제통합의 새로운 접근방법□ (서울: 한국개발연구원, 1997); 박순성, “민족경제공동체의 전망과 과제,” □남북한 실질적 통합의 개념과 추진과제: 민족공동체 형성을 중심으로□ (서울: 통일연구원, 2002); 김영윤 외, □남북경제공동체 형성을 위한 대북 투자 방안□ (서울: 통일연구원, 2002); 최기춘, “경제통합 유형과 남북한 경제통합의 과제,” 신동천 편, □남북경제통합과 동북아경제협력□(서울: 아르케, 2004) 등.

Ⅳ. 남북 경제통합의 추진 방향: 쟁점과 과제

1. 급진적 통합과 점진적 통합: 재론

김정일 위원장의 건강 문제, 후계 구도의 구축 등 북한 내부 여건의 변화를 계기로 최근 북한 급변사태론이 다시 고개를 들고 있다. 물론 워낙 민감한 사안인지라 드러내 놓고 이야기하지는 못하고, 비공개적으로 논의를 전개하고 있으며, 비록 수면 아래에서의 논의이지만 나름대로 탄력을 받고 있는 것으로 보인다. 이러한 북한 급변사태 논의는 남북한의 급진적 통합 가능성을 내포하고 있다. 물론 북한 급변사태가 남한 주도의 흡수통일을 보장하는 것은 아니지만, 그 가능성을 높여준다는 것이 이른바 보수진영의 대체적인 기류인 것 같다.

여기서 매우 고전적인 논점 하나가 새삼 제기된다. 급진적 통합이냐 점진적 통합이냐 하는 것이다. 다만 최근의 움직임은 종전의 논쟁과는 다소 상이한 차원의 요소도 포함하고 있다는 점에서 주목을 끈다.

첫째, 언제부터인가 한국경제의 운명을 좌우하게 되었다고 해도 과언이 아닌 무디스, S&P 등 국제신용평가회사들이 한국경제의 가장 큰 리스크 요인으로 꼽고 있는 것은 전쟁이 아니라 통일을 한국경제가 감당할 수 있느냐 하는 것이다. 감당할 수 없다면 남북한 경제 모두 주저앉는 것이고, 그것이 최대의 코리아 리스크라고 한다.

둘째, 경제학자들 사이에서는 북한 급변사태 등으로 인해 급진적인 통합의 시기가 도래했을 때, 남북한을 일정 기간 분리하는, 즉 북한을 별개의 행정단위 혹은 경제단위로 유지하는 방안의 필요성에 대한 주장 및 공감이 조금씩 늘고 있다. 물론 다소 어리둥절하고 생뚱맞기조차 한 이런 주장을 정치사회적 현실이 수용할 수 있을지 의문이다. 그럼에도 불구하고 경제적 논리로 따지면, 이렇게라도 하지 않으면 급진적 통합의 경우, 장기간에 걸쳐 대규모 통일비용이 발생하는 것을 막을 방법이 없다는 절박한 인식이 배경에 있다. 특히 그러한 주장은 이른바 보수적인 경제학자들조차 거론하고 있다는 점에서 더욱 주목을 끌고 있다.

_ 예를 들면 고일동, □남북한 경제통합의 새로운 접근방법□, p. 16; 안예홍‧문성민, □통일이후 남북한 경제통합방식에 대한 연구□, pp. 30～32를 참조.

국제신용평가회사이든, 일부 경제학자든 왜 그런 생각을 하게 된 것일까.

가장 큰 것은 남북한의 경제력 격차일 것이다. 한국은행은 지난 6월, 2009년 기준으로 남북한 경제규모의 격차는 37배라고 발표했다. 그런데 한국은행의 북한경제 추정치는 극심한 자료 부족에다 남한의 가격, 부가가치율, 환율 등에 의해 추정하기 때문에 경제성장률의 파악에는 도움이 되지만 절대적인 경제규모에 대해서는 신뢰성을 담보하기 어렵다. 이는 한국은행도 인정하는 바이다. 하나 예를 들면 한국은행 추정치로는 북한의 1인당 국민소득(GNI)이 1천 달러를 조금 넘는데 이는 지나친 과대평가이다. 따라서 남북한 경제력 격차는 한국은행의 추정보다 훨씬 더 클 것이고 대체로 100배 안팎에 달할 것이라는 데 공감대가 형성되어 있다.

_ 이종석 전 통일부 장관은 자신이 장관으로 재직하던 2006년에 전문가들에게 북한의 국민소득(GNI)를 재평가하도록 용역을 의뢰한 결과, 2006년 기준으로 남북한의 총량적인 면에서의 경제력 격차는 100배에 달하는 것으로 조사되었다고 밝혔다. 이종석, “북한 국민소득 재평가,” □정세와 정책□, 2008년 3월호 (세종연구소, 2008), p. 2 참조.

그런데 급진적인 경제통합의 대표적 사례인 독일의 경우, 통일의 후유증으로 오랜 기간에 걸쳐 막대한 통일비용을 치러야 했다. 독일은 매년 GDP의 5%에 해당하는 금액을 통일비용으로 지불해야 했다. 그런데 통합 직전에 동서독의 경제력 격차는 9.7배에 달했다. 그러면 경제력 격차가 무려 100배 안팎에 달하는 남북한은 대체 얼마를 통일비용으로 지불해야 하는지 도무지 상상이 되지 않는다. 물론 동서독의 상황과 남북한의 상황이 많이 다르기 때문에 단순 비교하는 것에는 무리가 따르지만 경제력의 격차가 매우 큰 두 경제의 급진적인 통합이라는 측면에서의 보편성은 분명 존재한다.

고려해야 할 것은 경제력 격차만은 아니다. 경제력 격차와 밀접한 관련이 있지만, 다소 상이한 차원의 요소로서 인구 이동을 상정할 수 있다. 즉 남북한 간에 급진적인 통합이 이루어질 경우 북한 주민이 남한으로 대거 이동할 가능성이다. 이 문제는 오래전부터 남북한 급진적 통합의 아킬레스 건으로 지적되어 왔다. 물론 이런 이동이 어느 정도 규모로 이루어질지는 예측하기 힘들다. 하지만 적어도 수십만 명은 될 것으로 예상되고, 어쩌면 수백만 명에 달할 가능성도 있다.

그러면 남한은 이들을 어떻게 대해야 할까. 우선은 주거 문제에서부터 시작해서 생계문제를 해결해 주어야 한다. 그리고 가능한 한, 일자리도 제공해야 한다. 그런데 재정적인 부담이 이만저만한 것이 아니다. 하지만 이들을 제대로 수용하지 못하면 남한의 사회적 혼란으로 이어질 수 있다. 그래서 북한 주민들의 남한으로의 이동을 최소화하는 방안을 강구해야 한다. 하지만 물리적으로 저지하려 했다간 문제가 더 커진다. 정치적으로 큰 부담이 된다. 결국 북한 주민들이 북한 지역에서 그대로 살게 하는 경제적 유인이 필요하다. 하지만 그 유인이 충분치 않으면 효과는 반감된다. 독일도 동독주민의 서독이주를 막기 위해 막대한 돈을 퍼부었지만 100% 성공한 것은 아니었다. 결국 문제는 남한의 엄청난 재정 부담으로 귀착된다.

고려해야 할 요소는 더 있다. 남북한 통합과정에서 통일비용을 줄이기 위해서는 남북한 경제력 격차를 가능한 한 빨리 축소해야 하는데 여기서는 북한의 경제성장이 핵심적 요소로 제기된다. 즉 어떤 방법으로 북한 경제를 빠른 속도로 성장시킬 수 있는가 하는 문제를 고민해야 한다. 초기에는 외화를 벌어들일 수 있는 산업, 즉 수출산업의 육성이 결정적으로 중요하다. 자본도 기술도 없는 북한으로서는 노동력을 활용한 수출주력산업을 육성하는 대외지향형 공업화가 초기에는 경제발전 전략의 핵심이 될 수밖에 없다.

_ 자세한 것은 이석기 외, □남북한 산업협력 기본전략과 실행방안□(서울: 산업연구원, 2007), pp. 80～84 참조.

그런데 문제는 급진적으로 경제통합이 이루어지면 이러한 전략을 펴기가 매우 어려워진다는 점이다. 급진적인 경제통합은 각종 시장 및 제도의 급진적 통합을 의미한다. 당연히 노동시장과 외환시장의 통합도 포함된다. 그런데 남북한 간에 노동시장이 통합되면 북한지역의 근로자 임금이 상승한다. 특히 생산성의 향상 없이 임금이 상승하게 된다. 최저임금의 적용을 남북 간에 차별화하지 않는 한 북한 근로자의 임금은 남한 수준으로 상승한다. 그러면 북한 지역이 가지고 있는 최대 경쟁력인 저렴한 노동력은 사라지게 된다. 그러면 결국 근로자의 대규모 실업이 초래되고, 외국인 투자 유치에도 차질이 발생한다. 뿐만 아니라 외환시장이 통합되면 북한의 환율이 남한 수준으로 상승한다. 그렇게 되면 수출에도 마이너스 효과가 된다. 저임금과 저환율을 경쟁력의 원천으로 하는 노동집약적 공업 중심의 수출촉진전략을 전개하기가 매우 어렵게 되고, 따라서 경제성장의 동력을 확보하기가 곤란하게 된다.

마지막으로 하나 덧붙일 것이 있다. 남북한 간의 정치체제, 경제제도를 급진적으로 통합한다는 것은 결국 북한 또한 제도상으로는 남한 수준의 선진국(OECD 가입국가)이 된다는 것을 의미한다. 국제사회로부터 개도국의 지위를 인정받지 못한다는 것을 의미한다. 따라서 국제금융기구로부터의 금융지원에서 별다른 혜택을 받지 못하게 된다. 또한 북한에 대한 선별적 산업정책, 특히 특정산업 지원 및 육성 정책을 적용하기가 매우 곤란하게 된다. 결국 이는 북한의 경제재건에 결정적 걸림돌로 작용할 가능성이 농후하다.

결국 ▲남북 간의 엄청난 경제력 격차, ▲대규모 인구 이동, ▲임금 및 환율을 경쟁력의 원천으로 하는 경제성장전략의 전개 불가능성, ▲국제사회에서 개도국 지위의 불인정에 따른 불이익 등으로 인해 급진적인 통합은 상상을 초월할 정도의 통일비용 부담을 강요할 것으로 보인다. 그러한 측면에서도 점진적인 통합의 필요성을 새삼 확인하게 된다. 그리고 점진적인 통합에서는 남북한 교류협력이 핵심적인 역할을 수행함은 물론이다. 지난 18일 OECD는 2010년 한국보고서를 발표하면서 남북 간 소득격차가 향후 남북경제통합의 궁극적인 비용을 끌어올릴 것이라고 경고한 뒤 “한국의 민간 기업들이 이끄는 남북교역의 확대가 남북격차를 줄이는 데 최선의 희망을 제공할 것”이라고 주장했다.

2. 혁신과 통합의 동시적 진행

남북한 경제통합의 원활한 추진을 위해서는 경제적 거래비용을 줄이는 제도의 마련이 핵심적 과제의 하나이다. 특히 남북한 공히 내부적으로 제도개혁을 실시하고 이를 남북한 경제통합과 연계하는, 즉 혁신과 통합의 동시적 진행이 매우 중요하다.

우선 정치적으로는 이른바 ‘민주적 입헌체제’의 확산 및 공고화가 필요하다. 남한은 1987년 6월 항쟁을 계기로 비로소 입헌체제에 진입했으나 이 체제는 아직도 불안정성을 내포하고 있다. 예컨대 남한의 재벌은 자신의 권력자원을 토대로 시민들의 권리를 침해하거나, 자신의 이익 증대를 위해 시민들의 재산권을 희생시킬 수 있다. 따라서 입헌체제의 안정성을 담보하기 위해서는 남한 사회를 구성하는 각 세력 간의 정치 협약 체결이 선결 과제이다.

이와 관련, 기존의 발전국가 모델을 수정, 보완하기 위해서는 새로운 혁신을 담당할 미시적 요소를 창출하는 것이 필수적이다. 국민국가 중심의 경쟁 일변도 구도를 혁신하기 위해서는 협력과 경쟁이 공존하고 기업조직과 혼합형 조직(hybrid organization)이 함께 하는 ‘지역(community)’을 새롭게 창출하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.

_ 혼합형 조직이란 시장과 기업 사이에 존재하는 여러 가지 형태의 중간적 복합적 조직을 말한다. 하청계약, 유통채널 등 기업 네트워크, 프랜차이징, 파트너십, 협동조합 등이 이 범주에 속한다. 이일영, □새로운 진보의 대안, 한반도 경제□ (파주: 창비, 2009), p. 47 참조.

_ 위의 책, pp. 50～59.

북한에서는 경제의 본격적인 재건을 위해 각종 시장화 개혁을 단계적으로 추진해야 한다. 외국인 투자 유치를 위해 경제특구의 확대설치와 함께 외국인투자기업에 대한 각종 보호장치 및 투자유인책을 제공해야 한다. 제조업 분야에서는 기업의 분권화, 인센티브 개혁 등을 확대하고, 재정‧금융 분야의 개혁도 점차적으로 추진한다. 농업에서는 집단농 이외에 가족농 제도의 도입 등을 통해 생산성 증대를 도모해야 한다. 이를 포함해 사적 소유권 창출을 위한 소유권 개혁도 실시해야 한다.

혁신의 또 다른 핵심요소로서 경쟁과 협력의 네트워크 시스템 구축을 지적해야 한다. 글로벌화의 진전에 따른 경제관계의 확대, 기술의 급격한 진보, 정보화 등에 따른 경쟁 격화와 국제금융시장의 유동성 증가 등은 국민경제의 불확실성을 높인다. 이러한 불확실성의 증대에 적절히 대처하기 위해서는 경제주체들이 네트워크를 기반으로 협력하고 경쟁하는 것이 긴요하다. 시장이 독립‧경쟁‧계약관계로 구성되어 있고, 위계가 명령과 복종의 관계를 의미한다면 네트워크는 협력과 신뢰에 기초한 상호의존관계를 뜻한다. 따라서 과거의 재벌체제나 시장중심체제에서 벗어나 네트워크형 조직으로 혁신을 가능하게 하는 산업정책, 인적자원정책 등이 필요하게 된다.

_ 전병유 외, “한반도 발전전략의 신진보주의 구상,” 한반도사회경제연구회, □한반도경제론□ (파주: 창비, 2007), pp. 17～18.

기존 모델의 ‘개선’은 글로벌 경쟁 아래에서 하이테크 산업을 리드하는 사회‧경제적 시스템을 새롭게 구축하는 것을 주된 내용으로 할 필요가 있다. 또 과거와 같이 중앙집권적 위계 체제에 기반하여 제조업 분야 일부 대기업을 성장시키는데 초점을 맞추는 것이 아니라, 분권적 정치 및 행정 시스템 그리고 각 혁신주체간의 수평적 네트워크에 기반한 혁신시스템 구축을 통해 전체 산업의 구조고도화를 도모하는 것이 되어야 할 것이다.

_ 이수훈 외, □한반도 경제구상: 개방적 한반도 경제권의 형성□ (서울: 동북아시대위원회, 2006), pp. 21～26.

나아가 과거의 경제발전모델과 달리, 대안적 모델 속에는 산업 내, 산업 간, 그리고 국민경제 내부의 연계성을 강화하기 위한 추가적 정책노력이 포함되어야 한다. 외환위기를 계기로 글로벌화가 가속화됨에 따라 남한 경제 내부의 통합력은 약화되고 있다. 과거의 대외지향적 발전전략이 국내의 생산과 고용을 확대하면서 경제의 생존가능성을 제고시키는 효과를 나타냈음에 반해, 현재의 글로벌화는 국내의 재벌계 대기업의 전 지구적 규모에서의 경제활동의 재조정화를 통해 이들만의 생존가능성을 제고시키고 있을 따름이다. 글로벌화의 진전 과정에 대한 대응능력에 있어서 차이가 나는 부문들을 선별하는 기제가 매우 강력하게 작동하고 있는 것이다. 경제‧산업의 양극화, 그리고 사회적 양극화는 이러한 경향의 발현이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 이른바 혁신을 통해 남한 내부에서의 경제적 연계성 강화에 노력하고 이를 북한과의 경제적 연계성 확대로 연결하는 방안을 강구할 필요가 있다.

3. 경제통합의 추진방식

(1) 제도적 통합과 기능적 통합의 병행, 조화 문제

제도적 통합(institutional integration)과 기능적 통합(functional integration)을 구분하는 기준으로는 통합의 형성 주체와 통합의 동기, 통합을 유도하는 법적‧제도적 장치의 유무가 대표적이다.

_ 손병해, □경제통합의 이해□ (서울: 법문사, 2002).

제도적 통합은 경제통합에 참가하는 각 경제주체들의 합의에 의해 통합의 조건과 형태 등을 결정하고 이를 공식적인 제도의 형태를 통해 실행하는 방식의 경제통합이다. 일반적으로 경제통합이라 하면 이러한 범주의 통합을 가리킨다. 이러한 제도적 통합은 각국 정부 혹은 각 경제조직간 공식적 협력에 의해 이루어지므로 공적인 통합이라고도 불린다. 달리 보면 통합을 유도하는 법적‧제도적 장치가 구비되어 있는 경우로서 예컨대 관련국가들 간에 초국가적인 기구 내지 국제적 협력기구가 설치되고 이를 중심으로 협력이 이루어지거나 유지‧관리되는 형태의 통합을 지칭한다.

<표 Ⅳ-1> 경제통합 방식의 동태적 접근

초기 단계	활성화 단계	완성 단계
기능적 통합에 제도적 통합을 보완하는 형태로 진행	제도적 통합의 비중 확대	제도적 통합
초기에는 수직적 통합이 불가피	수평적 통합으로 전환하기 위해 노력	수평적 통합
기능주의적 통합	연합주의, 신기능주의적 접근방식 도입	연방주의적 통합
부문별 통합	부문별 통합 확대	전면적 통합

기능적 통합은 법적‧제도적 장치가 마련되어 있지 않으나 관련 지역 내에서 개별 국가 간 산업의 연계성이 높아 산업의 전후방 연관효과가 크게 나타나고 특정 부문에서 국가 간 상호보완관계가 형성되어 경제적으로 강하게 결속되어 있는 형태의 통합을 지칭한다. 예컨대 시장 내에서의 이윤동기에 의해 국제적 경제활동이 특정지역에 집중됨으로써 나타나는 지역적 경제권의 형성이 여기에 해당된다.

그런데 남북 경제통합 추진에 있어서는 제도적 통합과 기능적 통합의 조화가 필수적이다. 공식적인 제도만 설치한다고 해서 경제의 실질적인 연계가 이루어진다는 보장은 결코 없다. 동시에 기능적 차원에서 경제통합이 이루어진다고 해서 이것이 자동적으로 제도적 차원의 경제통합을 가져오는 것도 아니다. 따라서 제도적 통합과 기능적 통합을 상호보완적으로 추진할 필요가 있다. 현실적으로는 <표 Ⅳ-1>에 나타나 있듯이 초기에는 기능적 통합을 우선적으로 추진하고 점차 제도적 통합의 비중을 높여가는 방식이 바람직하다.

_ 제도적 차원의 통합과 기능적 차원의 통합을 상호보완적으로 추진해야 한다는 것은 많은 학자들이 공감하는 바이다. 박순성, “민족경제공동체의 전망과 과제,” ; 김영윤 외, □남북경제공동체 형성을 위한 대북 투자 방안□ 등을 참조.

(2) 수직적 통합과 수평적 통합의 결합

남북 간의 경제통합은 수직적 통합을 기본으로 하되 시간을 두고 점차적으로 수평적 통합의 요소를 가미하도록 한다.(<표 Ⅳ-1> 참조) 현재 개성공단에서 이루어지고 있는 남과 북의 협력방식은 중요한 시사점을 제공하고 있다. 즉 이는 선진국과 개도국간에 전형적으로 나타나는 특징인 수직적 통합으로서 여기에서 출발해 상호 의존관계에 있는 수평적 통합으로 서서히 전환되도록 해야 한다.

_ 서동만도 남북의 발전단계 격차를 고려할 때 경제적 상호연계에는 수직적 ‧수평적 분업의 양면을 고려하지 않을 수 없다고 밝히고 있다. 서동만, “대안체제 모색과 ‘한반도 경제’,” □창작과 비평□, 2007년 가을호 (파주: 창비, 2007), p. 213 참조.

달리 보면 경제통합의 목표를 초기에는 생산요소 간 보완관계의 결합에 의한 경쟁력 강화에 두고, 점차 시장 확대에 의한 기술적 경제적 이익의 추구로 전환해야 한다. 이는 현재의 남북 간 경제적 조건의 현실을 인정한 결과이다. 즉 남북 간에는 경제의 발전단계, 그리고 요소부존 및 요소가격이 현격하게 차이가 나고, 북한의 내수시장은 너무 작다는 점을 고려해야 한다.

_ 이수훈 외, □한반도 경제구상: 개방적 한반도 경제권의 형성□, p. 119.

(3) 시장주의와 공공성의 조화

구소련과 동유럽은 물론, 중국의 경험을 볼 때 남북한 경제통합과정은 시장만능주의가 확산될 기회가 될 가능성이 농후하다. 북한은 사실상 파탄이 난 경제를 재건해야 하는 경제개발상의 과제와, 사회주의계획경제에서 벗어나 시장화개혁을 추진해야 할 이중의 과제를 안고 있다. 북한은 이제 외부에서 불어 닥칠 시장만능주의의 거센 압력에 버틸 힘을 자체적으로 찾기 힘들어 보인다.

아울러 남북통합과정에서 시장논리에만 맡길 경우, 북한의 경제기반은 완전 붕괴할 가능성도 배제할 수 없다. 독일의 경우, 통합 직후 동독의 제조업은 순식간에 붕괴했음을 상기할 필요가 있다.

한편 개성공단과 같이 남한의 자본, 기술과 북한의 토지, 노동력을 결합하는 방식은 중장기적으로 보면 남한 내부의 이해관계와 충돌할 가능성도 있다. 남한 자본주의의 노동 유연화와 북한 저임금 노동력 활용이 결합이 본격화되면 남한 노동계급의 이해와 충돌할 우려가 있다.

_ 서동만, “대안체제 모색과 ‘한반도 경제’,” pp. 210～214.

(4) 국제협력 문제

한국의 입장에서 북한의 경제개발과 관련된 국제적인 협력을 어떻게 볼 것이냐 하는 문제가 제기될 수 있다. 즉 순수하게 경제적인 관점에서만 접근할 것이냐, 아니면 경제적 관점을 넘어서는 국가 전략 관점에서 접근할 것이냐 하는 것이다.

필자는 후자의 입장이다. 앞에서 밝혔듯이 남북경제통합은 동북아경제협력과 병행해서 추진해야 한다는 입장이다.

한국으로서는 주변 국가들과의 실질적인 협력을 통한 대북 경협에 보다 많은 관심을 기울일 필요가 있다. 남북관계 개선, 나아가 남북통합의 과실에 대해서도 주변국과 공유하려는 태도를 보여주어야 하며, 주변국들에게 어떠한 방식으로 경제적 유인을 제공할 수 있는지 적극적으로 제시해야 한다.

사실 남한은 북한을 두고 주변국과 실질적으로 협력하는 경험의 축적이 필요하다. 특히 다자간 협력은 현실적 어려움이 많기에 더욱 그러하다. 보다 구체적으로는 북한지역의 외국자본 유입을 전제로 한 전략 수립이 필요하다.(<표 Ⅳ-2> 참조) 향후 북한에 진출하고자 하는 중국, 일본 등 동북아지역의 정부 및 민간 자본에 대해 남한 정부 및 민간 자본이 수수방관할 것이 아니라 오히려 적극적으로 대응, 이들과 유기적인 결합 방안을 모색해야 한다.

우선 남‧북‧중 삼각협력 등 다자간 협력의 실현 가능성을 제고하는 것이 긴요하다. 특히 구호식 접근보다는 실질적으로 한국의 역할을 강화할 수 있는 전략을 수립할 필요가 있다. 그러한 맥락에서 나진선봉 특구에 대한 보다 적극적인 자세가 요구된다 하겠다.

<표 Ⅳ-2> 각국의 단계별 북한 SOC 개발 참여 전망

	단기	중기	장기
미국	―	- 국제금융기구를 통한 북한 SOC 개발 참여(간접)	- 미국정부 및 미국 자 본의 북한 SOC 개발 참여
일본	―	- 북일수교 자금 집행 개시 ․나진항 및 청진항 개보수 참여 ․수풍발전소 등 일부 수력 발전소 개보수 ․단천 등 광물자원 개발 관련 SOC 개발 ․원산항 개보수	- 북일수교 자금 집행 본격화 ․2단계 사업의 지속 및 확대 - 수교자금집행과는 무관한, 일본자본의 북 한 SOC 개발 참여
중국	- 북중접경지대 근거리 교통물류 시설 확충 개시 ․나진항 및 나진-원정리 도로 개보수 ․단동-신의주 연결 교통망 확장	- 북중접경지대 근거리 교통물류 시설 확충 본격화 ․1단계 사업의 지속 및 확대 ․함경북도 북중접경지역의 도로 확충 - 북중 간 핵심 교통망 확충 ․신의주-평양 철도 현대화 ․신의주-안주 고속도로 건설 - 광물자원 개발 관련 SOC 개 발 - 신의주 특구 관련 SOC 개발	- 북중 간 핵심 교통망 확충 지속 및 확대 ․2단계 사업의 지속 및 확대 - 통신 분야 진출 모색 - 평양 및 내륙지역에 대한 중국자본의 제조업진출과 연관된 SOC 개발
러시아	- 북러접경지대 교통물류 시설 확충 ․나진항 및 나진-핫산 철도 개보수	- 북러접경지대 교통물류 시설 확충 ․1단계 사업의 지속 및 확대 - 북러접경지대 에너지망 연결 ․블라디보스톡-청진 송전망 건설 ․나홋카-청진 석유공급망 건설	- 북러접경지대 에너지망 연결 사업 지속 및 남한까지의 연장 추진

참고문헌

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독일 사회문화 통합 과정과
한반도 통일의 시사점

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이 우 영

(북한대학원대학교)

독일 사회문화 통합 과정과 한반도 통일의 시사점

Ⅰ. 문제제기

독일의 통일은 분단의 상처를 공유하고 있는 남북한에 여러 가지 의미를 갖고 있다. 무엇보다도 주요한 것은 상상의 영역에 있었던 통일이 현실이 될 수 있다는 희망을 주었다는 점이다. 그러나 동시에 독일이 통일 이후에 겪는 다양한 문제들로 인하여 통일이 갖는 부담도 보여주었다고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 통일독일은 한반도 통일 과정에 긍정적인 영향과 부정적인 영향을 동시에 주었다고 볼 수 있다. 통일 직후에는 분단을 공유한 국가로서 부러움과 더불어 갈망을 높여주었다고 할 수 있지만, 이후 통일독일의 경제적 곤란 등이 알려지면서 통일에 대한 부담감을 높인 점도 부인할 수 없는 사실이다. 이러한 과정에서 통일독일에 대한 다양한 학문적 정책적 논의들이 활성화되었다. 그러나 다른 통일관련 논의들과 마찬가지로 정치적 이해, 이념적 잣대로 독일 통일을 이야기한 경향이 적지 않았고, 독일과 남북한이 갖고 있는 조건 차이가 적지 않았던 까닭에 독일 통일에 대한 연구는 심화되지 못한 경향이 없지 않다.

_ 독일보다 먼저 통일을 이룩한 베트남의 경우도 있지만, 사회주의로 통일된 베트남의 경우는 남한사람 대부분에게 희망이라기보다 일종의 ‘악몽’이었다고 할 수 있다.

다른 분야도 그러하지만 특히 통일독일의 사회문화 통합에 대한 논의는 그 동안 상대적으로 더욱 부족하였는데 이것은 다음의 몇 가지 이유 때문이라고 할 수 있다. 첫째, 정치‧이념 중심의 통일문제인식의 영향이다. 통일과정도 정치적이고 국제정치적 차원에서 이야기되어지는 경향이고, 제도적 통합이 주된 관심사였다. 둘째, 통일비용의 문제가 대두되면서 경제적인 차원의 인식도 중심이 되었다. 독일이 통일 이후 경제가 침체되면서 통일 비용에 대한 관심이 높아졌고 독일 통일의 비용과 같은 경제문제가 주된 관심사가 되었다는 것이다. 셋째, ‘2등시민론’으로 상징되는 독일 통일 이후 사회통합문제가 심각하였다고는 하나 남북한과 독일의 역사적으로 차이가 극명하게 나타나는 분야가 사회문화통합이라고 생각하는 경향이 없지 않았다. 냉전으로 비롯된 분단은 남북한이나 독일이 공유하는 역사적 유산이지만 동서독 간에는 제한적이기는 하지만 일정한 수준의 왕래가 지속되었고, 방송의 공유까지 이루어졌던 반면 남북한은 전쟁을 치르고 대결적 분단구조를 유지하면서 증오가 깊이 자리 잡고 있었다는 점에서 크게 차이난다고 할 수 있다. 특히 남북한과 달리 동서독 간에는 적대적 감정이 그다지 크지 않았다는 점에서 동서독간의 사회적 통합은 일시적인 갈등을 겪겠지만 점진적으로 해결이 될 문제로 보는 경향이 있었다.

그러나 시간이 지남에도 불구하고 통일독일의 내적인 통합 문제가 여전하다는 연구나 조사결과들이 이어지면서 통일과정에서 독일의 사회문화적 통합에 대한 관심은 다시 높아지고 있다고 할 수 있다. 더욱이 남한 내 남남갈등이 심화되고, 급증하는 국내 입국 탈북자들의 사회적응이 문제가 두드러지면서 독일 내 사회문화적 통합에 관심이 재개되는 부분적인 요인이라고 할 수 있다. 이러한 가운데 독일 통일은 올해로 20주년을 맞이하고 있고, 시간의 경과에 따라 독일은 사회문화 통합을 달성하였는가에 대한 논의는 여전히 분분하다고 할 수 있다. 물론 사회문화적 통합은 제도의 통합과 달리 그 자체의 필요성에 대한 논란이 적지 않다는 점에서 성공이나 실패를 이야기하기가 쉬운 일이 아니다. 그럼에도 불구하고 독일이 지난 20여 년 동안 경험한 사회문화적 갈등과 이를 극복하기 위한 학문적 사회적 그리고 정책적 노력들은 철저하게 검토할 필요가 있다. 분단사의 역사적 상이성으로 독일의 경험을 일방적으로 한반도의 경우에 적용시키지는 못한다고 하더라도 문자 그대로 중요한 “타산지석(他山之石)”임은 분명하기 때문이다.

_ 김누리 외, □통일독일을 말한다 3부작□ (서울: 한울아카데미, 2006)이 대표적인 연구 성과물이라고 할 수 있다.

_ 사회문화적 통합의 특히 바람직한 사회문화적 통합 상태에 대한 합의가 쉽지 않다. 개인에 대한 존중이 자유민주주의의 핵심 가치이고, 문화적 다양성의 인정이 다원주의의 중심 철학이라면 통합에 대한 지나친 강조는 문제가 될 수 있다는 것이다.

Ⅱ. 사회문화 통합정책과 실태

1. 통합정책

주지하다시피 독일의 통일과정은 급속한 흡수통일의 형태로 진행되었다. 사회제도의 측면에서 독일 통일은 서독제도의 동독 이식으로 실행되었다. 거시적인 경제체제는 물론, 노사관계와 관련이 있는 노동조합제도 및 사회복지 제도도 서독식 제도로 변형되었다. 이 과정에서 구동독의 엘리트, 지배층들은 ‘처리’되었다. 지배 정당이었던 사회주의통일당(SED) 간부, 슈타지로 불린 국가안전부 관련자, 공공기관 종사자, 법조인, 외교관, 군장교, 경찰 등의 국가기구뿐 아니라 이데올로기적 재생산과 관련된 지식인 및 교사의 처리는 통합 사회가 자리 잡기 위해 불가피한 것으로 인식되었다. 구동독에서 공무원의 요직이었던 국가안전부와 사회주의통일당의 일자리는 모두 사라졌으며(145,000명), 국책연구소와 개발 분야에서는 80% 이상, 방송국, 사법부에서는 70% 이상의 공무원이 해고되었고, 주지사 행정엘리트의 3/4 이상이 서독엘리트로 채워졌으며 대학에서는 공학 분야를 제외하면 인문과학 분야에서 90% 이상의 교수들이 해직 당하였다.

_ 박병영, “독일과 베트남의 사회문화 통합과정과 그 시사점,” 신동천 외, □사회경제 통합의 이론과 실제□ (파주: 한국학술정보, 2006), p. 258.

_ 이영란, “통일 이후 동독지역 주민의 상대적 박탈감,” □한국사회학□, 제39권 1호 (한국사회학회, 2005), p. 154.

또한 문화 분야에 있어서도 동독의 문화 인프라를 해체하고 서독의 것으로 채우는 방식으로 진행되었다. 언론의 경우, 구동독의 신문사들은 거의 모두 서독의 신문자본에 매각되었고, 구동독의 방송 또한 하나도 살아남지 못한 채 서독방송에 편입되거나, 새로운 방송체제로 재편되었다. 문학, 연극, 영화 등 예술영역에서도 동독의 제도들은 해체되거나 서독의 제도의 편입되었고, 동독 예술인들은 하루아침의 ‘천직’을 박탈당한 실업자로 전락했다. 뿐만 아니라 동독 지식인들의 위상과 사회적 발언력도 현저하게 약화되어 동독 문화인프라의 해체와 동독 문화엘리트의 소외 현상이 나타나게 되었다.

_ 김누리, “통일독일의 문화변동,” □독일문학□, 제49권 4호 (한국독어독문학회, 2008), p. 216.

_ 위의 글, pp. 216～217 참고.

2. 실태

급격한 ‘서독화’의 방향으로 추진된 통일은, 통일독일의 사회문화 통합에는 긍정적인 효과를 내지 못하고 있다. 동서독 주민 간의 심리적, 정서적 간극은 좀처럼 줄어들 기미를 보이지 않고 있으며 통일독일 사회는 오히려 ‘한민족 두 국가’에서 ‘한 국가 두 사회’라는 사회적 분열의 양상을 보여주고 있다. 통일 이후 20년이 지난 현재까지도 통일독일은 ‘사람들의 통합’을 이루어내지 못하고 있는 것이다.

첫째, 무엇보다도 동독인들이 스스로는 통일독일의 구성원으로 인식하지 않고 있다. 흔히 사회통합의 척도로서 원용되는 동류의식이나 소속감에 대한 조사에 따르면 동독사람의 16%만이 자신들을 통일독일의 국민으로 여길 뿐, 나머지 82%는 여전히 스스로를 동독사람이라고 생각한다. 또한 동독사람의 약 80%는 독일에서 여전히 스스로를 2등 국민으로 느끼고 있다. 여기에는 구동독인들이 실제적으로 경험하게 되는 불평등한 환경과 더불어서 이전에 누리던 사회문화적 박탈감이 주요한 원인으로 자리 잡고 있다.

_ 이영란, “통일 이후 동독지역 주민의 상대적 박탈감,” p. 138.

무엇보다도 제도의 통합은 동독사람들이 기대했던 바 서독인들과 유사한 수준의 물적 풍요를 보장해주지 못하고 있다. 물론 통일 이후 동독지역 주민들의 생활수준과 소득향상 등 경제적 혜택과 성과가 현저히 성장한 것도 사실이다. 구동독지역의 평균 순가계소득은 구서독 지역의 80% 정도에 이르렀다. 동독주민의 객관적인 경제적 상황은 구 동독시절에 비해 전반적으로 향상된 것이다. 하지만 동독주민이 경제상황에 대하여 느끼는 주관적인 지표는 매우 부정적이다.

_ 위의 글, p. 148.

이는 실제 동독 주민들이 겪는 일상의 환경이 이들에게 불평등하게 느껴지기 때문인데, 이는 노동환경과도 밀접히 관련이 있다. 체제 전환이 진행된 1989년 중반부터 1991년 말까지 동독 지역에서는 약 350만 명이 일자리를 잃었다. 당시 서독의 실업률은 6.1%였는데, 동독 지역의 실질 실업률은 22.4%에 육박하였다. 통일 후 15년이 지난 2005년의 경우 공식적으로 동독의 실업자는 162만 명이었으나 1유로 일자리와 직업훈련과정에 있는 60만 명을 함께 계산하면, 옛 동독지역의 실질 실업률은 여전히 약 30%에 이르는 셈이다.

_ 정용길, □독일 1990년 10월 3일: 통일을 생각하며 독일을 바라본다□ (서울: 동국대학교 출판부, 2009), p. 319.

_ 위의 책, p. 320.

한편, 통일로 동독이라는 국가체제와 행정기관이 해체, 폐지됨에 따라 옛 동독의 공무원들도 사실상 해직 상태에 놓이게 되었다. 이들이 재고용되기 위해서는 서독 공무원 채용 법규에 규정된 개인 적성, 자격, 교육 등의 평가 기준에 합격해야 했고 행정 수요에 맞게 맡을 업무가 남아 있어야 했다. 이렇게 엄격한 재고용 심사와 함께 직제 조정이라는 자존심 상하는 과정도 있었다. 한 부서의 실장급 고급 관리가 말단으로 추락하는 사례도 있었고 시보 기간을 거치기도 하였다. 이들이 해직되고 강등된 자리에는 서독 측 지원 인력이 채웠다.

_ 위의 책, p. 321.

이러한 상황은 동독인들이 스스로를 ‘2등 국민’으로 인식하게 하였을 뿐만 아니라 서독식 제도에 대한 부정적 인식이 급속히 확산되는 계기를 만들었다. 통일독일 사회에서 서독체제가 그대로 정착된 데 만족하는 동독인은 1990년 41%에서 2004년 28%로 급락했고, 이에 대한 대안으로 ‘시장경제, 휴머니즘, 사회주의를 결합한 국가형태’를 선호하는 동독인은 같은 기간에 39%에서 50%로 상승했다. 또한 2006년의 조사에 따르면 동독인들의 민주주의에 대한 만족도는 34%로서 유럽 전체에서 가장 낮았다.

_ 김누리, “동독의 귀환: 통일 이후 독일의 가치관 변화,” □괴테연구□, 제21집 (한국괴테학회, 2008), p. 195.

_ 위의 글, p. 197.

둘째, 서독인들과 동독인들 사이 반목과 불신이 깊어지고 있다는 점이다. 통일 후 독일에서는 동서독 사람들을 이른바 오씨(Ossi: 동독사람)와 베씨(Wessi: 서독 사람)로 구별하여 부르는 사람들도 있었다. □전형적인 오씨/전형적인 베씨□라는 책에서 작가 융스와 엘리스는 서독 사람들이 말하는 전형적 오씨는 ‘배반자들’, ‘미적 감각이 없는 사람들’, ‘자유를 모르는 사람들’ 그리고 ‘소심한 촌놈들이 엄살을 떤다’는 의미라 하였고, 동독사람들이 말하는 전형적 베씨는 ‘거짓말쟁이들’, ‘겉만 번지르르한 사람들’, ‘통일을 두려워하는 사람들’ 그리고 ‘건방진 떠버리들이 허풍을 떤다’라는 뜻이라고 하였다.

_ 정용길, □독일 1990년 10월 3일: 통일을 생각하며 독일을 바라본다□, p. 328.

한편 최근에는, 동독인의 동독인으로서의 정체성 강화 현상과 더불어 서독인의 가치관 변화양상이 보고되고 있다. 불평등한 물리적 환경에 대한 인지와, 상대적 박탈감은 동독인으로 하여금 이전에 동경했던 서독식 자본주의 사회에 대한 불만을 갖게 했으며, 이에 대한 반작용으로 다시 동독시절의 사회에 대한 향수를 불러일으켰다. 동독인들은 구동독을 긍정적인 시선으로 재평가하기 시작하였다. ‘동독 시절은 멋진 시절이었다’는 진술에 동의하는 동독인은 1994년 48%에서 2004년 54%로 상승한 반면, 동의하지 않는다는 동독인은 26%에서 18%로 줄어들었으며, ‘동독은, 비록 실패로 끝났지만 보다 정의로운 사회를 실현하려는 시도였다’는 주장에 동의하는 동독인은 1990년 83%에서 1999년 90%로 증가했고, 그렇지 않다는 동독인은 12%에서 7%로 감소했다.

_ 김누리, “동독의 귀환: 통일 이후 독일의 가치관 변화,” p. 199.

대다수의 동독인들이 자신을 ‘독일인’이라기보다는 우선 ‘동독인’으로 지칭하고 있고, 이들은 서독인들과 자신을 구분 짓기 위해 높은 사회적 능력, 강한 정의감, 낮은 출세의식, 사회적 평등에 대한 감각 등 동독인 특유의 사회적 성향을 강조한다. 이러한 현상은 동독인들이 자신들만의 집단정체성을 형성하고 강화해나가는 과정일 뿐만 아니라 통일독일 전체의 가치관 변화를 추동하고 있다는 점에서 주목해야 할 현상이라고 할 수 있다.

_ 위의 글, p. 201.

통일 이후 서독인의 가치관은 점차 동독인의 가치관에 수렴하고 있다는 보고들이 나오고 있다. 2003년 조사에 따르면 사회주의 이념에 동조하는 독일인은 동독인이 71%인데, 서독인 또한 57%를 보이고 있다. 특히 서독 청년세대의 사회주의 선호도는 2005년 한 해 동안 무려 20%나 수직상승하였다. 이 외에 다양한 문항, 특히 사회적 시장경제, 서독식 민주주의, 국가의 역할, 자유와 평등의 선호도 등과 관련된 설문조사에서 동서독의 가치관은 일정한 수렴현상을 보이고 있다. 가치관 변화의 추이가, 서독이 동독을 따라가는 경향이 뚜렷한 것이다. 이는 동서독 사이 가치관의 차이가 사라졌다거나 줄어들었다는 것을 의미하는 것은 아니나, 가치관의 변화에서 유사한 경향성이 나타난다는 것은 분명하다.

3. 이론적 논의

‘사회문화 통합’을 이론적 차원에서 다루기 위해서 먼저 ‘통합’에 대한 개념을 살펴볼 필요가 있다. 클로우드 에이크(Claude Ake)는 정치통합을 “최소의 정치단위들이 정규적인 상호작용의 과정에서 공통적으로 수락될 수 있는 정치행위의 규범을 발전시키고, 이 규범에 의하여 합법화된 정치행위 패턴에의 참여를 발전시키는 과정”이라고 정의하였다. 한편, 칼 도이취(Karl Deutsch)는 통합을 “어떤 영역 내의 국민들 사이에 장기간에 걸쳐 평화적 변화의 믿을 수 있는 기대가 확약되는 매우 강하고 광범위한 공동사회의식과 제도 및 실제의 달성”이라고 규정하였다.

_ 박종철 외, “사회갈등과 국민통합의 이론적 검토,” □통일이후 갈등해소를 위한 국민통합 방안□ (서울: 통일연구원, 2004), p. 22.

이러한 개념에서 볼 수 있듯이 통합의 개념을 고찰함에 있어서 항상 전제되어야하는 것은 통합은 과정이며, 정도의 문제라는 것이다. 어느 사회에도 완전한 통합은 존재하지 않으며 언제나 긴장과 갈등이 내재되어 있음을 인정할 필요가 있다. 즉, 어떤 사회의 통합을 위해 노력한다고 할 때, 그 목표를 갈등과 긴장이 전혀 없는 상황을 상정해서는 안 된다는 것이다. 이는 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 자칫 다양성을 용인하지 않고 갈등을 덮어버리는 전체주의적인 방향으로 나아갈 수 있다.

이러한 가정 하에서 통합에 대한 이론들을 살펴보자. 국민통합에 대한 이론은 크게 기능주의와 신기능주의, 연방주의 모델과 수렴통일 모델을 살펴볼 수 있다. 기능주의 이론은 미트라니(David Mitrany)의 기능적 통합을 말한다. 미트라니는 한 영역에서 얻은 기능주의의 경험은 다른 영역으로 전이되어 적용되며, 이러한 시도에서 얻은 성공의 경험은 축적되고 확산된다고 주장하였다. 즉 기능적인 부분들의 통합이 하나씩 이루어져 나간다면 궁극에 가서는 하나의 불가분의 사회가 될 것이고 국가 간의 정치적 분열이 해소되고 평화로운 체제가 된다는 것이다.

_ 박종철 외, “사회갈등과 국민통합의 이론적 검토,” pp. 28～29 참조.

신기능주의 이론은 “어떤 기능적 분야에 있어서 초국가적인 중앙기구가 결성되어 이것이 각 회원국 내 여러 집단의 통합에 대한 기대나 요구를 일으키는 정책을 추구한다면 이 집단들의 충성심이 점차로 민족국가를 초월한 주체로 이전하게 되며 제도적 정치적 측면에서의 통합이 일정한 단계에 이르면 필연적으로 사회 심리적 측면으로 확대되어 정치적 통합을 달성하게 된다”고 본다.

_ 위의 글, pp. 30～31 참조.

연방주의적 접근은 제도적 법률적 측면에 중점을 두어 각 국가의 정치기구를 폐지하고 하나의 새로운 정치기구를 창설하는 것을 목표로 한다. 이러한 연방제는 다양성을 중시하여 다양한 구성 요소들의 특성과 기득권을 어느 정도 보장해 줄 수 있다.

수렴이론은 이질적인 체제가 사회발전 과정에서 하나의 동질적인 사회구조와 가치에 접근해 간다고 주장함으로써 이질적인 체제간의 통합을 설명하고자 한다. 수렴모델은 양 체제가 각자의 부정적 측면을 제거하고 수정을 통해 하나로 수렴됨으로써 동일한 체제를 갖는 통일방안이다. 이것은 쌍방이 각각 변화를 추구하고 이를 전제로 양 체제가 접근 수렴하여 합의통일을 달성하는 방안이다.

_ 위의 글, pp. 34～35 참조.

‘사회문화통합’은 넓은 의미의 통합과 밀접하게 관련되어 있지만, 정치나 경제통합과는 구분되는 개념으로 연구되고 있다. 사회문화 통합은 국가나 경제영역과 같은 체계영역과는 다른 삶의 세계의 통합과정이며, 그 과정에서 소통의 문제가 중요한 것으로 제기된다. 즉 사회문화 통합은 ‘정치, 경제, 법 등의 영역에서 진행되는 제도적 체제 통합과는 구분되는 개념으로서 체제 통합에 대해 인간들이 어떻게 구체적으로 행동과 의식의 차원에서 대응하는가’라는 문제의식에 기반하고 있으며, 체제통합의 결과이자 전제로서의 ‘인간 통합’이라고 이해할 수 있다. 이런 측면에서 사회문화 통합에는 ‘한 사회의 집단적 자의식, 사회적 관계 및 사회적 연대의 유형 등’이 중요한 문제로 제기된다. 이러한 사회문화통합은 체제통합에 비해 비교적 장기간의 시간을 필요로 하는 점진적 과정이며, 단순한 ‘동일화’를 지향하는 것이 아닌 다양한 하위 사회문화와의 소통을 만들어 나가는 과정이라고 할 수 있다.

_ 박병영, “사회문화통합의 이론과 그 쟁점,” 신동천 외, □사회경제통합의 이론과 실제□ (파주: 한국학술정보, 2006), pp. 75～56.

반면 기든스는 보다 포괄적으로 사회통합을 사회적 통합과 체제 통합으로 구분하여 이해한다. 기든스에 있어서 사회적 통합과 체제 통합은 미시와 거시의 구분이라고 할 수 있는데, 사회적 통합은 미시적 차원에서 개인이나 집단 사이의 상호작용이 ‘상대적 자율성과 의존의 관계’를 구성하는 것을 의미한다. 따라서 사회 통합에 있어서 사회 행위자의 다양성과 평등성, 자발성이 전제된다.

_ 위의 글, p. 77.

한편 사회문화통합의 가능성에 대한 관점은 사회에 대한 관점에 따라 달라진다. 사회가 무엇인지에 대한 논의는, 뒤르케임과 파슨스에게서 나타나는 통합론적 관점과 맑스와 베버 등에서 나타나는 갈등론적 관점으로 나눌 수 있다. 통합론적 관점에서 사회는 기능적 상호의존성을 가진 다양한 하위체계로 구성되어 있으며 개인은 특정 사회의 가치와 규범을 내면화하는 존재로 나타난다. 사회문화 통합과 관련하여 이러한 통합론적 관점은 일정정도의 적실성을 가지고 있다. 하지만 다양한 하위체계 사이의 마찰이나 사회 행위자 사이의 이질성과 차별, 불평등, 그리고 그에 기반한 갈등의 가능성이 설명되기 어렵다는 점에서 한계가 있다. 이에 대해 갈등론적 관점은 사회문화 통합을 ‘사회의 분화, 이질화, 분리, 차별, 불평등 등을 전제로 한 사회적 과정 내지 현상’으로 이해할 필요성을 제기한다. 사회문화 통합은 자동적으로 또는 자발적으로 존재하는 것이 아니며, 개인이나 집단 사이의 이질성과 차이에 대한 이해와 더불어 차별이나 불평등 현상을 완화시키려는 적극적 노력의 결과로서만 존재할 수 있는 것이다. 즉 ‘갈등의 건설적 해결이 곧 사회적 통합에 이르는 전제 조건’인 것이다.

_ 위의 글, p. 79.

_ 위의 글, p. 79.

독일의 경우, 넓은 의미의 통합은 기능주의와 신기능주의적 관점에서 모두 설명이 가능하다. 브란트의 동방정책은 기능주의의 핵심인 비정치적 통합을 통해 공동체를 형성하고 정치적 영역의 갈등을 해소, 평화와 통합으로 나아가는 방향을 지향하고 있었다. 여러 방면의 교류를 통해 통일 이후 통합과정을 수월하게 하기 위해 준비해왔던 것이다. 교류가 심화되면서 서독은 점차 신기능주의적 방식을 도입하여 제도적 통합까지 나아가게 되었다. 동독이 무너지면서 이루어진 통일의 과정은 이러한 신기능주의적 방식으로 추진되었다고 할 수 있다. 이에 따라 제도적, 정치적 측면에서의 통합이 우선 추진되었고, 이에 따라 자연스럽게 사회‧심리적 측면으로의 통합이 이루어질 것으로 기대되었다. 하지만 앞서 살펴본 것과 같이, 제도적 정치적 통합이 달성된 이후 오랜 시간이 지난 지금도 사회‧심리적인 통합은 아직 요원한 것으로 평가되고 있다. 동독인들은 여전히 스스로를 독일인으로 규정하지 않고 그 사회의 주변부로 타자화하고 있는 것이다.

한편, 통일독일의 사회문화 변화 양상은 수렴모델을 일정 부분 보여주고 있은 것으로도 평가할 수 있다. 즉, 동독인들의 정체성 강화와 더불어 이들의 가치관이 서독인들의 가치지형의 변화에 일정부분 영향을 미치고 있는 것으로 보이기 때문이다. 이는 애초 사회문화 통합의 방향으로 의도하였던 것과는 다른 방향이다. 동독의 서독화를 의도하였으나, 서독의 동독화 현상 역시 나타나고 있는 것이다. 이는 비자발적인 수렴현상이라고 할 수 있으며, 향후 통일독일의 전반적인 가치지형의 변화, 방향성의 재설정 가능성을 보여준다고 할 수 있다. 이러한 점은 한 사회에서 어떤 문화가 우월한 위치에 있다고 하더라도 이와 다른 문화와의 상호작용 속에서 변화할 수 있음을 보여주는 예라고 할 수 있다.

통합에 대한 이론적 논의와 더불어 최근 독일 내에서 통일독일의 사회문화적 갈등에 대한 이론적 관심도 높아지고 있다. 독일 통일 과정에서 나타나는 사회문화 갈등과 관련해서는 ① 기형테제(분단의 과정의 상이한 사회화의 결과) ② 전환테제(체제전환과정의 정체성 혼란과 보상심리) ③ 식민화테제(서독의 내적 식민지화의 결과)의 세 가지 이론이 중심을 이루고 있는데, 각각의 주장은 장단점이 있다고 할 수 있다. 사회통합이론과 더불어 갈등이론에 대한 보다 심도 있는 논의도 필요하다고 할 수 있는데, 갈등의 원인이나 발전과정 및 양태에 대한 논의가 충분하게 이루어진 이후에 적절한 통합의 방향이 제시될 수 있기 때문이다.

_ 김누리, “동‧서독 사회문화 갈등의 원인,” 김누리 외, □독일통일을 말한다 1: 머릿속의 장벽□ (서울: 한울아카데미, 2006), pp. 30～41.

Ⅲ. 사회문화통합과정의 문제점과 시사점

동서독의 통일과 통합 과정은 평화적으로 비교적 순조롭게 이루어졌다는 점에서, 우리에게 많은 시사점을 준다고 할 수 있다. 하지만 앞서 살펴보았듯이 사회문화통합의 분야에서는 아직도 많은 한계를 지니고 있음을 알 수 있다. 이는 통합 정책의 입안과 실행 과정에서 몇 가지 문제점을 지니고 있었기 때문이다.

첫째, 독일 통일은 급속한 흡수통일의 방식으로 이루어졌기 때문에 정치‧경제의 통합에 주안점을 두면서, 사회문화적 통합에 대해서는 상대적으로 소홀하게 다루게 되었다. 이는 정치‧경제 통합이 이루어지면 자연스럽게 사회문화적 통합은 이루어진다는 신기능주의적 사고방식에 기인한 바 크다. 하지만 결과적으로, 정치‧경제통합이 곧바로 사회문화적 통합으로 이루어지지는 않는다는 것을 확인할 수 있었다.

둘째, 급속한 서독화의 방향을 채택함으로써 동독사람들과 그들의 기존 가치 및 문화를 전혀 존중하지 않는 정책들을 취하였다. 이는 통합의 과정에서 실제 통일을 가능하게 했던 동독인들과 충분한 소통을 하지 않고 일방적으로 추진하였기 때문이다. 서독의 부유함을 동경했던 동독인들의 열망, 그 이면에 있던 이들의 기대와 가치관들을 읽지 못한 것이다. 그 결과, 동독인들에게 물리적으로도 상대적으로 불리한 환경이 조성되었을 뿐 아니라 심각한 심리적인 박탈감을 겪을 수밖에 없게 되었다. 동독인들은 통일 후 20년이 지난 지금도 스스로 통일독일에서 ‘2등 국민’, 나아가 이방인, 타자로 인식하고 있다.

셋째, 통합의 과정은 서독인들의 적극적인 변화를 요청하지 않았다. 급격한 서독화의 방향으로 진행된 통합의 과정은, 서독인들로 하여금 스스로의 변화에 대해서는 그 필요성을 인식할 수 없게 하였다. 변화해야할 대상은 ‘내’가 아니라 ‘너’라는 인식은 동독인과 서독인 간의 상호 불신과 반목을 키우는 바탕이 되었다. 통합의 과정은 서로가 서로를 인정하고 존중하기 위해서, 일정 수준 자신의 변화를 인지하고 있어야 함에도 불구하고 독일 통합의 과정에서 서독인은 변화의 주체로 스스로를 인식하지 못하고 있었던 것이다. 의식적으로 변화를 준비하지 않더라도 시간이 흐르면서 상호 영향을 주고받게 되지만, 이것이 상호 존중과 관용의 방향으로 늘 나아가는 것은 아니다. 또한 지난한 시간과 사회적 비용을 요청하는 과정이 되는 비효율성을 낳기도 한다.

통일독일의 사회문화 통합 과정에서 살펴본 이와 같은 문제점은, 앞으로 한반도 통합의 과정에도 몇 가지 시사점을 주고 있다.

첫째, 무엇보다도 정치‧경제 통합 뿐 아니라 사회문화적 통합을 위해서도 세심한 정책이 필요하다는 것이다. 통일이후 사회문화적 갈등이 심화되었던 이유와 관련해서는 여전히 학문적 논의가 이루어지고 있지만 분명한 것은 정책이 부족하였다는 점이다. 사회문화통합은 정치이념적 통합, 제도의 통합과 경제 통합이 이루어지면서 자연적으로 이루어지거나 시간이 지나면서 해결되는 것은 아니라는 것을 독일의 경우에서 알 수 있다. 더욱이 전쟁과 대결적 분단구조 그리고 훨씬 오랜 기간의 분단시간을 고려한다면 남북한의 사회문화통합과정은 더욱 지난할 것이기 때문에 적절한 대책의 수립은 중요하다고 할 수 있다.

_ 앞에서 이야기하였던 갈등의 원인 관련 이론적 입장에 따라 설명이나 대안이 다르게 나타나고 있다.

둘째, ‘이등시민론’이 설득적이었다는 점에서 어느 한쪽이 일방적으로 자신의 제도와 문화를 강요하는 것이 아니라, 상호 충분한 소통과 토론을 통해 새로운 방향을 만들어나가는 통합 철학이 중요하다고 할 수 있다. 흡수통일의 여부와 상관없이 상대편을 변화시키는 것이 아니라 서로가 변하여야 한다는 것이 중요하며, 이러한 차원에서 서독이 주장하였던 ‘접근을 통한 변화’의 한계를 지적하면서 ‘변화를 통한 접근’을 강조하고 있는 전태국의 주장을 참고할 필요가 있다. 이 과정은 또한 스스로 포기할 것과 살려나갈 가치들을 함께 논의할 수 있도록 양측이 모두 변화의 준비를 하는 지점이 되어야 할 것이다. 특히 더 힘이 있는 쪽이 약자의 이야기에 귀를 기울이지 않으면 실제 통합의 과정에서 약자는 ‘통합’되기보다는 ‘배제’될 수 있다는 사실을 유념해야 한다.

_ 전태국, “한국통일의 사회통합 문제: 북한사회화의 효과,” □정책과학연구□, Vol. 15, No. 1 (단국대학교 정책과학연구소, 2005) 참조.

셋째, 독일의 경우 준비되지 않는 통일에 대한 성찰이 적지 않았다는 점에서 사회문화적 통합과 관련해서도 현재부터 준비를 하는 것이 필요하다는 것이다. 독일의 경우 분단 이후에도 꾸준한 인적인 교류가 있어왔고, 방송교류를 포함하여 다양한 사회문화 교류도 지속되었다. 그럼에도 불구하고 사회문화적 갈등이 적지 않았다는 사실을 고려한다면 우리의 경우 좀 더 적극적인 통일준비를 추진할 필요가 있다. 여기에는 남북한 간의 사회문화 교류의 확대뿐만 아니라 상대 문화와 사회를 이해하는 교육도 포함시켜야 할 것이다.

넷째, 장기적인 차원에서 분단의 상처를 치유할 방안을 모색하면서 동시에 통일이후의 과거사 정리나 통일 과정의 낙오자에 대한 준비도 필요하다고 할 수 있다. 독일의 경우 비록 숫자는 많지 않았지만 분단시기의 정치범 등에 대한 일정한 처벌을 포함하여 군과 사법기관 등 물리적 억압기구에 대한 정비로 진행되었다. 우리의 경우 다양한 수준에서 대규모의 분단시기의 정치적 행위에 대한 처리 문제가 심각하게 제기될 수 있다. 이에 대한 준비를 하는 것도 필요하며, 정치적 이유를 포함하여 다양한 이유에서 통일체제 건설에서 탈락한 사람들에 대한 대비도 필요하다고 할 수 있다.

Ⅳ. 맺음말

독일통일에 대해서 일반적으로 ‘흡수통일’이라는 용어를 활용하고 있다. 구동독의 지방정부가 서독의 연방에 포함되었고, 서독의 정치경제체제를 수용하였다는 차원에서 틀린 말은 아니다. 그러나 흡수통일이라는 용어에는 독일체제의 문제점 특히 이념적인 차원의 당위론이 짙게 깔려 있다고 볼 수 있다. 사회주의 동독의 열등함과 자본주의 서독의 우월함이 교차되고 있다는 것인데, 문제는 정치나 이념 그리고 시장을 비롯한 경제제도만이 우월함의 증거로서 논의되고 있다는 것이다. 서독이 동독을 ‘흡수’하였다면 정치적이거나 경제적 우수성 때문만이 아니면 서독이 갖고 있었던 다양한 복지제도, 자유민주주의를 신봉하는 시민의 존재, 전체주의의 획일주의를 거부하는 다문화주의 등 사회문화적 우월함도 중요한 부분을 차지하고 있었다는 사실을 간과하는 경향이 있다고 할 수 있다. 경제적인 풍족함과 정치적 자유 못지않게 자유롭고 다양한 사회문화적 환경과 약자를 배려하는 복지제도 등은 동독주민들이 ‘자발적’으로 통일의 길로 들어서게 하였다는 점을 생각하여야 한다는 것이다. 경제적 침체의 원인의 하나로 간주되는 복지제도의 운용이 그나마 안 되었다고 한다면, 그래서 통일과정에서 탈락한 사회적 약자들이 사회로부터 배제되었다면 사회문화적 갈등은 더욱 심화되었을 것이며 이는 또 다른 차원의 통일비용 상승으로 이어졌을 것이라는 점이다.

독일 통일의 경험을 바탕으로 남북한 사회문화 통합의 시사점을 얻기 위해서는 보다 다차원적이고 심도 있는 연구가 필요하다고 할 수 있다. 그리고 이와 더불어 독일뿐이 아니라 사회적 장벽(social partition)을 경험하고 이를 극복해 나가는 국가의 경험들의 사례들을 풍부하게 연구하는 것도 통일과정과 이후를 대비하는 일이라고 할 수 있을 것이다.

RESEARCH COUNCIL ON UNIFICATION POLCY

두만강개발과 동아시아 다자협력의 전망:
동아시아 다자협력체의 건설을 중심으로

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이 성 우

(제주평화연구원)

두만강개발과 동아시아 다자협력의 전망

Ⅰ. 들어가는 말: 다자협력체의 필요성

국제관계에서 다자주의적 접근은 적어도 논리적으로는 국제적인 의제에 대한 정책결정에 있어서 참여국가의 동등한 권한을 인정한다는 점에서 보편주의와 평등주의를 표방하고 있다. 국제관계에서 보편주의와 평등주의의 실천은 힘의 원리가 아니라 규범적 정의를 수용한다는 점에서 도덕적 우월성에 근거한 국제사회의 지지를 획득하고 있다. 특히 탈냉전 이후, 국제질서의 변화는 힘에 의한 현실주의적 논리보다는 규범에 기초한 자유주의적 논리가 설득력을 얻게 하였고 유럽연합의 출범은 이러한 경향을 뒷받침하는 사례로 부각되었다.

국가를 국제관계의 유일한 주체로 간주하는 현실주의이론의 전제에서 논의한다면 국가의 대등한 참여를 전제로 보편 및 평등한 권한을 인정하는 의회주의를 의미하는 것으로 현실주의 이론과 상충되는 측면이 있지만 현실주의의 한계를 극복하고 국제사회가 직면하는 문제를 집단적으로 해결할 수 있다는 점에서 국제관계의 유력한 대안으로 부상하게 되었다. 국제관계를 바라보는 시각에 따라서 국가들이 직면하는 불확실성(uncertainty)을 극복하는 방안으로 힘의 추구, 동맹의 결성, 반복되는 협력, 상호의존의 강화, 국제 레짐의 형성 등 다양한 대안을 논의하고 있다.

다자주의(multilateralism)는 본질적으로 국제관계에서 자유주의 이론(liberalism)에 기초해있다. 국가는 유일한 국제관계의 행위자는 아니지만 주요한 행위자이며 국제질서는 본질적으로 혼돈(anarchy)으로 정의할 수 있지만 무질서(absence of order)가 아니라 규범을 집행할 수 있는 권위체의 부재(absence of central authority)로 인식하였다. 개별국가가 국제사회의 불확실성을 극복하고 생존과 번영을 보장하는 방안은 힘에 의한 균형만이 유일한 대안이 아니라 상호신뢰에 근거한 협력과 상호의존이라는 신뢰와 규범을 통해서 가능하다고 보았다.

동아시아는 안보의 불안정으로 인해 역내 국가들 사이의 갈등의 가능성이 현실적으로 상존한다는 점에서 여전히 현실주의적 고려가 지배적으로 작동한다. 한편 경제 규모의 비대칭성과 같은 안보의 부정적 요인에도 불구하고 역내 정치적 안정과 경제발전을 추구하는 대안으로 두만강 개발을 둘러싼 다자협력의 논의는 자유주의적 접근의 유용성과 가능성의 추구라는 점에서 의미가 있다. 세계적인 탈냉전의 변화 속에도 한반도를 둘러싼 동아시아에는 여전히 냉전의 대결이 상존한다는 점에서 다자적 협력을 통해서 안보 불안을 해소하고 평화와 번영을 공동으로 담보할 수 있는 다자주의적 접근이 절실한 대안으로 부상하고 있다.

이러한 이론적 및 현실적 배경에 근거하여 본 논문은 첫째, 1990년부터 15년간 추진되어왔던 두만강개발계획의 사실상 실패에 대한 원인을 분석한다. 둘째, 사실상의 실패에도 불구하고 최근 다시 부상하고 있는 신두만강개발계획의 성공적 추진을 위해 대안을 제시한다. 셋째, 이러한 분석의 과정에서 다자협의체 구상에 있어서 당사자와 참여자에 대한 이론을 제시한다.

Ⅱ. 두만강개발계획의 내용과 추진과정

1. 두만강개발계획의 내용

북한, 중국, 러시아가 국경을 접하고 있는 두만강 하류지역은 탈냉전과 더불어 지역협력의 거점으로 부상하게 되었다. 유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP)은 제3세계의 빈곤 타파와 환경보호의 조화를 의미하는 지속가능한 발전(sus-tainable development)의 원칙을 실천하는 모델로 두만강지역개발 계획을 역내국가의 협력을 통해 달성하고자 하였다. 국제기구의 정책 의도는 국경을 접한 당사국의 입장에서 중국의 동북3성과 러시아의 연해주 그리고 북한의 나진‧선봉지구 개방으로 경제발전을 추진하는 전략적 중심이 될 수 있다는 점에서 다자간 지역협력을 통한 개발의 추진에 대한 원칙에 합의를 이루어냈다.

UNDP는 1991년 10월 24일 20년간 300억 달러의 자금을 투자하여 두만강 하류지역에 홍콩이나 로테르담을 모델로 기술투자와 자유무역을 자유경제구역을 건설한다는 ‘두만강지역개발계획(Tumen River Area Development Program: TRADP)’을 발표했다. 두만강 하구에 건설되는 자유경제구역은 주변국의 자본, 기술력, 노동력을 흡수할 수 있는 개방형 도시건설과 자유무역지대 건설을 통해 접경국가의 낙후지역을 개발하고 참여국에게 이익을 줄 수 있는 전략적 발전의 거점으로 활용한다는 계획이었다.

두만강유역개발은 북한의 나진‧선봉과 중국의 훈춘 그리고 러시아 포시에트를 연결하는 길이 1,000㎞, 면적 800㎢ 삼각지형인 두만강경제구역(TREZ: Tumen River Economic Zone)과 북한의 청진, 중국의 옌지(延吉), 러시아의 블라디보스톡을 연결하는 길이 5,000㎞, 면적 10,000㎢의 대삼각 지역인 ‘두만강경제발전구(TREDA: Tumen River Economic Development Area)’로 구성된다.

두만강 개발계획은 연해지역과 내륙지역의 경제적 격차를 극복해야하는 중국, 사회주의권의 붕괴로 경제적 활로를 모색해야하는 북한, 그리고 경기침체로부터 탈출구를 확보해야하는 극동러시아의 공통된 이익이 기본적인 동기로 접경국가의 합의에 도달할 수 있도록 작용하였다. 접경 국가 이외에도 한국, 몽골, 일본이 참여하는 다자간 경제협력사업은 주변국의 기술과 자본을 유인하여 세계적 수준의 수송, 가공‧제조, 금융, 관광의 핵심거점으로 발전시키는 것이다. 두만강 유역은 만주‧시베리아의 대륙과 동해‧태평양의 접점에 위치해 있다는 점에서 다자경제협력의 실현가능성이 상대적으로 높은 것으로 평가된다.

구체적인 유인효과로는 첫째, 부존 지하자원의 활용과 업종별 비교우위를 통한 산업간 보완관계를 통해 단계적으로 노동집약 및 자원집약 경공업 확대와 업종 간 연계의 심화로 발전 잠재력을 극대화할 수 있다. 둘째, 한국과 일본에서 유럽지역으로 수출입 물류를 수송할 경우 해상로를 통하는 것보다 시베리아 횡단철도를 통할 때 1,000-1,400Km의 거리를 단축할 수 있다. 셋째, 산업의 확대와 수송의 이점을 통한 투자유인과 역내 무역창출 효과는 이 지역의 국민총생산을 25년간 600%이상 증대시킬 수 있는 성장 잠재력이 있는 것으로 평가된다.

이러한 긍정적 유인효과와 동시에 현실적인 장애가 존재하는 것도 현실이다. 무엇보다 관련국 상호간의 상충되는 이해관계는 세부적으로 이해되고 해결되어야할 과제이다. 둘째, 접경 3국 중 중국이 상당한 수준의 시장경제의 발전을 경험하고 있지만 자본주의 시장경제체제에 대한 경험부족은 국가차원에서는 물론 민간차원에서도 다자협력을 통한 경제협력을 추진하는데 한계가 있다. 셋째, 접경국가의 국내적으로 가장 낙후한 지역으로 기대할 만한 수준의 경제협력의 성과를 거두기 위해서는 사회간접자본의 투자가 우선 요구되며 무엇보다 중요한 것은 주변국의 투자를 유치하여 도로, 통신, 전력 등의 기간시설을 확보해야 한다는 점이다.

2. 두만강 개발계획의 추진과정

가. 두만강 개발계획의 제안 및 본격 협의 단계

두만강개발에 대한 제안은 1990년 7월 북경과 장춘에서 개최된 국제학술세미나에서 처음으로 제안되었다. 하와이대 동서문화센터와 일본 경제연구소가 공동주관한 “동북아지역의 경제발전을 위한 국제협력”이라는 제목의 학회에서 철도, 항만, 하천 개발의 전문가들이 모여 중국, 러시아, 북한 3국 접경지역인 두만강 하구에 다롄과 같은 무역특구를 건설할 것을 제안하였다. 이후 두만강 공동개발에 대한 민간학술기관의 회의는 지속되어 한국, 북한, 중국, 일본, 몽고, 소련 등 6개국 대표가 참석하여 두만강개발, 동해자원개발, 지역다자협력의 제도화 등을 논의하였다.

1991년 10월 15일부터 21일 까지 유엔개발기구(United Nations Development Pro-gramme: UNDP)는 평양에서 동북아지역 협력회의를 주최하였다. 남북한과 중국과 몽고가 참석하고 일본과 소련은 옵서버 자격으로 참가해 두만강개발에 대한 평가와 제안을 논의하였다. 회의의 결과 참가 6개국은 두만강 개발사업 타당성조사와 연구기반을 조성하기 위해 두만강개발계획위원회를 구성하고 실무자회담을 개최하기로 합의했다. 보고서에 따르면 20년 내로 300억 달러의 투자를 유치하여 현대적 부두시설과 부대시설을 갖춘 인구 50만의 새로운 산업도시와 국제투자도시를 개발한다는 계획을 포함하고 있다. 두만강지역의 개발 방안으로 관련당사국이 독자적으로 경제특구를 개발하는 방안, 경제특구를 상 인접지역에 건설해 행정적으로 협조하는 방안, 일정지역을 하나의 운영기구에 제공해 공동으로 운영하는 방안 등을 논의했다. 1991년 10월 24일 유엔개발기구는 두만강지역개발계획(Tumen River Area Development Program: TRADP)을 수립하였다. 구체적으로 소삼각(훈춘-나진‧선봉-포셰트 1천㎢)을 중심으로 협력을 통해 국제자유무역지대를 우선 개발하고 이를 대삼각(연길-청진-블라디보스톡 1만㎢)으로 확대하여 유럽의 로테르담 같은 관문으로 발전시킨다는 계획을 추진했다. 1992년부터 본격적으로 유엔개발기구(UNDP)가 중심이 되어 두만강지역의 지정학적 중요성과 경제적 잠재력을 활용하여 다자간협력을 통해 개발하는 방안을 모색하였다.

_ 유엔개발기구는 미개발지역의 개발을 지원함으로써 빈곤국가의 가난을 타파하고 계획적 개발을 통해 환경보호와 발전을 동시에 추구하는 지속가능한 발전(sustainable development)을 추구하는 국제기구이다.

1992년 2월 26일부터 6박 8일간의 일정으로 서울에서 두만강지역개발계획관리위원회 회의가 개최되었다. 남북한, 중국, 몽고, 러시아, 일본 6개국 대표단과 유엔개발기구와 아시아개발은행 관계자들이 참석하여 두만강계획관리위원회 활동지침, 제도법률금융조사팀, 경제성 분석반, 기술적 타당성 분석반 등 3개 실무작업반 활동지침, 유엔개발계획의 사업계획서와 향후 추진일정 등 두만강 지역개발계획수립을 위한 타당성 조사연구지침 수립을 논의하였다.

1992년 4월 27일부터 5월 4일까지 북한은 두만강개발계획 관련국의 투자와 참여를 유도하기 위한 평양에서 회의를 개최하는 적극적 행보를 보였다. 기존 관련 6개국과 미국의 민간학자가 참여하는 ｢동북아 경제포럼｣을 조직하여 나진‧선봉지역을 시찰하고 북한의 항만‧철도‧도로의 현황과 전망 그리고 나진‧선봉 자유경제무역지대 조성안에 대한 전망을 논의했다. 북한의 사회기반시설의 정비가 주된 의제로 새 선봉항의 건설과 연간 하역능력 1억 톤으로 확대, 북부 환상철도 전철 복선화, 300Km에 이르는 북부 환상고속도로 건설 사업계획을 설명하였다. 북한은 도로와 통신망의 사회간접자본 정비에 42억 달러의 투자계획뿐 아니라 경제관계법의 정비와 3년간 법인세 면제 등의 우대조치 등 법률정비계획을 발표하여 주변국의 적극적 투자를 촉구했다.

1992년 8월 25일 러시아 블라디보스톡에서 개최된 두만강유역개발을 위한 국제회의는 회의는 거듭되는 과정에서 내재되어 있던 불협화음이 표출되는 전기가 되었다. 중국은 동해를 통해 일본과 태평양으로 진출하는 관문으로 생각하고 적극적인 행보를 보였다. 중국의 관리들은 러시아가 두만강을 통한 동해로의 진출권에 동의했으며 항구개발에 적극적인 북한과 협상을 진행 중이라고 발표했다. 이런 와중에 연해주 하산스키지구 메르니첸코 행정장관은 러시아 측은 두만강 개발의 필요성을 느끼지 않는다며 두만강개발에 대한 반대 뜻을 분명히 했다.

1992년 10월 4일 베이징에서 열렸던 제2차 계획관리위원회에서는 북한과 중국, 러시아가 토지를 일정기간 조차해 회원국이 공동개발한다는 원칙에 합의했다. 그동안 북한은 국가별로 해당지역을 독자 개발해 관리하고 필요한 경우 협조를 하는 방식을 주장한 반면 중국은 토지 소유권 자체를 양도하여 공동으로 개발‧관리할 것을 주장했으나 북한이 양보하면서 개발주체와 개발방식 등 사업의 기본 틀을 마련하였다. 이와 더불어 러시아가 정회원으로 참여하고 북한, 중국, 러시아 3개 인접국으로 구성된 소위원회를 구성하여 토지 임차와 국경문제를 논의하기로 합의했다.

1993년 1월 28～29일 서울에서 개최된 두만강지역 통신전문가 회의를 통해 한반도 중심의 기간통신망을 구축하여 1994년을 두만강개발 사업 본격시행단계로 설정된 목표에 맞춰 최종개발계획을 수립하고자 했으나 북한이 서울-평양 직통전화설치 의제에 반대를 제기하여 무산되었다. 북한은 남북직통전화설치는 기술적 문제뿐만 아니라 남북 당사자의 합의가 필요한 문제이며 이는 남북합의서에 포함된 의제이므로 남북한의 쌍무협의로 해결해야한다고 주장하였다.

1993년 3월 12일 IAEA와 핵사찰 문제로 갈등을 보이던 북한은 핵확산금지조약(NPT)의 탈퇴를 선언하자 두만강개발은 북한을 제외한 채 중국과 러시아 주도로 추진되는 경향을 보여주었다. 이러한 비협조적인 북한의 행태는 헬싱키에서 개최된 두만강 개발계획의 공업, 자원, 환경 실무자회의에도 불참하면서 이유는 한국과 미국의 군사훈련인 팀스피리트 때문으로 돌리는 등 비협조적인 자세를 취하는 한편 중국에 대해서는 나진항 부지임대와 항구시설사용을 허가는 쌍무협력협정을 채결하면서 적극적 자세를 보였다는 점에서 차별화된 접근을 시도했다고 할 수 있다.

1993년 5월 5일부터 12일까지 평양에서 열렸던 제3차 계획관리위원회(PMC)는 종합계획발표를 위한 최종 회의로 설정하고 논의결과를 종합하여 두만강지역개발사업 청사진을 발표하였다. 중국, 러시아, 그리고 북한은 토지, 설비, 시설을 임대하는 당사자들로 북한이 반대한 토지 임대문제의 해결을 위해 차관급 고위공무원으로 구성된 한시조직인 두만강지역개발조정위원회(Tumen River Area Development Coordination Committee)를 설치하여 토지 임대문제를 논의하기로 합의했다. 이와 별도로 중국, 러시아, 북한, 몽고, 한국은 두만강경제개발지역 및 동북아시아의 개발을 위한 자문위원회(Consultative Commission for the Development of the TREDA and Northeast Asia)를 창설하였다. 자문위원회 산하에 두만강개발추진 기구로 두만강개발회사(TRAD CO)를 설립하기로 하고 각국이 출자하기로 합의해 본격적인 사업추진체제를 갖추었다. 유엔개발기구는 북경에 두만강사무소를 두어 사업전반을 관장하도록 하였다.

1993년 9월 7일 블라디보스톡에서 남북한과 러시아, 중국, 몽고 대표단이 참석한 가운데 두만강 개발을 위한 고위급 회담에서 단일의 국제 통신망 설치에 대해 합의했다. 2010년까지 전화 15만 회원과 이동통신 및 위성을 주관하는 국제통신위성지국의 설립 등 야심찬 계획을 세웠다. 향후 논의에서도 통신망개발 사업에 한국은 핵문제가 해결되기 전에 경제협력이 어렵다는 자세를 유지하고 있어서 한국의 참여에 어려움이 있었다. 이와 함께 북한도 한국의 참여보다는 중국과 러시아와의 협력에 중점을 두고 협상과 사업을 추진했다. 북한은 중국과 전화교환기 구매계약 체결하고 광케이블을 개설하는 등 전기통신 분야에서 협력을 강화하였다(1994년 12월 1일).

나. 투자유치의 경쟁 및 소강기

1994년 7월 11일부터 15일 모스크바에서 열린 4차 계획관리위원회에 북한은 김일성의 사망으로 인해 불참을 선언한 가운데 한국, 중국, 러시아, 몽골 4개국은 ‘두만강 경제개발지역 및 동북아 개발을 위한 동북아위원’ 구성에 합의했다. 동북아위원회는 두만강개발을 전담하기 위해 설립된 최초의 정부 간 협의체로 다자간 개발원칙을 확정하고 추진하는 단계를 의미한다는 점에서 긍정적으로 평가되지만 협정을 완성하기 위해서는 우선 불참한 북한의 동의를 얻어야 하고 고위급회담 등 후속조치가 필요하다는 점에서 투자가 가능해지기까지 제도적 완비가 필요했다.

1995년 5월 30일부터 6월 2일까지 베이징에서 열린 5차 계획관리위원회(PMC)에서는 개발계획을 추진하는 참가국들의 협의‧의결기구를 결성하는데 각국이 가서명하였으나 5개국 협력위원회와 3개국 조정위원회의 권한배분을 놓고 이견이 노출되었다. 5차 회의를 통해 개발계획 추진을 위한 법적‧제도적 기반이 갖추어 졌지만 주요 쟁점에 대한 이견, 투자유인을 위한 법제도 정비, 사회간접자본의 부족은 부정적 요인으로 작용하였다.

1995년 12월 4일부터 7일까지 뉴욕에서 열린 6차 계획관리위원회(PMC)에서는 동북아개발 협의위원회 협정문과 환경양해각서에 서명, 사무국 구성방안과 소재지 선정과 경비부담과 같은 사무국 관련사항을 협의하였다. 접경 3개국은 사업추진과정에서 주권관련 사항에 대한 조정을 위해 3개국 조정위원회 설립협정 서명에 합의하는 등 진전을 보이는 듯했지만 두만강개발 계획이 실질적 답보상태로 들어가는 전기가 되었다.

한편 1996년 4월 18일부터 19일 베이징의 5개국 차관급회의에서는 사무국은 베이징에 두고 각국이 매년 2만 5천 달러의 개발분담금을 부담하기로 결정했다. 상설사무국은 3년간 베이징에 두고 그 뒤 서울과 블라디보스톡에 차례대로 설치하기로 합의하였지만, 이때부터 두만강 개발은 4년간의 답보상태를 거쳐 소강상태로 접어들었다고 평가할 수 있다. 1996년 4월 북한은 두만강개발사업의 통신 및 관련 기반시설부문 작업반 구성과 관련하여 접경국가인 북한, 중국, 러시아만 별도로 구성해야 한다고 주장하면서 실무추진에서 공동추진은 난항을 맞이했다. 이때부터 중국과 북한은 주변국에 대하여 직접투자를 유치하는 방안이 적극적으로 추진되었지만 결실은 제한적이었다. 중국의 투먼 시장이 동해시를 방문하여 에너지 관련 산업, 의류 및 신발제조업, 식품제조업 등 다양한 산업의 유치를 희망하였다. 1996년 1월부터 북한 주민 300만 명이 아사하는 고난의 행군이 시작되었다. 북한은 경제난을 돌파하기 위한 방안으로 경제협력을 선택했다고 보인다. 북한은 투자유치를 위해 1996년 9월 11일부터 15일까지 나진‧선봉지역 투자설명회를 개최하였다. 김복신 정무원 부총리와 김정우 대외경제협력추진위원장 등 경제관리들이 두만강개발사업은 김일성의 유훈사업이라는 점을 강조하며 개발의지를 피력하고 투자 유치를 홍보했지만 한국 기업은 불참하였다. 투자설명회에는 일본, 네덜란드, 덴마크, 독일, 폴란드, 홍콩, 태국, 미얀마, 멕시코 등 모두 17개국이 참가하였는데 북한이 국제투자설명회를 개최한다는 것이 새로운 지평이라고 해석되지만 한편으로 북한경제난이 심각했음을 보여주는 단면이라고 할 수 있다.

_ 한국기업의 경우 현대강관이 600만 달러를 투자해 강관제품공장, 쌍방울은 7000만 달러를 투자해 내의와 스타킹공장 등 5개 공장을 건설하였다.

1996년 9월 18일 북한잠수함 사건이 발생하자 남북관계는 경색국면으로 접어들게 되었다. 1996년 10월 21일부터 23일까지 5개국 위원회 제2차 회의가 베이징에서 개최되었으나 남북당국자 간 경제협력관련 회담은 이루어지지 않고 북한은 나진‧선봉개발에 최선을 다하고 있다는 원칙만 발표했다. 1997년 들어서 두만강 개발과 관련한 새로운 움직임은 나진선봉지역은 역사적 유물과 유적지가 많고 경관이 수려한 점을 들어 경제개발을 관광개발과 연계해서 추진한다는 계획을 발표하는데 이는 외국자본의 유치와 현금의 확보를 위한 북한의 전략적 선회로 평가된다.

투자유치를 위한 전략적 선회는 성과를 거두지 못하자 1997년부터 북한은 두만강 개발과 관련한 회의를 보이콧하는 모습을 보이기 시작했다. 1996년 9월 북한이 투자포럼을 계획하고 남한의 기업인과 관료 53명을 초청하였으나 북한의 선별적 초청방침과 북한 잠수함 사건으로 방북이 투자포럼이 무산되었다. 1997년 11월 남북한을 포함하여 중국, 러시아, 몽골 등 5개국의 차관급 수석대표가 참석하는 두만강개발 3차 회의와 관련하여 두만강개발사업 5개국위원회에 북한의 김정우 부위원장이 일방적인 불참을 통보함에 따라 두만강개발의 논의가 난항을 겪기 시작했다.

1996년 잠수함 사건 이후 북한의 관계개선에 대한 의지를 관측하면서 두만강 개발의 진전을 추구해왔지만 결과는 만족스럽지 못했다. 1998년 7월 22일부터 25일까지 중국의 연길에서 UNDP가 주최하는 5개국 관광자원개발에 대한 회의는 당사자들의 기대가 높았다. 북한은 나진‧선봉지역에 외국인 관광객 유치를 희망했고 우리는 속초-나진-훈춘 간 직항로 개설에 주력하는 상황이어서 실무차원에서 회담의 진전을 희망했지만 북한은 일방적으로 UNDP 두만강개발사무국에 불참을 통보했다. 1998년 10월 14일부터 17일까지 몽골에서 열릴 예정이었던 두만강개발계획 4차 회의도 러시아와 북한의 대표단 구성문제로 회의 불참을 통보했다. 러시아는 국내정치 불안을 이유로 그리고 북한은 내부 조직변화 등의 문제로 대표단 구성이 어려워 회의를 무기한 연기한다고 일방적으로 통보했다. 1999년에도 6월 1일 몽골의 울란바토르에서 열리는 두만강개발계획회의에 북한은 일방적으로 불참으로 통보하면서 북한의 회의 보이콧은 계속되었다.

다. 중국주도의 재시도기

북한과 주변국의 두만강 개발과 투자에 대한 협상이 무산된 이후인 1998년부터 2009년까지 북한은 두만강 관련 논의에 소극적인 자세를 취하면서 북한을 포함한 주변 5개국의 두만강개발 논의가 급감하여 소강상태를 지속해왔다. 2005년에 UNDP는 소강상태에 빠진 두만강 개발계획을 적극적으로 추진하기 위해 대상지역을 한국의 동해안까지 확대 포함시키는 방안을 제안하였지만 실질적인 진전은 이루지 못했다. 자유무역과 시장개방이라는 제도적 혁신은 투자의 확대와 산업개발과 교통 및 통신의 발달과 같은 경제 활성화로 이어져 낙후지역인 두만강 유역의 발전을 가져올 것으로 계획하였지만 큰 진전을 이루지 못했다. 유엔개발계획은 성과를 거두지 못하고 2005년 두만강지구 발전계획의 10년 연장을 발표했는데 이는 아이러니하게도 두만강개발계획의 사실상의 중단을 의미하는 것이었다.

UNDP가 주도한 두만강개발 사업은 두만강 하구일대의 개발에 초점을 두고 추진하였으나 자금부족으로 인프라가 정비되지 않는 내부적 문제와 주변 환경의 문제로 인해 계획추진이 지지부진한 상태로 20년 이상 방치되어 왔다. 2006년 7월에 남북한, 중국, 러시아의 관계자 160여명이 참석하여 연해주 핫산에서 5회 동북아 경제포럼을 개최하였는데 기본적으로 각국의 입장을 다시 정리하는 자리였으나 실질적인 진전을 이루지 못하다가 2009년 들어서면서 북한의 정책전환이 감지되면서 중국의 적극적 행보가 진전을 보이고 있다. 중국이 독자개발을 내세우면서 2800억 위안을 투자하는 ‘신두만강개발계획’을 발표하면서 북한의 나진선봉 및 청진을 연결하는 고속도로 건설을 발표하면서 두만강개발은 북한의 협력을 얻은 중국이 주도하는 모양을 갖추게 되었다. 2010년 3월 북한은 나진항을 중국에 10년간 추가 개방하는 방안을 검토 중이며 러시아에는 신규로 50년 사용허가를 해준 것으로 알려지면서 두만강개발계획이 다시 추진력을 얻게 될 것이라는 기대가 증가하고 있다.

Ⅲ. 두만강 개발에 대한 당사국의 입장

1. 중국

두만강 개발 사업에 적극적 관심과 추진의지를 보여 온 중국은 국내 다른 지역에 비해 경제적으로 낙후된 동북3성 지역의 개발을 촉진하기 위한 돌파구로 활용하려는 정책적 의지를 보였다. 1991년 두만강개발 구상 제안 당시부터 중국은 자국선박이 두만강을 거쳐 동해로 나가는 출해항행권을 반세기 만에 회복한다는 기대를 가지고 방천항을 개발한다고 발표했다. 자원이 풍부한 동북3성의 공업화를 목표로 두만강개발을 추진하는 중국은 두만강 하구를 준설해 15Km의 해로를 확보한 후 인근 훈춘지역을 제2의 홍콩으로 개발한다는 구상하고 있다. 중국은 북한에 대해 석유의존도를 어느 정도 충족시키고 두만강 통행권에 대한 양보를 받아낼 수 있다는 계산을 하고 있었다. 이런 점에서 두만강 개발에 대한 북한의 기대에 비해 규모면에서 상당히 제한적이다.

중국정부는 1992년 국경도시인 훈춘, 흑하, 수분하를 개방지역으로 선포하고 훈춘시를 일급개방도시로 승격 지정하는 등 국무원과 국가계획위원회와 같이 중앙정부 자원에서 두만강 개발에 적극적으로 대응하여 왔다. 하지만 중국정부의 입장은 두만강개발 사업에 직접투자 보다는 출해항행권 확보에 우선순위를 두고 교역로를 확보하는 차원에서 나진‧선봉지역의 자유무역항을 활용하는데 중점을 두고 있다.

최근 들어 두만강 개발에 대한 중국의 적극적인 노력에도 불구하고 무역로확보에 우선순위를 둔 중국의 정책은 기저에 변화가 있다고 판단되지 않는다. 2005년 훈춘의 동림무역이라는 업체가 북한과 합작으로 나진항 3호 부두에 대한 50년 사용권을 획득했지만 자금 유치에 실패로 인해 개발이 무산된 사례는 중국의 의중을 잘 드러내고 있다. 2010년 지린성 연변조선족 자치주 정부는 다롄의 중국 민간기업이 북한 나진항 1호 부두에 대한 10년 사용권을 확보했다고 밝혔는데 이의 추이도 지켜보아야 한다. 훈춘-나진 고속도로 건설은 장춘-지린-옌지-훈춘으로 이어지는 고속도로의 연장선에 있다는 점에서 중국의 동북진흥계획의 일환으로 출해항행권 확보를 위한 인프라 투자이다.

2. 러시아

러시아는 전통적으로 두만강 유역 개발에 중앙정부와 지방정부 차원에서 적극적 자세를 취하는 일면을 보였는데 여기에는 역사적 배경이 있다. 구 소련시기부터 나진항에 대하여 확보해왔던 기득권은 부동항의 확보라는 국가전략차원의 과제로 극동지역 개발을 위한 물류기지로 지정학적 교두보를 의미한다. 사회주의 붕괴이후 연해주지역은 중앙정부로부터의 재정지원이 급감하게 되자 경제적 활로를 확보해야한다는 점에서 두만강 개발에 적극적 자세를 취하게 되었다.

러시아는 두만강 개발에 있어서 개혁개방정책이후 과거 30년간 지속적으로 성장하는 중국의 입장을 중요하게 고려할 수밖에 없다. 중국이 두만강변의 방천과 길림성 훈춘을 각각 자유무역항과 상품교역시장으로 육성하겠다는 발표를 하자 러시아는 경쟁적 입장에 있다고 인식하고 이중적 태도를 보였다. 1989년 나홋카를 자유무역항으로 개발하겠다는 발표를 한 이후 극동러시아의 개발에 대하여 의욕적인 태도를 보이는 한편 중국의 급속한 경제성장과 풍부한 인적자원과 같은 구조적 요인에 대한 인식에 근거하여 두만강 개발에 대해 소극적 입장을 취하게 되었다. 중국이 나진항 부두사용권을 확보하는 가운데 러시아는 중국에 대한 견제정책의 일환으로 본격적으로 뛰어들어 나진항 3호 부두의 50년간 사용권을 확보한 것으로 알려져 있다.

러시아는 사할린과 시베리아의 원유 및 천연가스를 나진선봉을 통해 수출하는 통로를 확보한다는 점에서 경제적 기대도 있었다. 본질적으로 러시아는 자루비노항에 추가하여 나진항을 확보하면 경제적 이익보다 북한에 대한 중국의 영향력 확대를 견제하는 전략적 의도가 큰 비중을 차지했다. 러시아는 나진항의 확보를 위해서 기반시설 투자에 대하여 필요성은 인정하지만 자국의 이해를 위해 두만강 보다 좀 떨어진 나호트카, 블라디보스톡, 보스토치니 등 기존 연해주 지역의 주요 항만시설을 중심으로 개발을 추진해야한다는 대블라디보스톡계획을 추진해야한다는 입장을 취한다. 두만강 개발에 대하여 중국이라 북한보다 소극적인 한편 대블라디보스톡 계획을 통해 자국영토에 선진국 수준의 금융, 무역, 연구, 교통, 통신을 제공하는 투자기지를 육성하여 자유경제지역, 공업단지, 항만물류의 중심으로 육성한다는 계획을 세우고 있다.

3. 북한

북한은 두만강 개발을 통해 외국자본의 유치와 수출을 통한 경제활로를 확보하는 직접적 수혜를 볼 수도 있지만 개방을 통해 내부적 위기도 존재하는 현실을 심각하게 고려해왔다. 급속한 개방화를 추진하여 외국자본의 투자를 유치하고 이들의 경제활동이 활성화 될 경우 북한내부의 체제안정에도 위협이 될 수 있다는 점이 고려 대상이다. 이런 점에서 북한의 개방은 체제안정을 전제로 가능하나는 점에서 경제적 어려움 때문에 개방을 추진하기 보다는 체제안정에 대한 자신감이 높아져야 개방을 적극적으로 추진할 가능성이 높다는 해석이 가능하다.

UNDP와 중국이 주도한 두만강개발 구상과 북한의 나진‧선봉지구 자유경제무역지대 설치구상은 상당한 차이가 있다. 무엇보다 두만강 통행권 문제에 대해 주권에 관한 문제로 있을 수 없다는 분명한 반대 입장을 보였다. 북한은 표면적으로 환경보호와 영토주권을 내세우지만 실질적으로 경제적 실리확보를 위한 사전포석이었다고 볼 수 있다. 중국은 출해항행권을 보장받는 것에 우선순위를 두고 있고 북한은 이에 직접투자를 적극 유도한다는 목표를 가지고 있다. 문제는 중국이 출해항행권을 보장받기 위해 투자할 수 있는 규모와 북한이 출해항행권을 제공하는데 대해 적절하다고 생각하는 규모의 직접투자가 충족될 수 있는지가 핵심이다.

북한은 중국뿐 아니라 러시아와도 일정한 경쟁관계에 있다는 점에서 대외경제협력의 주요창구로 UNDP와 UNIDO와 같은 유엔의 전문기구를 활용하였다. UNDP를 통해 나진‧선봉지역의 도로와 공단 건설 등 기반설비 투자에 대한 주변국 정부의 협력과 지원을 모색하고 이를 바탕으로 서방민간기업의 유치는 유엔공업개발기구(UNIDO)를 활용하겠다는 전략을 취했다. 이러한 접근은 UNIDO가 블라디보스톡 자유경제권 구상에 중심적 역할을 수행해왔다는 점에서 북한이 블라디보스톡 개발에 대한 견제정책의 일환이라고 볼 수 있다. 이에 대해 UNIDO는 러시아나 북한의 구상에 대해 조정을 통해 구체적 투자계획 수립, 투자세미나 개최, 기업유치 과정에서 북한과의 협력 등을 언급했다.

북한의 경제 개방은 단순한 법규의 개정만으로 되는 것은 아니다. 각종 경제자료의 공개를 의미한다는 점에서 개방은 일방적 제도개선이 아니라 양방향적 제도의 조정과정이라는 점에서 자유경제구역의 설치와 운영에는 제도적‧현실적 장애가 존재한다. 북한은 자유경제무경지대 지정과 외국인 기업 활동 보장의 선포를 통해 서방자본의 투자를 유치하여 북한경제에 활력을 불어넣으려는 전략을 선택하였으나 신뢰를 주는데 실패하였다. 기본적으로 북한은 통신, 도로, 항만 등 기반설비를 전적으로 외국자본에 의존하려고 했다는 점에서 투자자의 신뢰를 얻지 못했다. 이나마 체제 안정을 고려하여 한국보다는 서방의 투자를 선호하는 태도를 보였는데 남한의 배제는 서방국가의 투자자에 대해 신뢰를 얻는데 실패하는 요인이 되었다.

접경국가인 중국과 러시아는 두만강개발에 적극적인 태도를 보였지만 어디까지나 자국의 산업기반확충과 변경지역발전이라는 국가전략차원에서 두만강 개발을 추진하였다. 중국과 러시아의 참여는 북한과 공동의 이익을 확대하는 협력이 아니라 주어진 기회를 놓고 서로 경쟁하는 제한적 협력이라는 점에서 두만강 개발이 결실을 맺기 어려운 요인이 되었다.

4. 한국

한반도 문제의 일방 당사자인 한국은 북한을 중심으로 전개되는 동아시아 경제협력체 구성에 많은 관심을 가지고 있고 주변국으로부터 주요한 역할 수행에 대한 요구를 받고 있다. 한국의 입장에서 두만강 개발은 UNDP가 추진하는 다자간 경제협력사업으로 이를 통해 남북한 교류와 협력을 확대하고 궁극적으로 북한을 개혁개방의 길로 유도할 수 있다는 기회가 있다. 나아가서 두만강 유역이라는 특수한 접경지역에 투자를 통해 주변국과 경제협력을 확대하여 미래의 통일한국을 대비한다는 전략적 대응이라는 의도도 있다. 이런 점에서 한국정부는 1996년 4월 UNDP 신탁기금으로 100만 달러를 출연하고 두만강개발과 관련하여 투자촉진 지원센터 건립과 교육훈련 프로그램의 운영과 같은 지원사업에 92만 달러를 지원했다.

북한과의 협력 속에서 진행되는 두만강 개발계획에 대한 한국의 입장은 북한내부 상황과 남북관계의 전개에 직접적인 영향을 받았고 특히 안보분야에서 북한의 갈등행위는 남북한 협력에 부정적 영향을 미쳤고 누적된 부정적 영향은 궁극적으로 두만강 개발계획의 사실상 실패로 이어졌다. 1994년 7월 김일성 사망과 1996년 잠수함 사건 등의 악재가 발생하면서 북한은 연이은 불참을 선언하게 되고 한국도 북한의 무성의한 대응 때문에 회담에 대해 부정적인 반응을 보이게 되었다. 북한은 고난이 행군이 시작된 1996년부터 주변국의 투자유치에 적극적인 자체를 보이면서 산업기반시설 투자 및 관광개발투자 등을 유도했지만 북한은 개방과 제도적 보장에는 소극적이면서 투자를 유치하려는 의도가 명백한 상황에서 투자를 유치하는 동인이 부족했다. 한국은 1997년 말 금융위기에 직면하게 되면서 사실상 투자할 여력이 없었다.

두만강 개발 문제에 있어서 가장 중요한 변수는 여전히 안보문제라고 할 수 있다. 북한과 군사적 대치상황에 있는 한국의 입장에서는 원칙적으로 북한의 핵사찰 수용과 경제협력을 연계하는 전략을 택할 수밖에 없었다. 북한의 핵문제와 관련하여 북한이 신뢰회복을 위한 적극적 노력이 우선되어야 한다는 원칙에서 미국과 입장을 같이 했다. 북한은 외국자본의 적극 유치를 희망하면서 1997년 대포동 1호의 미사일 시험발사를 감행하였고 2002년 미국 부시 대통령의 악의 축 발언, 2002년 10월 2차 북핵 위기, 2004년 10월 제네바 합의의 폐기와 같은 군사적 긴장고조는 한국의 신뢰를 무너뜨리게 되고 경제협력의 냉각기를 경험하게 되었다. 종합적으로 말하자면 북한은 고난의 행군 등 북한 내부 문제가 심각해지면서 1998년 초부터 2009년 까지 지속적으로 동아시아 안보에 위협을 가하는 일방적 조치를 취함으로써 두만강 개발에 외국자본의 투자유치를 어렵게 함은 물론 동아시아의 다자경제협력논의 자체를 어렵게 하는 주요 방해요인이 되었다.

두만강 개발과 관련해서 아이러니한 상황의 전개는 결과적으로 금강산과 개성공업단지지구와 두만강의 나진‧선봉지역이 경합하는 양상이 되었다. 남한의 기업인과 정부는 제한된 자원을 효과적으로 분배해야 하는 상황에서 상대적으로 투자의 효과가 크고 남한과 지리적으로 근접한 개성과 금강산에 투자의 장점이 더 많다고 판단함으로써 두만강 개발은 우선순위에서 멀어졌다.

5. 일본

일본은 접경국가도 아니며 한국과 같이 이해 당사국가와 직접적인 관계에 있지 않는 만큼, 두만강 개발에 대하여 자국의 경제적 이익을 우선 고려하는 차원에서 사업에 관심을 보였다. 일본은 내부적으로 두만강지역 개발에 참여를 통해 니가타를 중심으로 한 북서지역의 상대적 낙후지역 개발과 연계해 추진한다는 구상과 함께 동아시아 다자협의체와 경제통합의 움직임에 대하여 일본주도의 환일본해(동해) 경제권을 구상한다는 목표를 설정하였다. 중국 동북부의 거대한 시장잠재력에 주목하고 1991년 두만강 개발 사업의 제안단계부터 두만강 하구의 정비를 위한 일본 자본의 지원의사를 밝히면서 참여의사를 밝혔다.

초기에 적극적이었던 일본의 자세에 대하여 구한말부터 대동아공영권이라는 구호아래 시베리아, 연해주, 그리고 만주지역 일대를 포함하는 일본 주도의 경제권 건설이라는 공격적 행보로 인식되어 주변국가로부터 경계의 대상이 되기도 하였다. 역사적 경험에 대한 주변국의 경계를 의식해서 일본은 두만강 개발논의 과정에서는 마루베니 상사, 신일본제철과 같은 기업이 주도적으로 참여하는 민간위주의 접근을 보였다. 1992년 8월 일본의 16개 기업과 단체가 두만강유역개발과 관련한 북동아시아경제위원회를 구성하여 일본 측의 공식창구로 발족하였다는 점에서 철저히 민간위주의 접근을 견지하였다.

_ 노무라증권, 도쿄은행, 마루베니, 닛쇼이와이, 니혼유센, 고마스내외정책연구회, 일본경제연구센터, 일중경제협회, 러시아동구무역회, 일조무역회, 동아시아무역연구회 등이 포함되어 있다.

일본 정부는 두만강 개발에 대하여 북한과의 외교관계를 고려하려는 정책적 의도가 있었다. 일본은 두만강 개발 구상단계에서 북한과의 국교정상화를 추진하면서 북한이 요구하는 전후배상금의 일부 또는 상당부분을 나진‧선봉 경제특구 건설에 사용하는 방안을 모색하는 등 일본 나름대로 현실적인 고려에서 출발하였다. 1991년 두만강 개발초기에 북한의 김정우 대외경제사업부 부부장은 북‧일 간의 국교정상화회담 타결 이전에 일본의 경제협력을 수용할 의사가 있음을 밝히면서 북한에 일본의 투자를 적극적으로 유치하려고 하였다. 하지만 일본은 신중한 접근을 통해 8백억 엔에 달하는 북한의 대일 채무 불이행 문제에 대한 북한의 명확한 입장표명이 전제되지 않는 가운데 일본은 적극적으로 참여하는 의사를 표명하지 않았다.

일본은 두만강 개발과 관련하여 러시아와도 논의를 적극적으로 진행하여 경제단체연합회 등이 만든 ‘북동아시아경제위원회’(위원장 다부치 세쓰야 노무라증권 상담역)는 1993년 3월 1일 러시아 극동의 자르비노항의 확충과 자르비노항과 중국 길림성을 연결하는 철도건설프로젝트에 자금협력을 위해 조사단을 파견했다. 경단련 외에 일중 경제협회, 일본경제연구센터와 은행, 상사 등 약 20개 단체와 기업으로 구성된 이 위원회가 파견한 조사단은 8일까지 기자재공여를 포함한 협력체제 구성방안을 중국 및 러시아 당국과 협의한다. 중국과 러시아는 총사업비의 20% 안팎을 일본 쪽이 부담해주도록 희망하고 있다.

두만강 개발과 관련하여 북한의 입장에서 일본은 유력한 투자국이자 생산된 물자를 팔 수 있는 시장으로 매력이 있었고 일본의 입장에서 두만강 개발계획은 그다지 큰 의미를 가지는 것이라 볼 수 없었다. 일본의 입장에서는 소극적으로 북한과 국교정상화를 추진하면서 전후배상금을 경제특구 투자와 상계하는 방안을 검토했으나 북한의 대일본 채무와 일본인 납치문제 등 산적한 현안의 해결을 전제로 하였다는 점에서 현실적으로 제약이 있었다.

6. 미국

미국은 원칙적으로 다자협력을 통한 지역 공동체 출현에 찬성하는 입장을 표명하지만 정책의 실익에 대해서는 복잡한 고려를 하고 있다. 두만강 개발에 미국은 정부차원에서 ‘동북아의 발전협력회의’를 통해서 두만강 유역개발에 대해 중점적으로 논의를 하면서 적극적인 관심을 보였다. 미국은 1991년 두만강 개발계획이 논의되던 단계에서부터 평양회의에 옵서버 자격으로 참가하여 국제 차관단 구성 문제를 논의하는 등 적극적 관심을 보였다. 미하와이대 동서문화센터나 미국 상공회의소와 같은 1.5 트랙 협력을 통해 두만강 개발에 지속적으로 영향력을 행사하였다. 미국의 상대적으로 적극적인 대응은 표면적으로는 동아시아에 다자주의원칙에 입각한 경제협력에 동의하지만 두만강 개발계획을 포함해 중국의 동북아 경제권 일본의 환동해경제권 구상이 미국을 배제하는 형태로 진행된다는 점에서 경계하고 있음을 의미한다.

이러한 미국의 복잡한 입장은 동아시아에서 원칙적으로 북한의 핵사찰과 경제협력을 연계시켜서 핵문제와 관련한 신뢰회복이 우선되어야 한다는 원칙을 분명히 하는데 간접적으로 투영되어있다. 미국은 두만강 개발을 포함해 남북한의 경제협력은 북한의 핵사찰 수락의 연계전략을 원칙으로 제시하고 있다. 1995년 미 상원의 북한행 청문회에 제출된 보고서에 따르면 미국 기업 스텐턴이 나진‧선봉 지역의 전력생산과 관련한 기반시설 건설계획을 수립하는 등 두만강 개발에 적극적인 자세를 보였다. 1996년 클린턴 행정부 시기 북한의 폐연료봉 봉인 작업이 진행되면서 북미간의 연락사무소의 개설을 통한 북미관계정상화가 논의되면서 북한은 두만강 개발계획 관리위원회 6차 회의에 참석한 뒤 뉴욕에서 투자유치 설명회를 개최하는 등 적극적 모양을 보였으나 1996년 미국의 AT&T사가 나진‧선봉지역에 광케이블 매설작업을 하는 등 투자의 기미가 있었으나 이후로는 15년 이상은 미국은 두만강개발과 관련하여 관심을 보이지 않았다. 1996년 잠수함 사건 1997년 미사일 시험발사 등 일련의 긴장고조에 대해서 미국은 북한을 신뢰하지 않았다. 미국은 원칙적으로 북한의 개혁개방에 따른 경제협력은 어디까지나 핵투명성의 확보와 연계하여 추진해야 한다는 점을 명확히 하였다는 점에서 1990년대 중반이후 실질적인 진전을 기대할 수 없었다.

Ⅳ. 두만강개발계획의 장애요인

두만강 개발이라는 사례를 통해 동아시아에서 북한을 포함한 다자협력의 실패원인을 분석하고 새로운 협력의 모델로서 가능성을 타진한다. 다자협력에 영향을 주는 변수를 국제체제수준, 지역수준, 양자수준, 그리고 국내수준으로 나누어 논의한다.

두만강개발계획은 계획자체가 가지는 구조적 한계가 존재하였다. 첫째, 두만강 개발을 통한 공동의 번영과 역내 안정이라는 표면적 정책목표보다는 관련당사국이 서로 상충하는 이해관계가 얽혀있었다. 둘째, 개발과 관련한 다양한 합의는 쉽게 이루었지만 막대한 재원을 조달하는 방안에 대한 구체적 대안이 없었다. 기본적인 사회간접자본 투자마저도 주변국의 투자를 활용한다는 막연한 기대만 무성하였다. 셋째, 국제기구와 국제사회로 구성되는 역외 투자대상국들도 투자 최대 수혜국인 북한에 대한 신뢰가 확보되지 않았다.

접경국가들은 두만강개발에 적극적인 태도를 보였지만 어디까지나 자국의 산업기반확충과 변경지역발전이라는 국가전략차원에서 두만강 개발을 추진하였다. 중국과 러시아의 참여는 북한과 공동의 이익을 확대하는 협력이 아니라 주어진 기회를 놓고 서로 경쟁하는 제한적 협력이라는 점에서 두만강 개발이 결실을 맺기 어려운 요인이 되었다.

1. 국제체제변수

가. 두만강개발계획이 처음 공론화된 1990년 세계적인 탈냉전은 시작되었지만 동아시아는 그로부터 2010년까지 20년의 기간이 지나도록 냉전구도에 변화가 나타나지 않고 있다. 북한이 정권 생존차원에서 핵무기 개발을 추진하고 있다는 점에서 동아시아 냉전구도의 핵심에는 북한이 있고 북한 핵문제가 평화적으로 해결되지 않는 한 역내 다자간 경제협력의 성공은 기대하기 어렵다. 동아시아에 한국-일본-미국으로 연결되는 남방삼각관계와 북한-중국-러시아로 이어지는 북방 삼각관계의 대결구도는 구조적 제약으로 작용하고 있다.

나. 비정치적 영역의 기능적 협력을 통해 신뢰를 축적하고 이를 통해 장기적으로 정치적 통합을 달성할 수 있다는 기능주의는 안보에 위협이 존재하지 않는 상황이라는 최소한의 상호신뢰가 담보된 상황에서 가능한 합리적 기대이다. 1996년 북한 주민 300만 명이 아사한 경제적 위기를 “고난의 행군”으로 규정하고 위기 극복을 위해 협력과 개방을 선택하기 보다는 주민에게 인내를 강요하고 핵무기를 개발하는 상황에서 외국자본의 투자와 경제협력을 기대하는 것은 비합리적 기대이다.

2. 지역정치변수

가. 미국의 적극적인 대응은 표면적으로는 동아시아에 다자주의원칙에 입각한 경제협력에 동의하지만 두만강 개발계획을 포함해 중국의 동북아 경제권 일본의 환동해경제권 구상이 미국을 배제하는 형태로 진행된다는 점에서 경계하고 있음을 의미한다. 미국은 동아시아에서 원칙적으로 북한의 핵사찰과 경제협력을 연계시켜서 핵문제와 관련한 신뢰회복이 우선되어야 한다는 원칙을 분명히 하는데 간접적으로 투영되어있다. 미국은 두만강 개발을 포함해 남북한의 경제협력은 북한의 핵사찰 수락의 연계전략을 원칙으로 제시하고 있다.

나. 중국과 러시아 사이에 발생하는 상대적 이익에 대한 고려는 두만강 개발에 있어서 결정적인 장애물이다. 두만강개발을 통해 중국은 출해권과 경제성장이라는 가시적인 이익을 얻게 된다. 러시아도 절대적 의미의 이익을 얻게 되지만 문제는 중국에 비해 상대적 이익이 기대에 미치지 못하는 점을 우려한다. 지속되는 협력 관계를 통해 중국의 누적된 상대적 이익은 궁극적으로 역내에서 러시아의 이익에 부정적 영향을 미치게 될 것이라는 우려로 러시아는 두만강 개발에 소극적으로 대응하고 있다.

다. 일본은 내부적으로 두만강지역 개발에 참여를 통해 니가타를 중심으로 한 북서지역의 상대적 낙후지역 개발과 연계해 추진한다는 구상과 함께 동아시아 다자협의체와 경제통합의 움직임에 대하여 일본주도의 “환일본해(동해) 경제권”을 구상한다는 목표를 설정하였다. 일본 정부는 두만강 개발에 대하여 북한과의 외교관계를 고려하려는 정책적 의도가 있었다. 일본은 두만강 개발 구상단계에서 북한과의 국교정상화를 추진하면서 북한이 요구하는 전후배상금의 일부 또는 상당부분을 나진‧선봉 경제특구 건설에 사용하는 방안을 모색하는 등 일본 나름대로 현실적인 고려에서 출발하였다. 일본의 입장에서는 소극적으로 북한과 국교정상화를 추진하면서 전후배상금을 경제특구 투자와 상계하는 방안을 검토했으나 북한의 대일본 채무와 일본인 납치문제 등 산적한 현안의 해결을 전제로 하였다는 점에서 현실적으로 제약이 있었다. 우선 국가차원의 준비보다는 기업인들이 중심이 되어 논의를 전개하고 있다는 점이 추진력을 낮게 한다. 일본의 환일본해 경제권 구상은 역사문제에 명확한 해결을 제시하지 못한 일본의 경험으로 인해 주변국들이 경계의 시선을 가지고 있다는 점에서 문제점으로 작용한다.

3. 국내 변수

가. 주요투자국이라고 할 수 있는 한국의 경우 북한의 핵개발과 미사일 실험과 같은 군사적 수단이 개입된 남북한 사이의 긴장상태는 점진적으로 진행되는 남북협력의 노력에 강력한 제동을 거는 부정적 효과를 가진다.

나. 동아시아에서 미국의 기득권과 관련된 양자관계 선호는 다자협력에 대한 부정적 영향으로 작용한다. 미국은 동아시아에 전통적 동맹국인 한국 일본과 양자관계를 통해서 군사안보적인 측면에서 그리고 경제적 측면에서 기득권을 확보하고 있다. 동아시아의 일부에서 중국, 러시아, 북한이 주도하는 다자경제협의체의 출현이 미국의 국익과 일관된 방향으로 작용할지에 대한 확신이 없는 상황에서 미국이 두만강개발에 적극적인 지원을 제공하기는 어렵다. 다자주의 협력체가 가지는 국제관계의 의회민주주의적 성격과 UNDP가 주도하는 빈곤퇴치와 환경보호라는 선한 목적에 부합하는 지속가능한 발전의 추구라는 두 가지 대의명분을 부정할 수 없다는 원칙적 차원에서의 동의가 현실적 추진에서 추진력을 제공하는 지원으로 연결되기를 기대하는 것은 현실적으로 어렵다.

다. 북한의 경직된 국내정치 상황과 민중에 대한 통제는 지속적인 협력의 전개와 이에 기초한 평화적 교류를 현실적으로 불가능하게 한다. 북한은 두만강 개발을 통해서 사회간접자본을 확충하고 장기적으로 외화를 획득할 수 있는 특수지역으로 활용하기를 바라지만 북한주민들에 대한 통제력을 상실하는 것은 김정일 체제의 안정성에 위협이 되기 때문에 이에 대한 이중적 접근을 한다.

라. 모든 합의에 대한 막대한 재원을 어떻게 조달할 것인가에 대해서는 구체적 대안이 제시되지 않았다. 남북한, 중국, 러시아, 몽골 5개 회원국 중에 재원 부담능력이 있는 국가는 남한밖에 없었고 그나마 제한적이었다. 아시아개발은행이나 세계은행, 기타 국제기구, 미국과 이런 상황에서 한국은 1997년 12월 IMF 구제금융을 신청하는 경제위기가 발생하자 투자여력이 부족한 상황이 되었다.

Ⅴ. 결론: 두만강개발 계획의 전망

1991년부터 UNDP가 주도적으로 논의를 수행한 두만강개발계획은 1993년 두만강지역개발계획을 수립하고 1995년부터 공시적 정부 간 기구로 출범하였다. 실무협의를 통해 공동체 구성을 추진하려는 노력에도 불구하고 2005년 장춘회의에서 Greater Tumen Initiative(GTI)로 전환은 사실상 두만강 개발계획의 중단을 의미했다.

2000년대 들어서 경쟁적인 입장에서 중국과 러시아는 투자계획을 추진했지만 양 국가 모두 가시적 성과를 거두지 못했다. 2005년에 북한과 중국은 총자본금 6,090만 유로를 투자하여 50년간 사업권을 보장받는 나선국제물류합영회사를 설립하고 이를 통해 나진항 현대화와 나진-훈춘 간 연결도로 건설사업을 추진하였으나 북핵위기와 자본조달의 어려움으로 실패했다. 러시아는 2004년 나진-하산 간 철도 56km를 북한과 공동으로 조사하고 2008년에는 나진-하산 간 철도 및 나진항 3부두 현대화를 위해 북‧러 합영회사를 설립하였으나 사업은 다시 중단되었다. 현실적으로 돌아보면 북한에 대한 중국과 러시아의 기득권 경쟁의 양상을 보이면서 양국은 가시적 성과를 거두기 위해서 보다 상대국의 가시적 성과에 대한 대응전략의 일환으로 북한과 두만강 개발 사업을 추진해나간 결과이다.

두만강개발과 관련한 현상고착은 최근 들어와 변화를 맞이하고 있다. 2009년 두만강 개발에 가장 적극적인 중국은 ‘신두만강개발계획’을 통해 독자 개발을 추진하는 과정에서 2800억 위안을 투입할 계획을 수립하였다. 중국이 독자적으로 투자하여 창춘-지린-투먼 경제벨트 구축과 투먼-창춘 고속철도 건설, 중국의 국경도이와 북한의 나진선봉 및 청진의 고속도로 건설을 표명하면서 탄력을 얻고 있다. 최근에는 중국이 랴오닝성 다롄에서 지린성 옌지를 거쳐 헤이룽장성 쑤이펀허까지 15개 도시를 연결하는 동변철도를 2015년 완공을 목표로 착공할 것이라는 계획을 밝히고 있다. 중국의 주도에 러시아도 어느 정도 수긍하는 듯한 양상도 나타나고 있다. 후진타오 주석과 메드베데프 대통령이 훈춘에 러시아산 원유를 들여와 1천만 톤급 정유산업 단지를 조성할 계획을 발표하는 등 구체적인 협력계획이 발표되고 있다.

북한은 경제난을 극복하기 위한 돌파구로 두만강 개발을 검토하고 있으며 김정일이 2001년과 2006년에 이어 2010년에는 두 차례나 중국의 개혁개방지구를 방문하였다. 최근 북한의 화폐개혁의 실패와 경제난의 악화에 따라 개혁과 개방의 움직임이 나타나고 있다. 북한의 개혁과 개발에 대한 요구와 중국의 동북진흥이 맞물리면서 중국과 북한의 관계가 강화되는 과정에서 중국과 북한은 출해항행권과 사회간접자본에 대한 투자를 상호 교환할 것이다. 중국이 개혁개방을 권유하고 북한이 이에 조응하는 모습을 보이는 것으로 알려지면서 북한이 중국의 동북4성이 될 것이라는 우려가 우리 학계에 나타나고 있다.

중국은 새로운 성장 동력을 모색하기 위해 동북지역에 주목하고 러시아, 북한과 경제협력 체제를 구축하는 창지투 프로젝트를 추진하고 있다. 나진항을 통해 바다로 진출하는 로를 확보하고 중국 국경지역에 새로운 고속철도망을 구축하여 시베리아횡단철도와 연결하고 유럽까지 진출을 확대하려는 계획이다. 접경국가인 중국, 러시아, 북한이 협력의 기초인프라를 제공하고 기술과 자본을 가진 한국과 일본의 투자를 유치하는 ‘3+2의 동북아 경제권’을 두만강을 중심으로 구축하려한다. 중국은 두만강유역개발에 박차를 가하면서 외국자본의 유치를 적극 유도하고 있다.

두만강 개발에 대한 한국 정부와 정책입안자들의 적극적인 입장전환이 필요하다. 포스코는 지린성 정부와 포괄적 협력에 합의했고 하나금융도 창지투 지역에 관심을 보이고 있다. 우리 기업이 참여의 기회를 가진다면 창지투 개발계획은 한국에게도 경제적 의미에서 기회가 될 수 있고 이를 발전시키면 국제정치에서 다자협력의 기회가 될 수 있다. 중국이 동해 출해권을 얻게 되는 것, 중국이 동아시아 패권적 지위를 가지게 될 우려, 북한이 중국에 흡수될 가능성과 같은 부정적 측면이 존재하지만 협력 과정에서 중요한 것은 상대적 이익에 대한 고려가 아니라 절대적 이익에 대한 고려가 우선되어야 한다. 다시 말해서 우리가 무엇을 얻을 수 있는지를 먼저 생각하고 이를 극대화 하는 전략을 마련해야 한다.

중국이 창지투 개발에 약 35조 원의 예산을 투입할 계획인 만큼 우리기업이 적극참여를 통해 개발사업에 사업과 투자의 기회를 가질 수 있다. 창지투 지역은 상대적으로 조선족으로 불리는 우리의 동포가 다수 거주하는 지역이라는 점에서 경제적인 측면은 물론 정치적으로도 유리한 지위를 확보할 수 있는 곳이다. 북한에 대한 개혁개방 추진도 우리가 직접 추진할 때 북한이 가지는 저항의식과 불안감을 중국을 통해서 추진하면 보다 손쉽게 북한체제의 전환을 유도할 수 있다. 중국이 주도하는 창지투 개발은 한국에게는 위기라기보다는 기회이다.

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3. 기타

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한반도 평화구조 모색과 제주 프로세스

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진 행 남

(제주평화연구원)

한반도 평화구조 모색과 제주 프로세스

Ⅰ. 문제의 제기

북한이 2009년 5월 제2차 핵실험을 강행하자 이에 유엔 안보리가 나서 강력한 대북제재를 가하면서 북핵문제는 국제사회의 한층 더 시급한 현안으로 떠올랐지만 해결의 실마리는 좀처럼 풀리지 않고 있다. 북한은 2차 핵실험 후 한국과 미국을 향해 한때 일련의 유화공세를 폈지만, 이는 제재국면을 완화시켜 보려는 전술적 차원에 지나지 않았다. 왜냐하면 그 이후 북한은 핵보유국임을 자처하는 가운데 미국과의 평화협정 체결 등을 비핵화 프로세스의 전제조건으로 내세웠기 때문이다. 더욱이 북한은 자신의 유화책이 먹혀들지 않자 금강산의 남측 소유 부동산을 동결‧몰수하는 등 초강경책으로 돌아섰다. 무엇보다 우리 해군 초계함인 천안함이 2010년 3월 26일 서해 백령도 근해에서 침몰한 것이 북한 잠수정의 어뢰공격에 의한 것으로 밝혀지면서 그 파장은 한반도를 뛰어넘어 동북아 정세를 크게 뒤흔들어 놓았다.

_ 북한의 제2차 핵실험 이후 유엔 안보리가 채택한 대북제재 결의 1874호에 따라 국제사회는 군수품을 실은 것으로 의심되는 북한선박의 검색, 북한의 자금줄 차단 등에 나설 수 있게 되었다. 우리나라는 북한의 2차 핵실험 직후 PSI(대량살상무기 확산방지구상)에 전면 가입하는 등 국제사회의 대북제재에 동참하였다.

대북 포용정책을 폈던 과거 김대중‧노무현 정부는 평화협정 체결을 포함한 한반도 평화체제 구축과 북한의 비핵화가 선순환할 것으로 보아 병행 추진하였지만, 북한이 핵보유 의지를 감추지 않고 있는 현 시점에서는 이에 대한 재검토가 불가피하다. 현 정부는 핵문제 해결을 우선시하는 가운데 북한의 변화를 촉진하는 데에 대북정책의 초점을 맞춰 왔다. 특히 이명박 대통령은 2009년 8‧15 경축사를 통해 비핵화 및 재래식 무기 감축과 대북 포괄적 인센티브를 강조한 ‘한반도 신평화구상’을 밝혔다. 이는 과거 정부가 추진했던 한반도 평화체제에다 비핵화 원칙이 하나로 묶인 ‘한반도 평화구조’의 창출을 제안한 것으로 받아들여진다. 여기에는 북한의 비핵화 없이는 한반도 평화체제가 불가능하다는 현 정부의 인식이 깔려 있다고 하겠다.

_ 현 정부는 ‘한반도 평화체제’라는 과거 정부 시절의 표현 외에도 ‘한반도 평화구조’란 표현을 새롭게 쓰고 있다. ‘한반도 평화구조’란 용어에 대한 엄밀한 학술적 정의는 없지만, 대체로 기존의 한반도 평화체제에다 비핵화를 하나로 묶은 개념으로 사용되고 있다.

그러나 복잡하게 얽히고설킨 북핵문제의 매듭이 조기에 풀릴 것으로 보기는 매우 어려운 실정이다. 천안함 사건으로 6자회담 재개 자체가 불투명해졌고, 설사 재개된다 할지라도 6자회담의 목표인 북한 비핵화의 전망이 밝지 않은 게 현실이기 때문이다.

천안함 사태의 후폭풍은 남북관계를 일거에 단절과 대결의 국면으로 몰아넣었다. 국제사회 제재와 화폐개혁 실패 등으로 극심한 경제난에다 김정일 국방위원장의 건강 악화로 심각한 체제위기를 맞은 북한은 2010년 9월 당대표자회를 계기로 3남 김정은으로의 후계 세습을 강행하고 있다. 중국은 세계적으로 전례 없는 3대 세습을 용인하고 경제협력을 확대하는 등 천안함 사건 이후 북한과 더욱 긴밀한 행보를 보이고 있다. 이러한 북‧중관계의 변화 추세가 한반도 정세와 남북관계에 주는 파장 또한 만만치 않다. 북핵문제와 남북관계는 이처럼 급변하고 있는 한반도 주변의 국제정치적 환경과 밀접하게 맞물려서 돌아갈 수밖에 없는 형국이다.

그렇다면 과연 한반도 평화를 견인할 수 있는 출구는 어디에서 찾아야 할 것인가? 이것이 본고가 제기하는 핵심질문이다.

이명박 대통령이 2009년 3월 발표한 ‘신아시아 이니셔티브(New Asia Initiative)’는 그동안 동북아에 집중되었던 한국외교의 지평을 아시아 전역으로 확대하겠다는 협력외교 선언이라 하겠다. 이런 가운데 제주도에서는 2009년 6월 한‧아세안 특별정상회의가 열린 데 이어 2010년 5월에는 한‧중‧일 정상회담이 열림으로써, ‘헬싱키 프로세스’를 모델로 하는 ‘제주 프로세스’의 항로에 새로운 가능성을 시사해 주고 있다. 특히 한‧중‧일 정상회담은 3국을 순회하는 연례 개최에 합의가 이뤄져 바야흐로 정착 단계에 들어서게 됨으로써 주목되고 있다. 말하자면 동아시아의 핵심 3국이 새로운 다자협력의 모델을 구축하고 있다고 하겠다.

본고는 천안함 사건 등으로 한반도를 둘러싼 정세가 큰 변화를 맞고 있는 가운데 어떻게 하면 남북한이 공생‧공영하는 한반도 평화구조를 창출해 나갈 수 있을 것인지 그 현실적인 해법을 모색하는 데에 초점을 맞추고 있다. 이를 위해 본고에서는 우선, 과거 정부 시절에 논의되었던 한반도 평화체제 구상을 바탕으로 현 정부의 한반도 신평화구상의 특징을 살펴보고자 한다. 그리고 ‘제주 프로세스’가 한반도 평화구조 창출에 기여할 수 있는 방안을 모색하는 가운데, 현재의 경색된 남북관계는 어떻게 관리하고 풀어나가야 하며, 또 이를 위한 정책적 포인트는 무엇인지를 도출해 보고자 한다.

Ⅱ. 평화체제 관련 기존 논의와 한반도 신평화구상

1. 평화체제 구축의 개념

한반도 평화체제 구축은 역대정부 가운데 특히 김대중 정부에서는 한반도 냉전구조 해체를 위한 당면 기본목표로, 노무현 정부 시절에는 국정과제로 각각 제시되면서 꾸준히 논의되었다. 하지만 평화체제 논의가 국내외 공론의 장에서 본격적으로 의제화된 계기는 2005년 9월 제4차 6자회담에서 채택된 ‘9‧19 공동성명’이다. 6자회담 참가국들이 공동성명 제4항에서 “직접 관련 당사국들은 적절한 별도의 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상을 가질 것”이라는 점을 천명한 것이다. 9‧19 공동성명의 이 내용은 2007년 2월에 열린 6자회담의 ‘2‧13 합의’에서도 재확인되었다. 2‧13 합의서는 한 걸음 더 나아가 국제적 수준에서 실천해야 할 한반도 평화체제 구축과 관련한 주요사항들을 명기하였다. 즉, 2‧13 합의서는 미국과 북한이 양국관계를 정상화하기로 하고 이를 위한 초기조치들을 명시하였으며, 북미‧북일 간 관계 정상화 및 동북아 평화안보체제 형성을 논의할 실무그룹을 설치하기로 하였다.

아직 전쟁상태가 종결되지 않은 한반도 상황에서의 평화체제는 ‘전쟁상태를 종식시키는 평화협정과, 평화협정 이후 전쟁의 재발방지, 전쟁위협의 영구적 제거를 관리하는 사회적 제도’로 구성된다. 즉, 한반도 평화체제란 현 정전상태가 전쟁 종료의 상태로 전환되고, 남북관계 및 국제관계에서 이것이 정치적으로 확인되고 군사적으로 보장되는 상태다. 이는 남북 간 군사 충돌의 가능성이, 전쟁을 하지 않는 타국과의 관계에서 발견되는 일반적 수준으로 낮아진 상태를 뜻한다. 말하자면, 한반도 평화체제 구축은, ‘전쟁의 법적 종결과 전쟁방지 및 평화유지를 위한 제도적 장치를 마련함으로써 정전상태를 평화상태로 전환하는 한편, 남북 및 국제적 차원에서 상호 적대적인 관계를 초래했던 제반 긴장요인들을 완화, 해결하면서 평화를 정착시켜 나가는 포괄적이고 장기적인 과정’을 의미한다고 하겠다. 이러한 한반도 평화체제 구축의 기본적인 조건은 법률‧제도적 차원에서는 정전협정의 평화협정으로의 대체이며, 실질적 차원에서는 남북한 간의 군사적 대결상태 해소와 북‧미 간의 관계 정상화 등이라 하겠다.

_ 이근, “한반도 평화체제에 대한 새로운 접근,” □급변하는 통일환경과 대북정책의 모색□ (서울대학교 통일연구소, 2007).

_ 박건영, “한반도 평화체제 구축을 위한 국제 협력,” 박기덕‧이상현 공편, □북핵문제와 한반도 평화체제□ (세종연구소, 2008), pp. 407～439.

_ 조민, “한반도 평화체제 구축방향: 평화 프로세스,” □통일정책연구□, 16권 1호 (통일연구원. 2007).

_ 이종석, “한반도 평화체제 구축 논의: 쟁점과 대안 모색,” □세종정책연구□, 2008년 제4권 1호 (세종연구소. 2008).

2. 평화협정과 북핵문제의 연계

북한은 1954년 6월 제네바 정치회담 최종회의에서 남일 외무상이 남북 간 평화협정을 제의한 이래, 줄곧 남북평화협정을 주장하였다. 그러다가 1974년 3월 25일 최고인민회의 제5기 제3차 회의에서 북미평화협정의 체결을 촉구하는 대미 서한을 채택했다. 80년대 들어 북한은 북미평화협정과 남북 불가침선언의 동시체결을 주장하기 시작하였다. 이러한 북한의 주장은 1992년 2월 남북기본합의서에서 ‘남북 불가침’ 합의가 이루어지면서 더욱 강화되었다.

한편 1991년 3월 한‧미 두 나라는 유엔 측 군사정전위원회 수석대표를 한국군 장성으로 교체했다. 북한은 이를 정전협정 위반이라고 주장하면서 1992년 8월 북한 군사정전위 수석대표를 소환함으로써 정전체제를 유명무실화하려는 시도를 본격화하였다. 이러한 가운데 북한 외무성은 1994년 4월 ‘새로운 평화보장체계’를 내세우며 북미평화협정 체결을 요구하였다. 1994년 5월에는 군사정전위 공산측 대표부 대신 ‘조선인민군 판문점 대표부’를 설치함으로써 정전체제의 무력화시도를 가속화시켰다. 급기야 1996년 4월에 북한은 ‘정전협정 준수임무 포기선언’을 발표하기에 이르렀다.

_ 북한의 출국요구로 1993년 4월 체코 중립국감독위 대표단이 철수한데 이어 1994년 12월엔 중국 군사정전위 대표단, 1995년 2월엔 폴란드 중립국감독위 대표단이 차례로 한반도를 떠났다.

이와 같은 북한의 정전체제 무력화 시도에 대한 한‧미 두 나라의 대책으로 나온 것이 바로 남북한과 미국, 중국이 참가하는 4자회담이다. 4자회담은 1996년 4월 한‧미 정상회담에서 공동제의하고 북한이 이를 받아들임으로써 시작되었다. 4자회담 틀 안에는 ‘긴장완화’와 ‘평화체제’라는 이름의 분과위원회가 설치되었다. 4자회담은 1997년 12월부터 1999년 8월까지 여섯 차례 본회담이 진행되어 평화체제의 내용(평화협정)과 평화체제의 형식(당사자 문제), 긴장완화와 신뢰구축, 주한미동맹군, 유엔사, 한‧미 합동군사훈련, 남북관계, 북미관계 등이 폭넓게 논의되었다. 하지만 북한이 주한미군 철수를 전제조건으로 평화협정 논의를 해야 한다는 주장을 굽히지 않는 바람에 결국 여섯 차례의 본회의를 끝으로 무산되고 말았다.

이처럼 북핵문제가 발생하기 이전부터 존재하던 한반도 평화협정 논의가 한반도 비핵화 문제와 연계된 것은 제4차 6자회담을 앞둔 시점이었다. 즉, 2005년 7월 22일 북한 외무성은 대변인 담화를 통해 “조선반도에서 정전체제를 평화체제로 전환하게 되면 핵문제의 발생근원으로 되고 있는 미국의 대조선 적대시정책과 핵위협이 없어지는 것으로 되며 그것은 자연히 비핵화실현에로 이어지게 될 것”이라고 주장, 처음으로 한반도 평화협정 문제를 북핵문제와 연결시켜 제기하였다. 제4차 6자회담에서도 김계관 북측 수석대표가 같은 주장을 하였다. 그리하여 마침내 2005년 6자회담의 9‧19 공동성명에 한반도 평화체제 협상이 포함되었던 것이다. 직접 관련 당사국으로 남북한과 미국, 중국이 참가하기로 암묵적인 동의가 이루어졌지만, 비핵화가 어느 수준에 도달했을 때 평화체제 협상을 가질지, 참가자의 지위는 어느 수준으로 할지, 개최지는 어디로 할지 등 세부사항에 관해서는 충분한 논의가 이루어지지 못하였다.

_ 제4차 6자회담 개최 직전인 2005년 7월 중순, 미국은 북한의 핵포기를 전제로 구체적으로 한반도 평화체제 수립문제를 논의할 의향이 있음을 한국 측에 밝혀왔다. 이에 한국정부는 최소한 두 가지의 전제가 견지되어야 한다는 점을 지침으로 만들었다. 첫째, 주한미군 철수문제는 논의에서 제외되어야 한다는 것이다. 주한미군 주둔 문제는 근본적으로 한‧미 양자 사안이며, 북미관계 정상화가 이루어지면 더욱 그렇게 될 것이기 때문이다. 둘째, 평화협정 후 휴전선에서 남북한 경계선으로 바뀔 분단선은 남북이 공동 관리해야 한다는 것이다. 평화협정은 한국전쟁으로 성립한 유엔사의 공식적인 해체를 의미한다. 그리고 휴전선은 정전선이 아닌 평화의 경계선이며 통일을 위해 언젠가는 해소되어야 할 선으로서 이 관리는 더 이상 유엔과 북한이 아니라 한국군과 북한군이 관리하는 것이 당연하다 할 것이다. 정부는 이 두 원칙이 지켜지는 한 한국의 참여를 전제로, 평화체제 논의의 형식에 대해서는 크게 구애받지 않는다는 입장을 수립하였다. 이종석, “한반도 평화체제 구축 논의: 쟁점과 대안 모색,” □세종정책연구□, 2008년 제4권 1호 (세종연구소. 2008).

_ 조성렬, “한반도 비핵화와 평화협정의 연계 배경과 전망: 북핵문제의 포괄적 해법을 위한 시사점” 북한연구학회 춘계학술대회(2010.4.9) ｢화폐개혁 이후 북한의 변화상과 한반도 평화｣ 발표자료집. 2010)

이렇게 하여 한반도 평화체제 구축 문제는 북핵문제 해결을 위한 6자회담의 진전 여부와 결부되게 되었다. 실제로 한반도 평화체제 논의가 활성화된 것은 역설적으로 북핵문제 해법 강구를 위해 만들어진 6자회담이 결정적인 계기가 되었다고 하겠다.

과거 정부 시절에는 이처럼 6자회담과 연동되는 평화체제와 북핵문제가 선순환적인 순기능 관계를 이룰 것으로 보았다. 이는 또한 한반도 비핵화를 정책의 최우선 순위에 두면서도 평화체제 구축을 병행 추진해 나가는 게 바람직하다는 관점인 셈이다.

_ 정성장, “한반도 평화체제 구축: 쟁점과 전략,” 박기덕‧이상현 공편, □북핵문제와 한반도 평화체제□ (세종연구소, 2008), pp. 313～363.

이와 함께 한반도 평화체제 추진과정을 보다 복합적으로 보는 견해도 나왔다. 즉, ①북핵폐기 ②남북관계 개선 ③한반도 평화체제 구축 ④동북아다자협력체제 구축 ⑤국내 통일기반 구축 등 5대 목표를 균형 있게 추진해야 한다는 것이다. 즉, 북핵폐기 과정의 진전과 한반도 평화체제 구축과정을 직접적‧단선적으로 연계하기 보다는 5대 과정의 유기적 연관관계를 유지하면서 상호 선순환 구조가 형성되도록 노력해야 한다는 시각이다.

_ 허문영외, □한반도 비핵화와 평화체제 구축전략□, KINU 연구총서 07-08 (통일연구원. 2007).

그러나 이명박 정부 들어 남북관계가 경색되고 6자회담이 장기간 표류하는 가운데 북한은 평화협정의 우선 체결을 강조하고 나섰다. 북한은 2009년 5월 제2차 핵실험 후에는 평화협정의 체결을 6자회담 재개의 전제조건으로 들고 나왔다. 특히 2009년 8월초 빌 클린턴 전 대통령의 방북 이후 북한은 대미대화를 적극적으로 모색하면서 ‘북핵문제가 해결되려면 북미 사이에 평화협정을 체결해야 한다’고 강력하게 주장하였다.

_ 2009년 12월 11일 북한 외무성 대변인은 “보즈워스 미 대북정책 특별대표와 평화협정 체결과 관계 정상화, 경제 및 에너지 협조, 한반도 비핵화 등 광범위한 문제들을 논의”했다고 공개하였다. 그리고 2010년 1월 11일 북한 외무성은 성명을 통해 “평화협정 체결을 위한 정전협정 당사국간의 회담”을 공식 제의하였다.

3. 현 정부의 한반도 신평화구상

현 정부는 북한을 북핵 6자회담에 복귀시키고 핵포기 공약을 재확인하기 위한 국제사회의 노력과 남북관계를 별개로 움직일 수 없다는 입장을 견지해 오고 있다. 이런 가운데 이명박 대통령은 2009년 8‧15 경축사를 통해 비핵화 원칙과 포괄적 대북 인센티브 등을 강조한 ‘한반도의 신평화구상’을 천명하였다. 8‧15 경축사에 담긴 대북 메시지의 골격은 북한 핵실험 등 상황 변화를 감안한 2009년 판 ‘비핵‧개방‧3000 이행 구상’과 재래식 무기군축을 위한 남북 간 대화로 정리된다. 즉, ‘한반도 신평화구상’의 특징은 비핵화에 따를 대북 인센티브가 좀 더 구체화되고 재래식 무기 감축까지 포함하고 있는 점을 꼽을 수 있다.

비핵화에 따를 대북 인센티브의 내용은 △북한경제를 발전시키고 북한 주민들의 삶을 획기적으로 향상시키는 국제협력 프로그램 적극 실행, △남북 경제공동체 실현을 위한 고위급 회의 설치, △관련국 및 국제기구와의 협력을 통한 경제‧교육‧재정‧인프라‧생활향상 분야에 걸친 대북 5대 개발 프로젝트 추진 등이다. 이들 구상은 현 정부 대북정책의 모토인 ‘비핵‧개방‧3000’의 실천 계획에 포함돼 있는 내용들로, 좀 더 구체화됐다는 의미를 지닌다.

또 이 구상의 이행시기도 ‘북한이 핵포기 결심을 보여줄 때’로 설정되었다. 즉, ‘완전한 핵폐기’ 이전이라도 ‘비핵‧개방‧3000’을 추진하되 그 시기는 ‘우리가 판단하기에 북한이 핵포기 결단을 내린 것으로 보이는 때’로 설정한 것이다. 군축을 위한 남북 간 대화를 제의한 것도 북한 비핵화 트랙과 더불어 한반도 평화체제의 한 요소인 남북 간 재래식 무기 군축협상 트랙을 함께 돌림으로써 북한 핵폐기에 동기를 부여하고, 동시에 남북관계도 경제협력 수준을 넘어 정치‧군사 등 이른바 ‘근본문제’까지 논의하는 단계로 직행하자는 구상을 피력한 것으로 해석된다.

이명박 대통령은 또 2009년 9월 21일 미국 뉴욕에서 북핵해법으로 ‘그랜드바겐(Grand Bargain)’, 즉 ‘6자회담을 통해 북핵 프로그램의 핵심 부분을 폐기하면서 동시에 북한에 확실한 안전보장을 제공하고 국제지원을 본격화하는 일괄타결’을 제기했다. 이 대통령은 자신의 ‘그랜드바겐’ 제안을 설명하면서 북한 핵문제는 “남북 당사자 문제”라고 강조, 남북대화 시 핵문제를 최우선 의제로 올리겠다는 입장을 분명히 하였다.

_ □연합뉴스□, 2009년 8월 15일; 9월 21일; 9월 30일; 북한의 조선중앙통신은 이러한 이명박 대통령의 ‘그랜드바겐’ 구상에 대해, 북한을 압살하기 위한 ‘비핵‧개방‧3000’ 구상을 답습한 것이라고 일축하면서 “핵문제는 미국의 대조선 적대시 정책의 산물로서 철두철미 조미 사이에 해결되어야 할 문제”라고 못박음으로써 남북 간 의제조차 합의하기 어려울 것임을 예고했다. □연합뉴스□, 2009년 10월 1일.

어쨌든, ‘한반도 신평화구상’은 그동안 우리 정부가 천명해온 ‘비핵‧개방‧3000’, ‘상생과 공영의 대북정책’, ‘그랜드바겐’ 등 여러 정책과의 연관성 속에서 이해되어야 할 것이다. 즉, 이들 정책들은 신평화구상이라는 하나의 틀 안에서 유기적이고 종합적으로 진행되는 것으로 볼 수 있다.

_ 김규륜 외, □신평화구상 실현을 위한 전략과 과제□, KINU 정책연구 시리즈 09-01 (통일연구원, 2009).

Ⅲ. 한반도 정세 변화와 평화체제 추진 방향

1. 천안함 사건과 한반도 정세의 격변

2009년 5월 핵실험을 강행한 북한은 같은 해 8월 이후 한동안 남북정상회담 추진 등 다양한 유화공세를 펼쳤다. 2009년 11월 7일 남북은 개성에서 정상회담 개최를 위한 1차 비밀접촉을 가졌다. 이 당시 북측은 상당히 적극적인 모습을 보인 것으로 알려졌으며 의제를 조정해 11월 14일에 2차 접촉을 갖기로 하였다고 한다. 그런데 11월 10일 대청해전이 터진 것이다. 북한 경비정이 서해 대청도 인근 NLL을 넘어와 우리 해군 고속정에 조준 사격했다가 2분여 만에 4900여발의 집중포화를 맞고 침몰 직전 퇴각하였다. 이후 북한 태도가 달라져 11월 13일 남북장성급 군사회담 북측 단장은 대남 통지문을 보내 “무자비한 군사적 조치가 취해지게 될 것”이라고 밝혔다. 11월 14일 통일부와 통일전선부가 다시 개성에서 만났지만 “북한 태도는 냉랭했다”고 한다. 당시 북한은 대청해전을 강하게 비난하면서 정상회담 의제에 대해 양보할 의사를 보이지 않았다는 것이다.

_ 2009년 8월에 접어들어 강경 일변도의 태도에 변화를 보이기 시작한 북한은 월경 혐의로 체포해 중형을 선고했던 미국의 두 여기자를, 8월초 방북해 김정일 국방위원장과 면담한 빌 클린턴 전 대통령의 귀국길에 동행할 수 있도록 석방하면서 북‧미 간 대화의 물꼬 트기에 나섰다. 그에 바로 뒤이은 현정은 현대그룹 회장의 김정일 위원장 면담과 김대중 전 대통령 서거에 따른 특사조문단 서울 파견을 계기로, 북한은 남북 간에도 대화국면으로의 전환을 시도하였다. 이에 따라 장기간 억류했던 개성공단 유모 씨의 석방, 남북 간 통행‧체류 제한 등 이른바 ‘12‧1조치’의 해제, 동해에서 어로작업 중 북방한계선을 넘었다가 나포됐던 연안호 선원들의 송환, 이산가족 상봉행사 재개, 임진강 수해방지 남북 실무회담 개최 등 ‘유화공세’가 이어졌다.

_ □조선일보□, 2010년 4월 24일.

이후 북한은 서해상에서 남측을 향해 해안포를 쏘는 등 무력 압박을 본격화하였다. 이런 가운데 북한은 2010년 4월 23일 금강산의 이산가족면회소와 문화회관 등 남측 부동산 5건을 몰수하고 현대아산 등 민간 소유 부동산 전부를 동결하고 관리 인원들을 추방하겠다고 일방적으로 선언하고, 실행에 들어갔다.

_ □연합뉴스□, 2010년 4월 23일.

우리 해군 천안함이 2010년 3월 26일 백령도 인근 해역에서 두 동강나 침몰한 원인에 대해 미국‧영국‧스웨덴‧호주의 전문가 등이 포함된 국내외 민‧군 합동조사단은 2개월 가까이 조사활동을 벌였다. 5월 20일 합동조사단의 조사결과 발표에 따르면 천안함은 북한의 연어급 잠수정에서 발사된 음향추적 중어뢰에 피격돼 침몰한 것으로 밝혀졌다.

_ 합동조사단은 “천안함이 침몰한 해저에서 쌍끌이 어선에 의해 수거된 프로펠러, 추진모터와 조정장치는 북한의 수출용 무기 소개 책자에 소개된 ‘CHT-02D’ 어뢰의 설계도면과 정확히 일치한다”고 밝혔다. 합동조사단은 또 “수거한 어뢰 추진부 뒷부분 안쪽에서 발견된 ‘1번’이라는 한글 표기는 우리가 확보한 북한의 어뢰표기 방법과도 일치하는 것”이라며 “이는 어뢰 부품이 북한에서 제조됐다는 것을 확인해 준다”고 말했다. □연합뉴스□, 2010년 5월 20일.

이명박 대통령은 5월 24일 천안함 사태와 관련한 대국민 담화에서 “앞으로 북한의 무력침범에는 즉각 자위권을 발동하고, 어떠한 도발도 용납하지 않는 적극적 억제 원칙을 견지할 것”임을 천명하였다. 같은 날 통일부‧국방부‧외교통상부 장관은 합동기자회견에서 남북관계‧군사‧외교를 망라하는 대응책을 발표했다. 이에 대해 북한은 국방위원회 대변인 성명을 통해 우리 측 조사결과를 ‘날조극’으로 주장하고, 전면전쟁을 포함한 여러 가지 초강경 조치를 취할 것이라고 위협하였다.

_ 합동기자회견에서 발표된 정부의 대응책은 △개성공단을 제외한 남북 간 교역 및 교류의 전면 중단, △남북해운합의서에 따라 허용돼온 북한선박의 우리 해역 운항 전면 불허, △영유아 등 순수 인도적 지원을 제외한 대북지원 사업 중단, △PSI에 따른 역 내외 차단훈련의 올 하반기 실시, △대규모 한‧미연합 대잠수함 훈련 실시, △남북합의에 따라 중단돼온 대북심리전의 재개, △천안함 사건의 유엔 안보리 회부 등으로, 이전 정부에서는 상상할 수도 없을 만큼 강력한 수준이었다. □연합뉴스□, 2010년 5월 24일.

_ 북한은 2010년 5월 20일 천안함 사건 조사결과 발표가 진행되던 시각에 국방위원회 대변인 성명을 통해 ‘날조극’ 주장과 함께 “물증 확인을 위해 국방위 검열단을 남측에 파견하겠다”고 강변하였다. □연합뉴스□, 2010년 5월 20일.

미국은 천안함 사건을 “동맹국에 대한 침략행위”로 규정하고, 한국과 함께 전방위 대북제재에 나섰다. 미국은 유엔 안보리 회부라는 다자적 제재와 한국과의 연합방위태세 강화를 골자로 하는 양자적 대응 외에, 북한의 돈줄을 차단하기 위한 독자적인 대북 금융제재를 추진하였다. 일본 또한 한국‧미국과 보조를 맞춰 천안함 침몰 사태와 관련한 대북 제재에 들어갔다.

그러나 중국은 천안함 사태에 대해 ‘한반도의 평화와 안정’이란 원칙론을 강조하면서 남북한 어느 쪽에도 기울지 않는 이른바 ‘중립 스탠스’를 취하였다. 러시아도 한국 정부의 요청에 따라 천안함 사건 조사결과 검토를 위한 자체 전문가팀을 파견하기도 했지만 역시 신중론을 견지했다.

대북 강경조치에 대한 중국과 러시아의 소극적 태도에다 한‧미‧일과 중‧러의 정치적 대립 구도가 가세하면서 2010년 7월 9일 채택된 유엔 안보리 의장 성명은 전반적으로 천안함 공격을 규탄한다는 취지를 살리면서도 직접 북한을 책임주체로 적시하지 않았다. 어떻게 보면 이는 북한의 공격을 규탄한다는 내용을 담으려고 총력을 기울인 한‧미‧일과 북한을 지목해 규탄하는데 반대해온 중‧러의 입장이 절묘하게 절충된 ‘정치적 타협’의 결과물로 볼 수 있다.

_ 유엔 안보리 의장 성명은 5항에서 “안보리는 북한에 천안함 침몰의 책임이 있다는 결론을 내린, 한국 주도하에 5개국이 참여한 ‘민‧군 합동조사단’의 조사결과에 비춰 깊은 우려를 표명한다” 하여 북한의 책임을 간접적으로 적시하고 있지만, 6항에서 “안보리는 이번 사건과 관련이 없다고 하는 북한의 반응, 그리고 여타 관련 국가들의 반응에 유의한다”고 함으로써 ‘물타기’가 돼 버렸다. □연합뉴스□, 2010년 7월 9일.

북한 외무성은 안보리 의장 성명 발표 직후 “우리는 평등한 6자회담을 통해 평화협정 체결과 비핵화를 실현하기 위한 노력을 일관하게 기울여 나갈 것”이라고 밝혔다. 중국 외교부도, 6자회담 재개에 미온적이었던 북한이 이처럼 직접 참가의사를 밝힘에 따라 당사국들을 대상으로 가급적 신속하게 천안함 침몰 사건을 매듭짓고 한반도 핵 문제를 논의하기 위한 6자회담을 재개할 것을 촉구했다. 중국으로서는 6자회담의 틀을 유지해 북한을 참가시키는 동시에 한‧미‧일의 행위도 통제하고 관리할 수 있는 기제로 활용하려는 전략이 깔려 있다고 하겠다.

_ 차창훈, “김정일의 중국방문과 북중관계 그리고 한반도” (한국국제정치학회-제주평화연구원 특별학술회의(2010.10.22) ｢최근 북한의 동향과 대외관계｣ 발표자료집. 2010).

그러나 한국과 미국 양국은 천안함 ‘압박’을 지속하였다. 2010년 7월 21일 한‧미 외교‧국방장관(2+2) 회담에서 동‧서해 합동 군사훈련 계획이 확정되자, 중국은 미 항공모함의 서해 진입 여부에 극도로 민감한 반응을 보이면서 서해를 포함한 근해에 외국 군함과 군용기가 들어오는 자체에 대해 반대한다는 입장을 반복적으로 표명하였다. 중국은 2010년 7월과 9‧10월 동해와 서해상에서 잇달아 실시된 한‧미 군사훈련에 대응하기 위해 자국 연안에서 실시한 군사훈련 모습을 공개함으로써 맞불을 놓기도 했다.

이처럼 중국이 한‧미 연합훈련에 극력 반대하는 것은 동북아 패권을 둘러싼 미중 간 신경전의 연장으로도 볼 수 있다. 천안함 사태는 북한의 기습적인 무력도발로 촉발됐지만 북핵문제와 겹치면서 직접 당사자인 남북한은 물론 미‧일‧중‧러 등 주변 4강의 이해가 복잡하게 얽히는 다자이슈로 변모한 셈이다. 이런 가운데 한반도 정세는 격변의 소용돌이 속으로 빠져들었다고 하겠다.

2. 한‧중관계와 한‧미‧북‧중관계의 역학

한국과 중국의 관계는 1992년 8월 수교 당시에는 단순한 ‘우호협력관계’로 규정되었으나 1998년 11월 김대중 정부에서 처음으로 ‘협력 동반자관계’에 돌입했으며 이후 2003년 7월 노무현 정부시기에 ‘전면적 협력 동반자관계’를 맺게 되었다. 그리고 2008년 5월 이명박 대통령 방중 정상회담에서 양국관계는 ‘전략적 협력 동반자관계(strategic partnership)’로 격상되었다.

그러나 ‘전략적 협력 동반자관계’의 수립이 곧 자동적으로 양국이 전략적 인식과 목표를 공유하게 되었음을 의미하지는 않는다. 도리어 이 관계에 따른 협력의 내용은 양국이 처한 국제환경과 그에 대한 각각의 인식과 평가, 그리고 이를 바탕으로 수립된 국가전략이 상호작용하는 가운데 변증법적으로 채워가는 것으로 이해되어야 한다.

_ 신범식, “다자 안보협력 체제의 이해: 집단안보, 공동안보, 협력안보의개념과 현실,” □국제관계연구□, 제15권 1호 (일민국제관계연구원, 2010), pp. 5～44.

‘한‧중 연합공보’ 형태로 발표된 한‧중 전략적 협력 동반자관계는 국방부문의 대화와 교류증진을 규정하고 있지만 여전히 경제무역 영역에서의 교류협력이 중심을 차지하고 있다. 또한 지역 및 지구적 차원의 문제에까지 긴밀한 협력을 추진해 나가기로 합의했지만 그것이 구체적으로 무엇을 의미하는지는 여전히 불명확하다. 한‧중 양국은 ‘전략적 동반자라는 그릇’을 만들었을 뿐 여기에 무엇을 어떻게 담아나갈지에 대해서는 아직까지도 구체적인 비전을 충분히 제시하지 못하고 있는 상황이다. 또한 진정한 의미의 전략적 협력을 추구하는데 있어서 필요한 상호신뢰의 부분도 더욱 키우고 쌓아나가지 않으면 안 될 것으로 보인다. 왜냐하면 한‧중 간에 존재하는 역사적 피해의식과 민족주의적 갈등의 요소가 아직도 간과할 수 없는 내재요인으로 작용하기 때문이다. 동아시아 질서는 미국 주도의 지역질서가 현존하고 있지만 중국의 부상과 더불어 일대 전환기에 접어들었다고 볼 수 있다. 하지만 한‧중관계와 한‧미관계를 이분법적으로, 또는 어느 한쪽을 미래의 ‘전략적 대체재’라는 선택적 개념으로 접근하는 것은 결코 현명하지 않다.

_ 박병광, “중국의 동아시아 전략: 인식, 내용, 전망을 중심으로,” □국가전략□, 제16권 2호 (세종연구소, 2010), pp. 35～62; 박병광, “중국-인도, 중국-파키스탄 전략적 협력 동반자관계: 한-중 관계에 관한 시사점” (서울대 중국연구소 학술회의(2009.6.10) ｢한-중 전략적 협력 동반자관계 1년의 평가와 전망｣ 발표문, 2009).

한‧중 전략적 협력 동반자관계는 북‧중관계에 직접적이고 심대한 영향을 미쳤다고는 할 수 없지만, 북‧중관계는 한‧중 전략적 협력 동반자관계에 큰 영향을 미치고 있다고 할 수 있다. 이는 한‧중 간에 정치‧경제‧사회‧문화 방면의 교류와 협력은 전처럼 또는 전보다 한층 강화되고 있지만, 북‧중동맹의 유지로 인해, 또는 중국의 북한 안보이익에 대한 고려 때문에 북한문제가 포함된 군사‧안보 영역에서의 한‧중 교류와 협력은 여전히 제한적임을 의미한다.

결국 한‧중 전략적 협력 동반자관계가 군사‧안보 분야를 포괄하는 전면적 협력 단계로 발전하기 위해서는 한국의 대북정책 및 한미동맹의 변화와 함께 중국의 대북정책의 근본적인 변화가 있어야 할 것이다. 이런 측면에서 한‧중 양국은 모두 ‘두 개의 전략적 관계‘를 어떻게 조화롭고 균형 있게 발전시키느냐 하는 과제를 안고 있다고 하겠다. 즉, 한국이 미국과의 ’21세기 전략 동맹‘과 중국과의 ’전략적 동반자관계‘의 균형을 잘 맞추어야 하듯이, 중국도 북한과의 ’전략적 동맹‘과 한국과의 ’전략적 동반자관계‘의 균형을 잘 유지해야 한다는 것이다.

_ 조영남, “북‧중관계와 한‧중 전략적 협력 동반자관계” (서울대 중국연구소 학술회의(2009.6.10) ｢한-중 전략적 협력 동반자관계 1년의 평가와 전망｣ 발표문. 2009).

천안함 사건을 둘러싸고 한‧중 간에 불거진 갈등은 전략적 협력 동반자관계에 대한 이러한 과제를 잘 말해준다. 한국은 중국이 천안함 침몰의 원인에서부터 그 대처방안까지 ‘전략적 관계’인 한국의 입장을 거의 고려하지 않았다는 불만을 키웠고, 중국은 한국이 중국과의 ‘전략적 관계’는 고려하지 않은 채 미국과의 동맹관계에만 치중한 행보를 보였다고 반발했다.

중국은 북한, 한국은 미국이라는 포기할 수 없는 동맹국과 각각 양국관계보다 상위의 외교관계를 맺고 있기 때문에 두 개의 동맹관계가 상호 충돌할 경우 양국관계는 딜레마에 빠질 수밖에 없다. 천안함 사건을 둘러싼 진행과정은 한‧중관계의 이러한 외교적 딜레마가 어떻게 표출될 수 있는 것인지를 잘 보여주었다고 하겠다. 결국 한‧중 양국은 서로의 외교적 마지노선을 지켜주는 가운데 공통분모를 키움으로써 관계를 강화해 나갈 수밖에 없다고 하겠다.

_ 이기수, “‘전략적 협력 동반자관계’ 무색한 한국과 중국,” □내일신문□, 2010년 8월 5일.

한편 중국은, 완충지대로서의 지정학적 가치를 지닌 북한의 체제 붕괴를 막기 위해 천안함 사건에도 불구하고 경제적‧정치외교적 지원을 함으로써 북한에 대한 영향력을 확대하려는 ‘전략적 이중성’을 유지하고 있다. 특히 2010년 5월 김정일 국방위원장의 중국 공식방문과 이후 3개월 만에 다시 전격적으로 이뤄진 8월 방중은 북‧중관계의 강화와 관련해 주목된다.

하지만 이러한 북‧중관계의 강화 추세는 위험요인과 기회요인이 공존하고 있다는 점에서 양국 모두에게 역시 딜레마를 안겨주고 있다. 즉, 중국의 입장에서는 한미동맹의 강화에 따라 북한의 전략적 가치가 증대되었지만, 국제사회의 규범 준수 요구에 부응하지 못함으로써 ‘책임 대국’ 이미지를 손상시키는 부정적 결과를 초래하였다. 북한의 입장에서는 중국으로부터 후계세습을 용인 받고 경제적 지원을 얻는 한편 대외적으로는 고립 상황을 타개하는 전략적 이익을 얻었지만, 개혁개방 압력이 높아지면서 중국의 영향권으로 편입될 우려를 안게 되었다. 어쨌든 천안함 사건은 ‘G2 시대’의 도래에 따른 글로벌 질서의 복잡성이 동북아에서 본격적으로 발현되기 시작했음을 잘 보여주고 있다. 특히 동북아에서의 중국의 영향력이 미국의 종속변수가 아니라 독립변수라는 점을 실증하였다고 하겠다.

_ 신종호, “최근 북중관계 변화 추세와 남북관계에 대한 함의” (한국국제 정치학회-제주평화연구원 특별학술회의(2010.10.22) ｢최근 북한의 동향과 대외관계｣ 발표자료집. 2010).

3. 핵비확산 국제레짐의 강화

2010년 들어 오바마 정부의 NPR(핵태세 검토) 보고서 발표를 시작으로, 미국-러시아 신(新) START(전략무기감축조약) 서명과 제1차 핵안보정상회의, 그리고 NPT 평가회의 등으로 이어진 미국 주도의 핵비확산 드라이브는 전례 없이 강력하였다.

_ 2010년 5월 27일 공개된 미국 국가안보 지침서격인 ‘국가안보전략(NSS)’ 보고서에서도 북한의 핵문제를 이란과 더불어 미국의 국가안보를 위협하는 중대한 문제의 하나로 지적하였다. 북한과 이란이 비핵화를 위한 국제의무를 무시한다면, 미국은 이들 국가의 고립을 심화시키고 국제적 비확산 규범을 준수하도록 다양한 수단을 추구하겠다는 경고를 담고 있다.

미 정부는 2010년 4월 6일 NPR 보고서를 발표하면서 북한과 이란을 핵선제공격 배제 대상에서 제외하였다. 오바마 정부는 NPR 보고서에서 핵무기 사용 조건을 과거에 비해 대폭 제한해, NPT 회원국으로서 핵비확산 의무를 준수하는 비핵국가에 대해서는 핵무기를 사용하거나 핵무기 위협을 하지 않는 ‘소극적 안전보장’를 제공한다고 밝혔다. 이는 핵보유국이 아니더라도 생화학 무기 등으로 미국이나 동맹국을 공격할 경우 핵무기로 응징하겠다던 과거 부시 정부의 노선과는 확연한 차이를 보이는 점이다. 하지만 북한은 이미 NPT를 탈퇴한데다가 스스로 핵보유국임을 자처하고 있기 때문에 미국의 핵공격 배제 대상에 포함되지 않게 된 것이다.

또 미국과 러시아가 냉전 이후 최대 규모의 핵군축 합의라 할 수 있는 신 START에 2010년 4월 8일 서명한 것은 그 의미가 적지 않다고 하겠다. 북한 비핵화가 진전되지 않는 한 대북제재를 해제하지 않겠다고 공언하는 미국과, 국제사회의 비핵화 노력에 동참하기로 결정한 러시아가 북핵문제 해결에 있어서 상호 협조하는 분위기가 조성될 것으로 보이기 때문이다. 하지만 이들의 입장이 향후 6자회담이 재개될 경우 그 틀 내에서 구체적으로 어떻게 조율될 것인지는 두고 봐야 할 것이다.

_ 김덕중, “북핵문제 해결을 위한 러시아의 역할: 한국의 러시아 전문가들의 연구 성과, 1990～2009”, 북한연구학회 춘계학술대회(2010.4.9) ｢화폐개혁 이후 북한의 변화상과 한반도 평화｣ 발표자료집. 2010).

또 47개국 정상이 참석한 가운데 워싱턴에서 2010년 4월 12일～13일 열린 제1차 핵안보정상회의에서는 △개별국가 차원에서의 핵물질의 안전 및 불법 매매와 밀수방지, △IAEA(국제원자력기구)의 권한 강화, △반핵테러리즘을 위한 국제파트너십 강화 등이 집중 논의되었다. 특히 이 핵안보정상회의에서는 우리나라가 2012년 제2차 핵안보정상회의 개최국으로 확정되었다. 한국의 핵안보정상회의 개최는 북한의 핵폐기 및 한반도 비핵화가 국제적인 핵비확산 노력의 핵심에 속함을 뜻한다.

한편 2010년 5월 3일～28일 유엔본부에서 열린 제8차 NPT 평가회의는 북한에 “핵무기와 기존 핵 프로그램의 완전하고 검증 가능한 폐기”를 강력하게 촉구하는 내용이 담긴 최종 선언문을 채택하였다. NPT 평가회의에 참석한 189개국은 최종 선언문에서 북한이 2006년과 2009년에 수행한 핵실험을 “가장 강력한 용어로” 비난하고 이와 관련된 유엔 안전보장이사회 결의를 상기시키며 북한은 핵보유국 지위를 가질 수 없다고 강조했다. 또 북한이 6자회담의 모든 약속을 이행하고 빠른 시일 안에 NPT에 복귀할 것을 촉구했다. 이러한 핵비확산 국제레짐의 강화로 북핵문제는 한반도나 동북아 전략차원뿐 아니라 국제적 시각에서 보아야 할 당위성이 커졌다. 북한은 NPT의 비확산 의무를 준수하지 않고 탈퇴를 선언한 지구상 유일한 나라다. 그만큼 북핵문제가 189개국 회원을 가진 NPT 레짐에 미치는 영향은 심대한 것이다.

_ □연합뉴스□, 2010년 5월 29일.

_ 정은숙, “제1차 핵안보정상회의: 배경, 성과, 시사점,” □정세와 정책□, 2010년 5월호 (세종연구소. 2010).

NPT 평가회의에서 합의된 북한 관련 내용은 북핵문제를 보는 189개 회원국의 공통된 입장을 담은 것이라는 점에서 의미를 갖는다. 다만, 이번 회의결과가 핵을 유지하겠다는 북한 정권의 결심에 실질적인 영향을 미칠 것으로 보이지는 않는다. NPT 평가회의의 최종문서는 법적인 강제성을 갖는 문건이 아니라 정치적인 합의이기 때문이다. 그러나 앞으로 우리는 NPT 평가회의 최종문서에서 NPT 회원국들이 합의한 공동입장을 최대한 활용해서, 향후 6자회담이 열릴 경우 보다 공세적인 협상을 추진할 필요가 있다고 하겠다.

_ 전성훈, “제8차 NPT 평가회의와 북한 핵문제,” □온라인시리즈□CO 10-23 (통일연구원. 2010).

4. 한반도 평화체제의 추진 방향 및 전략

2000년 6월 15일 남북 정상회담 이후 본격적인 남북 군사회담이 진행되어 군사긴장을 완화하고 평화를 보장하기 위한 조치들이 추진되었지만 남북 간에 진정한 신뢰구축을 가져오지는 못했다. 과거 북한의 군비통제 관련 제안들은 주로 병력의 감축과 관련된 것이었던 반면, 한국의 제안은 정치적 신뢰구축, 군사적 신뢰구축, 운용적 군비통제, 구조적 군비통제 등의 과정을 거치는 점진적인 방안이었다. 남북 간에 신뢰가 구축되지 않은 상황에서 제안된 군비통제 방안들은 정치적 구호에 지나지 않았고, 특히 북한의 제안은 주한미군의 철수 및 한국군의 군사력 현대화를 방해하기 위한 목적의 제안이었다고 할 수 있다.

남북 간 군비통제는 상호 신뢰에 기반을 두어야만 성공적으로 추진될 수 있다. 따라서 단계적인 방안이 추진될 수밖에 없다. 즉, 제1단계에서는 정치‧군사적 신뢰를 구축하는 조치, 제2단계에서는 남북 간의 군사충돌 위험성을 감소시키는 조치, 제3단계에서는 검증 가능한 군축조치, 그리고 마지막 제4단계에 가서 한반도 평화체제의 제도화를 추진하는 조치들을 추진해야 할 것이다. 다만, 이러한 조치들이 성공적으로 이행되기 위해서는 북한체제의 개혁개방이 동시에 이뤄지는 게 필요하다고 하겠다.

_ 구본학, “남북 군비통제 가능성과 한계, 향후 추진전략,” □천안함 사건 이후 한반도 문제의 현주소와 전망□ (국방부‧한국국방대학원‧국방대학교 주최 한반도 안보 및 평화에 관한 국제세미나(2010.9. 30) 발표자료집, 2010).

특히 북한의 재래식 군사위협을 성공적으로 제거하지 못한 평화협정은 오히려 한미동맹의 억제력 및 군사력의 조기감축이라는 결과를 초래할 수 있다. 그리고 북한 비핵화와 관련하여 실질적인 진전을 반영하지 못한 평화협정은 남북 간의 심각한 군사적 불균형을 초래할 수도 있다. 북한의 군사력 감축은 군비축소, 군사재배치, 신뢰 및 안보 구축방안, 총체적인 검증기구 설립 등을 포함해야 할 것이다.

_ Klingner, Bruce. “Challenge to Transforming the Korean Armistice into a Peace Treaty,” □천안함 사건 이후 한반도 문제의 현주소와 전망□ (국방부‧한국국방대학원‧국방대학교 주최 한반도 안보 및 평화에 관한 국제세미나(2010.9.30) 발표자료집, 2010).

한편 이명박 정부는 북핵문제의 해결이 일정 궤도에 올랐을 때 평화협정 논의가 가능하다는 입장으로 ‘선 비핵화 진전, 후 평화협정 논의’의 원칙을 일관되게 유지해 왔다. 즉, 먼저 한반도 비핵화가 진전되고 한반도 및 동북아의 냉전구조를 해체하여 실질적인 평화체제의 조건이 성숙된 다음에 마지막의 국제법적인 종결절차로서 한반도 평화협정을 체결하자는 것이다. 이 방안은 실질적으로 평화체제를 구축하는 다양한 조치에 초점을 맞추고 있다. 이에 따른다면 평화협정의 체결은 한반도 비핵화 제3단계의 마지막, 또는 한반도 비핵화가 완성되고 한반도 냉전구조가 완전히 해체된 3단계 이후에 추진될 수 있다. 이 방안의 특징은 별도의 ‘한반도 평화체제 로드맵’을 상정하기 보다는 6자회담에서 논의되는 한반도 비핵화 이행절차와 남북 간의 군사회담, 그리고 한미동맹 재조정 협의와 조화를 이루는 방식이라는 점에 있다.

_ 조성렬, “한반도 비핵화와 평화협정의 연계 배경과 전망: 북핵문제의 포괄적 해법을 위한 시사점,” □화폐개혁 이후 북한의 변화상과 한반도 평화□ (북한연구학회 춘계학술대회(2010.4.9) 발표자료집 2010).

북한은 6자회담이 열리면 논의가 복잡하고 장기화되기 쉬운 평화체제 문제를 의제로 던지고 비핵화 협상의 장기 공전을 유도하여, 대북 제재를 완화시키고 북한 핵 프로그램의 관심을 분산시키려는 전략을 구사할 것으로 보인다. 하지만 한국과 미국은 비핵화 과정이 진전된 후 다른 의제를 논의하자는 입장을 고수하고 있다. 따라서 한반도 평화체제 구축의 관건은 북한의 진정한 비핵화 의지의 존재 여부에 달려 있다고 하겠다.

_ 차창훈, “김정일의 중국방문과 북중관계 그리고 한반도,” □최근 북한의 동향과 대외관계□ (한국국제정치학회‧제주평화연구원 특별학술회의(2010.10.22) 발표자료집. 2010).

Ⅳ. 제주 프로세스와 한반도 평화구조 모색

1. 제주 프로세스의 추진 배경

동북아시아에서 특히 다자주의(multilateralism) 협력이 절실한 이유는 1990년대 초 냉전구조가 해체된 이후에도 여전히 불안정한 이 지역의 안보환경과 밀접한 관계가 있다. 북한 핵문제, 남북한 간 군사대치, 영토와 민족주의 문제를 둘러싼 역내 국가 간 마찰, 그리고 중국의 부상과 일본의 보통국가화에 따른 전략적 불안정 등 동북아의 지역 안보는 냉전시기보다 오히려 더욱 불안해진 측면이 있다. 무엇보다 문제가 되는 것은 이러한 안보 딜레마를 효과적으로 관리해 나갈 수 있는 제도적 장치가 존재하지 않는다는 점이다.

_ ASEAN의 주도로 1994년 동아시아 지역 최초이자 유일한 정부 간 다자안보대화기구로 발족한 ARF는 이 지역 안보 논의에서 상당히 제한적인 역할밖에 수행하지 못하고 있다. 한편 미국 국무성의 후원을 받는 캘리포니아(샌디에고)대학교 세계분쟁협력연구소(IGCC) 주관으로 1993년 설립된, 트랙 1.5 성격의 NEACD(동북아협력대화)는 한국‧북한‧미국‧일본‧중국‧러시아 6개국의 전문가 및 외교‧국방부 관계자들이 개인자격으로 참석하여 동북아 지역의 전통안보 문제와 경제협력, 환경보호 등 비전통안보 문제를 논의하고 있다. 엄상윤, “한국의 동아시아 안보공동체 구상: 특징과 과제,” □국제관계 연구□, 제15권 1호 (일민국제관계연구원, 2010), pp. 45～76.

_ 엄상윤, “한국의 동아시아 안보공동체 구상: 특징과 과제,” pp. 45～76; 문정인, “제주 프로세스의 추진: 그 이상과 현실,” (제주평화연구원 창립 3주년 기념 세미나(2009.6.12) 기조연설, 2009).

현재 동북아 지역은 미국을 중심으로 하는 한미‧미일 양자동맹 축, 북‧중동맹을 포함한 중국‧북한‧러시아의 협력 축, 그리고 협력과 갈등을 복합적으로 내재하고 있는 양자관계 등 중층적 혼재를 그 특징으로 하고 있다. 미국은 한미동맹과 미일동맹을 통합하여 한‧미‧일 삼각동맹 체제로 발전시키고자 하나, 이를 위해서는 한‧일관계가 역사 및 영토 문제를 극복하고 동맹과 다름없는 관계로 발전하는 게 선결과제로 본다. 하지만 중국은 이러한 한‧미‧일 협력을 ‘아시아판 준NATO’로 인식하는 경향마저 있다. 이러한 동북아 상황에서 다자안보협력이 제도화된다면 특정한 안보위협에 군사적으로 대응하기 보다는 국가 간 분쟁발생 소지나 지역 불안정 요인을 사전에 방지‧제거하는 예방외교적 역할을 수행할 수 있게 된다.

_ 중국의 관영 신화통신 자매지 국제선구도보(國際先驅導報)는 2009년 3월 30일자 기사를 통해 “키리졸브가 3월 20일 끝나자 북한 로켓 발사에 대한 대응으로 한‧미‧일 이지스함 6척이 동해에 집결한 것은 한반도 주변에 한‧미‧일 간 소규모 나토를 결성하려는 미국의 전략이 수면위로 나타난 증거”라고 주장한 바 있다. 김성한, “한‧중 전략적 협력 동반자관계에 대한 미국의 인식과 평가,” □한-중 전략적 협력 동반자관계 1년의 평가와 전망□ (서울대 중국연구소 학술회의(2009.6.10) 발표, 2009).

동북아 지역에 다자안보협력체와 지역공동체를 구축하기 위한 이론적‧정책적 노력이라 할 수 있는 ‘제주 프로세스(Jeju Process)’가 공식적으로 제기된 것은 2007년 6월 ｢동북아의 평화와 번영 - 유럽경험의 탐색｣이라는 주제 아래 제주평화연구원의 주관으로 개최된 제4회 제주평화포럼에서의 일이다. 이 포럼에서는 OSCE(유럽안보협력기구)의 협력안보 모델이 동북아에 적용이 가능한지를 탐색하는 특별회의가 열렸다. 당시 포럼에 참석한 구미와 동북아의 저명한 안보 전문가들은 유럽에 냉전 종식을 가져오고 안보공동체의 구축을 가능케 했던 ‘헬싱키 프로세스(Helsinki Process)’가 동북아에서도 재현이 가능하다는 데에 의견을 같이하고, 한국과 제주가 그 중심적 역할을 해야 한다는 내용을 담은 ‘제주선언문’을 채택한 바 있다.

_ ‘제주 프로세스’란 ‘세계평화의 섬’ 제주를 중심으로 동북아의 신뢰구축, 군비통제, 군축, 더 나아가 동북아 공동체 형성과 관련된 일련의 이론적‧철학적 담론과 성찰, 정책 구상, 정책 연계망, 그리고 공식적‧비공식적 논의가 이루어져 나가는 과정을 의미한다. 문정인, “제주 프로세스의 추진: 그 이상과 현실.”

_ 1973년 7월 핀란드의 수도 헬싱키에서 미국, 캐나다, 소련, 그리고 유럽의 32개국이 모두 참가하는 유럽안보협력회의(CSCE: Conference on Security and Cooperation in Europe)가 열렸다. CSCE 창설은 소련이 2차 대전 직후 형성된 동구 위성국가들에 대한 지배권을 인정받기를 원한데 대해, 미국이 인권조항 포함과 별도의 재래식 군축회담 개최 등을 조건으로 이를 수용하면서 가능했다. 결국 이들 35개국은 CSCE에서 협상을 통해 1975년 12월에 안보 차원, 경제‧환경 차원, 인권‧인도주의 차원 등 3개 범주(basket)로 된 ‘헬싱키 최종의정서’를 채택하게 되었다. 한편 CSCE는 1995년 1월부터 유럽안보협력기구(OSCE: Organization for Security and Cooperation in Europe)로 상설기구화되었다. 한용섭, “동아시아 안보공동체 구축의 필요성,” 한용섭 외, □동아시아 안보공동체□ (서울: 나남, 2005), pp. 13～36.

헬싱키 프로세스는 유럽국가들이 1975년 ‘헬싱키 최종의정서’ 채택 이래 40여년 지속해온 안보 분야의 대화와 협의, 그리고 자발적 협력의 과정을 의미한다. 유럽에서 안보회의 개최 필요성에 공감대가 형성되고 있었을 때, 강대국의 경합관계로부터 자유로웠던 핀란드의 수도 헬싱키가 첫 회담 장소가 됨으로써 CSCE 창설에 기폭제 역할을 한 것에 주목할 필요가 있다. 이러한 핀란드의 이니셔티브는, 중국이나 일본처럼 지역패권을 염두에 두고 서로 견제하고 경쟁하는 관계로부터 자유로운 한국이, 동북아 내지 동아시아 전체의 평화공동체를 추구하는 제주 프로세스를 통해 다자안보협력체를 추진하는 데에 적극적 역할을 하는 것이 바람직함을 시사한다고 하겠다.

이처럼 헬싱키 프로세스를 모델로 하는 제주 프로세스는 동북아 지역에서의 기존의 전통적 안보 문제뿐만 아니라, 새롭게 제기되고 있는 비전통적 안보, 인간안보를 포함하는 포괄적 안보에 대한 다자적 협력의 틀을 형성해 나가는 것을 지향한다. 하지만 헬싱키 프로세스와는 달리 제주 프로세스는 아직 초보 단계에 있다고 하겠다. 엄밀히 말해 미래의 청사진이 그려진 것도 아니고 헬싱키 프로세스에서처럼 몇 개 국가들이 정부 차원에서 헌신적으로 나서고 있는 것도 아니다. 사실 다자안보협력이나 경제공동체 논의가 정부 수준에서 이루어지고 다양한 형태의 후속 조치가 제주를 중심으로 구체화될 때 제주 프로세스는 비로소 탄력을 받을 수 있을 것이다.

_ 문정인, “제주 프로세스의 추진: 그 이상과 현실.”

그러나 제주특별자치도와 제주평화연구원이 제주 프로세스를 대표적인 브랜드 네임 사업으로 밀고 나가고 있기 때문에 제주 프로세스의 구심점은 일단 마련된 셈이라 할 수 있다. 또 한국 정부의 지원 아래 제주 프로세스와 직‧간접적으로 연관되어 있는 각종 국제회의의 제주 유치는 제주 프로세스의 가능성을 점차 높여주고 있다. 제주에서 개최된 이러한 대표적인 국제회의로는 2010년 5월의 한‧중‧일 정상회의뿐만 아니라, 2009년 6월의 한-아세안 특별정상회의, 2001년부터 열리고 있는 제주평화포럼 등을 들 수 있다.

제주도는 제4회 제주평화포럼 개최를 통해 ‘제주 프로세스’를 공식적 정책 아젠다로 선점하였다. 한국 정부가 2005년 1월 27일 제주도를 ‘세계평화의 섬’으로 선포하고 동북아의 평화 거점으로 지정하였기 때문에 어떤 면에선 제주 프로세스가 정부의 축복을 받고 이미 출범했다고 할 수도 있을 것이다. 국제회의 거점 도시이자 ‘세계평화의 섬’ 제주가 이러한 프로세스를 주도해 나간다는 것은 매우 바람직하다고 하겠다.

물론 동북아 안보공동체 구축은 결코 쉬운 일이 아니다. 역내 국가들 간에 신뢰가 구축되고 지역의 공동안보에 대한 공감대가 형성되는 동시에 협력안보의 토대가 마련될 때 비로소 가능한 일이다. 이런 가운데 이명박 정부는 ‘신아시아 이니셔티브(New Asia Initiative)’를 제시하면서 아세안 국가들과의 협력과 통합 구상에 많은 관심을 기울이고 있어 제주 프로세스에 새로운 추동력을 제공해 주고 있다. 한편 2009년 8월 제5회 제주평화포럼에서 반기문 유엔 사무총장은 ‘동아시아의 신다자주의’ 제목의 기조연설을 통해 아시아에서 신 다자주의를 발전시키는 세 가지 축-안보‧경제‧환경-을 제시하고, “다자적 방식으로 지역의 평화와 안보 문제에 대한 협력을 강화하는 현재의 추세를 강력히 환영한다”면서 신뢰구축, 예방 외교를 강조하는 다자주의적 협력을 강화하는 방향으로 계속 노력할 것을 촉구한 바 있다.

_ 이명박 대통령은 2009년 3월 호주‧뉴질랜드‧인도네시아 3국을 순방하던 중에 마지막 방문국인 인도네시아에서 ‘신아시아 이니셔티브’를 발표했다. 이는 지난 10년간 미국을 중심으로 한 중국‧일본‧러시아 등 한반도 주변 4강에 집중되었던 한국외교의 지평을 아시아 전역으로 확대하여, ‘글로벌 코리아(Global Korea)’ 비전을 추구하는 실용주의적 협력외교 선언이라 할 수 있을 것이다. 김기석, “신 공동체 구상과 신아시아 외교,” □JPI 정책포럼□ 2010-13 (제주평화연구원. 2010).

_ 문정인, “제주 프로세스의 추진: 그 이상과 현실.”

2. 동아시아 다자협력과 북핵문제

동아시아에서는 보다 나은 지역적 거버넌스로서의 다자주의적 협력체제가 끊임없이 추구돼 왔다. 동아시아의 다자주의적 협력에 대한 논의가 본격화된 것은 아시아 금융위기를 계기로 1997년 ‘ASEAN+3(아세안+한‧중‧일)’ 정상회의가 처음 개최되면서부터였다. 그 후 정상 간 전략대화체로 출발한 EAS(동아시아정상회의)가 실질적인 동아시아 지역협력 메커니즘으로 강화되고 있는가 하면, 한‧중‧일 정상회의가 ASEAN+3와는 별도로 열리면서 제도화의 길로 가는 뚜렷한 조짐을 보이고 있다.

미국과 더불어 G2로 불리는 중국의 영향력은 중국이 자리 잡은 동아시아 지역에서 가장 현저할 수밖에 없다. 중국은 1997년 아시아 금융위기를 맞아 이 지역 국가들 사이에 형성된 경제적 상호의존성과 이것이 부여하는 공동운명체로서의 성격, 그리고 이에 따라 중국이 받게 되는 파급영향을 체험하였다. 이러한 과정을 통해 중국은 동아시아 지역 국가로서의 정체성을 키워나가는 것은 물론 역내 국가로서의 책임의식이 한층 강화되었다고 할 수 있다.

_ Shambaugh, David. “China Engages Asia: Reshaping the Regional Order.” International Security, Vol. 29, No. 3 (Winter, 2004/5).

반면에 일본은 동아시아 지역협력에 대한 중국의 적극성을 지역에 대한 주도권 장악 시도로 보고 중국의 영향력을 견제하려고 한다. 일본은 중국이 선호하는 ASEAN+3의 영향력을 약화시키기 위한 의도에서 EAS의 지속적인 강화를 추진해오고 있다. 이러한 경쟁과 견제에 따라 동아시아에서는 지역협력을 위한 다양한 기제가 혼재하는 현상이 발생하고 있다.

_ 구체적으로 일본은 EAS의 구성국가를 회원국으로 하는 자유무역협정(CEPEA) 구상을 제기했고, 아울러 민주주의와 인권 같은 보편적 가치를 추구하는 통로로 EAS를 활용하려 시도하고 있다. 김재철, “중국과 동아시아 지역협력,” □JPI정책포럼□ 2010-21 (제주평화연구원. 2010).

_ 위의 글.

한편 동아시아 다자협력을 위해 한국이 적극 기여할 수 있는 방안은 세계 10위권 경제력과 연성권력을 가진 한국이 놓인 ‘중간자적 위치’를 활용하여 다양한 범주의 다자문제의 해결에 나서는 ‘가교역할(bridging role)’이라 하겠다. 이를테면, 한국은 동아시아의 강대국인 중국과 일본 사이뿐만 아니라 이들 국가와 ASEAN간의 교량역할을 수행함으로써 다른 지역에 비해 크게 뒤지는 동아시아의 지역협력을 위한 촉매제로 기능하는 것이다.

_ ‘가교역할’이란 특정 국제문제에서 대립되는 입장을 절충하거나 또는 간극을 메움으로써 문제해결을 모색하는 역할을 말한다. 신각수, “가교외교 구상: 한국 다자외교의 새로운 패러다임을 찾아서,” □국제관계연구□, 제15권 1호 (일민국제관계 연구원, 2010), pp. 293～324.

_ 한국이 동아시아 지역협력 분야에서 중요한 역할을 수행한 예로는 역내 국가들 간 1,200억 달러 규모의 상호자금 지원을 하기 위한 치앙마이 이니셔티브(Chiang Mai Initiative)의 다자화과정에서 일본과 중국 간의 경쟁관계로 인하여 배분이 어려웠던 기여율을 중국‧일본 32%, 한국 16%, ASEAN 20%로 정하는 중개역할에 성공한 예를 들 수 있다. 위의 글.

북한 핵문제 해결을 위한 6자회담이 동북아 다자안보협력기구로 진화해 갈 것이라는 기대는 6자회담의 장기 공전으로 인해 현재로선 그 전망이 밝지 않다. 현 정부는 북핵문제 해결을 위해 이러한 6자회담 외에도 다양한 동아시아 다자회의를 적극 활용하고 있다.

한-아세안 대화관계 수립 20주년을 기념하기 위해 2009년 6월 제주도에서 열린 한-아세안 특별정상회의에서 이명박 대통령과 아세안 10개국 정상들은 북한의 핵실험을 규탄하고 6자회담 복귀를 촉구하는 내용의 공동언론성명(Joint Press Statement)을 별도로 채택했다. 이들 정상들은 공동언론성명에서 “북한 핵문제의 평화적 해결을 통한 한반도의 비핵화가 아태지역의 평화와 안정을 유지하는 데 긴요하다는 점을 강조하였으며, 6자회담의 재개에 대한 전폭적인 지지를 표명하였다”고 선언했다.

남북한 동시 수교국인 이들 아세안 10개국이 한 목소리로 북한에 대해 비판적이고 권고적인 내용의 별도 성명을 낸 것은 이례적이라고 하겠다. 또한 이들 정상들이 6자회담 과정을 통해 평화적인 방법으로 북한 핵문제를 조속히 해결하는 것을 포함하여 한반도의 긴장을 완화시키고 대화를 촉진하기 위한 노력을 계속하기로 하였다고 공동성명에 명시한 것도 의미가 있다. 이처럼 아세안이 국제사회의 대북 압박에 동참한 것은 아시아 지역에서의 ‘북핵공조’가 확인된 셈이라고도 할 수 있을 것이다. 한편 2008년부터 3국을 순회하면서 열리고 있는 한‧중‧일 정상회의는 동아시아 지역에서는 규모가 가장 작은 미니 다자주의(mini multilateralism) 즉, ‘삼자주의(trilateralism)’ 협력의 새로운 모델이다. 2010년 5월 이명박 대통령과 원자바오 중국 총리, 하토야마 유키오 일본 총리가 참석한 가운데 제3차 한‧중‧일 정상회의가 ‘제주 프로세스’를 추구하는 제주도에서 열렸다. 이 제주 3국 정상회의에서는 천안함 사건과 북한 핵문제 등 동아시아 정세를 뒤흔들고 있는 안보 현안뿐만 아니라 한‧중‧일 FTA 추진 등 3국간 경제협력을 심화시키기 위한 의제 등이 다뤄졌다.

_ □연합뉴스□, 2009년 6월 2일.

정상회의에서 이명박 대통령은 “동북아가 위기를 조성하는 지역이 아니라 평화의 터전이 돼야 한다”며 “그러기 위해서는 북한이 핵을 포기하고 열린 자세로 국제사회에 나와야 한다”고 강조했다. 원자바오 총리는 “장기적으로 그래도 6자회담을 통해서 한반도 비핵화를 추진해 나가야 한다”며, “한반도 비핵화의 실현은 우리 모두의 공동의 목표이자 공동의 이해이며 책임”이라고 밝혔다. 한편 하토야마 총리는 “평화적 환경이 빨리 조성될 수 있도록 지원하겠다. 그것을 위해서는 북한이 먼저 핵을 포기해야 한다. (천안함 사건에 대한) 북한의 명백한 반성과 사죄가 전제돼야 6자회담 재개가 가능할 것”이라고 밝혀 중국 총리와 대조를 이뤘다. 또 북핵문제와 관련, 한‧중‧일 3국 정상은 공동언론발표문을 통해 “우리는 비핵화된 한반도가 동북아의 지속적인 평화, 안보, 경제번영에 크게 기여할 것이라는 인식을 같이했다”면서 “이를 위해서 우리는 9‧19공동성명에 명시된 목표를 실현하기 위해 단계적으로 6자회담 과정을 통해 공동의 노력을 지속해 나가기로 하였다”고 밝혔다.

더욱이 3국은 그간의 성과를 바탕으로 3국 협력의 향후 10년에 대한 미래상과 비전을 제시하는 ‘협력비전 2020’을 채택하였다. 또 이를 효과적‧체계적으로 지원하기 위해 ‘3국 협력 상설 사무국’을 2011년 한국에 설치하기로 합의했다. 사무국 설치 및 ‘협력비전 2020’은 각각 3국 협력 제도화를 위한 수단과 목표(지향점)라고 하겠다. ‘협력비전 2020’에서는 북핵문제 해결 공조 등 41개항의 협력과제를 제시하고 있다. 민족주의적 성향이 강한 한‧중‧일 3국이 다자협력의 제도화를 향해 더욱 전진하기 위해서는 무엇보다 집단 정체성 형성이 긴요하다. ‘협력비전 2020’은 이들 3국이 장래에 대한 공동의 비전을 설정하고 이를 달성하기 위해 노력하려는 것으로 이러한 정체성 공유를 위한 청신호라 하지 않을 수 없다. 이처럼 동아시아 다자협력이 제주를 중심으로 점차 활기를 띰에 따라 제주 프로세스에도 새로운 추동력을 제공하는 계기가 되고 있다고 하겠다.

_ □연합뉴스□, 2010년 5월 29일; 5월 30일.

3. 남북관계 관리와 한반도의 평화구조 모색

북한 당국의 5대 전략 목표는 △핵보유 국가 인정 획득, △핵보유 상태 하에서의 미국과 북한 주도의 평화협정 체결 및 관계 개선, △반개혁적 개방정책을 통한 정권 재정의 확충, △한국이 북한당국을 경제적으로 지원하는 남북관계의 형성, △공안통치 강화를 통한 대내정치 안정 및 후계체제 구축 등이다. 그런데 이와 같은 5대 목표는 북한에게 강경과 유화의 이중적 대외정책을 불가피하게 한다. 북한의 딜레마는 강경과 온건 중에서 어느 것도 포기할 수 없지만, 양자가 상충한다는 것이다.

강경책은 핵무기 보유 승인 및 북한 주도의 평화체제 수립을 궁극 목적으로 한다. 그리고 이러한 강경책의 당면 목표는 군사적 정치적 ‘반공화국 책동’의 기를 꺾어 놓고 상황의 주도권을 쥐는 것으로, 군사도발이 그 주요 수단이다. 반면 유화책은 외부 지원 감소 및 내부 반개혁정책으로 불모화된 경제를 지탱하고 정권 존속을 위한 재정을 확충하는 데 필요한 외부 지원을 획득하는 것을 목적으로 추진된다. 즉, 외교적으로 6자회담 개최에 타협하고, 남북정상회담 개최를 추진하며, 그리하여 북한의 대외투자 유치가 성공할 수 있는 공간을 만들어 내는 것이다. 북한이 추진하는 이러한 전략 목표는 한국과 중국, 미국 그리고 북한 사회가 북한 정권의 생존 필요에 맞게 변화할 것을 요구하고 있다. 이처럼 정책 목표에 내재해 있는 모순 때문에 북한 지도부는 끊임없이 강경과 유화의 양면 충동에 사로잡혀 있다고 하겠다.

_ 박형중, “장성택의 과거 정책 행보와 향후 전망,” □온라인시리즈□CO 10-24 (통일연구원, 2010).

북한은 2010년 3월 천안함을 폭침시킨 뒤 8월 들어 유화책을 구사하기 시작함으로써 2009년 5월 핵실험 후 8월 ‘유화공세’를 폈던 것과 거의 동일한 행태를 보였는데, 이는 이러한 강경-유화 양면 충동에서 비롯된 셈이다. 2010년 8월 지미 카터 전 대통령의 방북을 계기로, 불법 입국죄로 수감했던 미국인 곰즈씨의 석방을 비롯, 9월 동해에서 어로작업 중 기관고장으로 북한해역에 들어갔다가 나포됐던 대승호 선원들의 송환, 10월 이산가족 상봉행사 재개 등은 대북 제재국면을 타개하기 위해 북한이 국제사회와 남측에 보내는 적극적인 ‘유화 제스처’로 보인다. 수해지원을 위해 남측을 향해 ‘쌀, 시멘트, 중장비’를 달라는 요청을 한 것도 같은 맥락으로 받아들여진다.

_ 대한적십자사는 북한의 수해지원을 위한 긴급구호품으로 쌀 5천t과 시멘트 1만t, 컵라면 300만개 등의 생필품과 의약품을 2010년 10월 25일부터 북측에 순차적으로 전달하기로 했다. □연합뉴스□, 2010년 9월 26일.

북한의 이러한 모순적 정책 목표와 행태로 인해 우리의 대북정책과 남북관계 관리는 그만큼 큰 어려움을 수반할 수밖에 없으며 고도의 정치함을 요구받는다. 특히 우리가 간과할 수 없는 것은 남북 간에 군사 정치적인 대립각이 커질수록 민생과 경제에 리스크가 커진다는 점이다. 원칙에 입각한 대북강경책을 구사할 때에도 대화와 교류의 여지를 남겨야 하는 이유가 여기에 있다고 하겠다.

_ 천안함 침몰이 북한의 어뢰공격 때문이라는 조사 결과는 국내 금융시장에도 상당한 타격을 줬다. 민군 합동조사단의 조사결과가 발표된 2010년 5월 20일 서울 외환시장에서 달러화에 대한 원화 환율은 전날보다 29원이나 급등했고, 코스피지수는 1.83% 급락했다. □연합뉴스□, 2010년 5월 20일.

현재 북한은 국제사회의 강도 높은 제재에다 내부정세 마저 극도로 불안정한 상태에 놓임으로써 일대 과도기적 체제위기를 맞고 있다고 하겠다. 북한의 내부 정세를 외부에서 정확히 들여다보기란 결코 쉽지 않지만 내부 정세 변화의 몇 가지 요인은 그리 어렵잖게 짚어볼 수 있다.

_ 진행남, “북한의 내부 정세 변화와 과도기적 위기관리,” □JPI PeaceNet□ 2010-20 (제주평화연구원, 2010).

첫째, 김정일 국방위원장의 유일 영도체제인 북한으로서는 그 절대권력자의 건강 이상으로 후계체제를 비상하게 빠른 시일 내에 구축해야 하는 형편인 점이다. 북한은 2010년 들어 전례 없이 한해에 두 차례나 최고인민회의를 연 데 이어 같은 해 9월에는 44년 만에 당대표자회를 개최하였다. 이는 후계세습 등을 둘러싼 체제의 동요가능성을 차단하고 취약성을 보강하려는 게 그 배경이라 하겠다.

둘째, 화폐개혁 실패를 분수령으로 민심이반이 가속화되고 있는 점도 북한의 내부 정세를 불안정하게 만들고 있다. 과거 같으면 북한의 체제 특성상 민심은 내부 정세에 큰 변수가 되지 않았을 것이다. 그러나 후계세습을 정당화하기 위해 민심을 다독일 ‘당근’이 절대로 필요한 시점에서, 북한은 심화된 경제난 등으로 이 ‘당근’ 확보가 여의치 않아 보인다. 2010년 초에 김정일 위원장이 이른바 ‘이밥에 고깃국’이 아직도 달성치 못한 유훈임을 자인한 것도 이를 입증하는 셈이다.

셋째, 북한 정권이 내부 정세를 추스르기 위해 하드파워(hard power)에 더욱 의존하려는 경향이 노골화되고 있는 점이다. 화폐개혁 실패의 책임을 지워 박남기 노동당 계획재정부장을 총살하는 등 최근 들어 잦아진 공개처형설은 북한의 대내적 소프트파워(soft power) 자원의 고갈을 시사한다. 이는 동시에 체제의 결속력이 그만큼 약화되고 있음을 의미한다.

넷째, 시장을 통한 빠른 정보유통, 정치적 무관심과 물질추구 등 지배적 사회가치의 변화, 사적 영역과 공공 영역의 혼재 등은 북한의 통치 시스템 작동을 교란하고 있다. 이는 체제의 내구력이 소진되고 있음을 뜻한다.

이밖에도 후계체제와 대내외정책 등을 둘러싼 노동당과 군부의 경쟁과 견제 등 내부 정세에 큰 영향을 미칠 요소들이 도처에 도사리고 있다. 따라서 이와 같은 여러 요인들이 서로 상승작용을 일으키면서 북한 체제를 과도기적 위기상태로 몰아넣고 있다고 하겠다.

북한의 과도기적 위기가 한반도와 동북아에 미치는 파급력은 결코 만만치 않다. 천안함 사건만 하더라도 북한의 이러한 심상치 않은 내부 정세의 외부적 투영이라고 보는 전문가들이 있다. 천안함 폭침의 원인이 단지 대청해전에 대한 보복 차원만은 아니라는 것이다. 북한은 내부 정세의 불안과 갈수록 차오르는 주민들의 불만을 외부로 돌림으로써 내부적 단결을 도모하는 동시에, 이를 후계세습의 정당성으로 연결시키기 위해 천안함 공격의 그림을 그렸을지도 모른다. 이러한 천안함 사건이 일으킨 파장은 일거에 한반도를 뛰어넘어 동북아 정세를 뒤흔들어 놓았다.

더욱이 문제는 2012년 강성대국 건설을 외치고 있는 북한에게 시간은 그들 편이 아니라는 점이다. 북한 지도부가 ‘약속의 해’가 다가오면서 뭔가를 보여줘야 한다는 강박관념에 사로잡혀 ‘더 큰 일’을 저지를 가능성도 있다는 점을 간과해선 안 된다. 한마디로 북한체제의 과도기를 어떻게 관리할 것인가 하는 엄중한 과제가 우리에게 주어진 셈이다.

중국이 ‘북핵문제’와 ‘북한문제’를 분리하여 북핵문제보다 한반도의 안정을 우선시하는 것도 북한의 과도기에 대한 중국 나름의 관리전략이라 할 수 있다. 중국으로서는 한반도 안정이 자국의 지속적인 경제발전을 위해 필수적이라는 사실을 국익차원에서 가장 먼저 고려하고 있음은 말할 것도 없다. 중국은 한반도의 안정적 관리를 위해 6자회담의 조속한 재개를 주장하고 있다. 물론 여기에는 천안함 사건을 계기로 동북아에서 크게 강화된 미국의 입지를 견제하고 동북아 정세를 자신들이 주도하겠다는 계산도 깔려 있다고 하겠다.

또한 최근 한‧미 합동군사훈련을 두고 중국이 보인 과민 반응은 이제 한반도 문제가 얼마든지 주변 강국의 게임으로 변질되어 확산될 수 있음을 보여준다. 말하자면 천안함 사건은 우리에게는 기본적으로 남북문제이겠지만, 미‧중 간에는 동북아에 대한 영향력을 놓고 벌이는 줄다리기 소재로 된 측면이 있다.

최근 들어 미국이 국내법에 의거해 추진하고 있는 강도 높은 대이란 제재방식과 달리, 북한에 대해서는 강제성 없는 행정명령에 의해 ‘너무 가혹하지도 약하지도 않게’ 제재하려는 것은 되새겨 볼 점이 있다. 이는 대북 금융제재와 핵실험의 악순환을 감안한 것이기도 하지만, 북한에게 ‘진정성 있는 대화’에 복귀할 수 있는 퇴로를 막지 않으려는 원려도 작용하고 있는 것으로 볼 수 있다.

북핵의 민감성에 대해 한국이 느끼는 강도는 중국과 분명 다르다. 북한의 과도기적 위기에 대한 대응의 논리와 그 방식에 있어서도 한국과 중국은 기본적으로 다를 수밖에 없다. 하지만 ‘시한폭탄’과 같은 북한의 과도기적 위기를 관리하지 않고 방치할 수만은 없는 게 남북관계의 현실이다. 따라서 우리 정부로서도 천안함 사건의 출구전략을 진지하게 모색해야 할 시점이 도래한 것으로 보인다. 단절된 남북 당국 간 대화의 복구가 그러한 출구전략의 첫 수순이 될 수밖에 없다. 따라서 이번 이산가족 상봉 재개를 위한 남북 간 접촉을 당국 간 대화의 호기로 활용하는 지혜와 전략이 절실한 시점이다.

그럼에도 불구하고 천안함 사건의 후폭풍이 워낙 커서 남북 당국 간 대화가 조기에 잘 풀릴 것으로 장담하기는 어렵다. 북한 측의 천안함 폭침에 대한 시인과 사과가 선행되지 않고서는 우리 측이 선뜻 북측과의 당국 간 대화 테이블에 현안들을 본격적으로 올려놓기가 마땅치 않기 때문이다.

따라서 정부는 우선 북한 주민의 절박한 식량난을 덜어주기 위해, 분배 모니터링이 상대적으로 더 잘 보장되는 WFP(세계식량계획) 등을 통해 쌀을 지원하는 문제를 전향적으로 검토해 볼 필요가 있다. 북한 당국도 식량사정이 어려울수록 분배 투명성에서 더 많이 양보할 가능성이 있다. 인도적 차원에서도, 또 북한 주민의 민심을 얻는 차원에서도, 이에 대해 엄격한 상호주의 잣대를 들이대는 것은 바람직하지 않다. 이와 함께 남북 간 민간차원의 교류협력을 단계적으로 복원시키는 방안도 고려해 볼만하다. 남북은 어떠한 상황에 처하더라도 그 관계를 완전히 단절할 수는 없는 숙명을 안고 있기 때문이다. 그리고 우리 정부로서는 미국이 대북 제재와 함께 6자회담 재개 카드를 꺼내는 ‘재제와 대화’의 투트랙을 구사할 때를 대비해 우리 나름의 치밀한 전략과 대응 방안을 마련해야 할 것이다. 이명박 정부는 비핵화와 개방, 그중에서도 비핵화를 가장 중요한 목표로 내걸고 이것을 막대한 경제지원과 연계시키고 있다. 이 발상은 기본적으로 경제력이라는 하드파워에 역점을 두는 것이라고 할 수 있다. 그러나 현 정부는 실용주의를 강조하고 있어 스마트파워(Smart Power) 전략에 대해서 기본적으로 친화력을 갖고 있다고 하겠다. 특히 북한문제의 핵심이 결국은 북한의 체제변화, 즉 개혁개방에 있다는 점에서 스마트파워 전략 구사를 진지하게 검토해 볼 필요가 있다. 북한이 개혁개방을 추진하여 국제사회의 일원으로 귀속할 때 비로소 핵문제를 비롯한 대량살상무기 문제, 인권문제 등이 해결될 수 있으며, 남북관계의 불안정성을 해소할 수 있다. 또 북한체제의 장래가 매우 불확실하기 때문에 북한 주민들과 엘리트들이 한국을 어떻게 인식하느냐 하는 것이 한반도의 미래에 결정적인 변수가 될 수 있기 때문이다.

_ 류길재, “대북정책 추진체계와 스마트파워,” □통일과 평화□, 2호 (서울대학교 통일평화연구소, 2009).

더욱이 북한 사회에서 자연발생적으로 진전된 시장화가 북한 당국으로서도 되돌릴 수 없는 국면에 이른데다, 화폐개혁의 실패로 인해 북한 주민들 사이에서는 정권에 대한 원망과 함께 변화에 대한 욕구가 확산되고 있는 것으로 알려지고 있다. 따라서 남북관계 관리에 있어서 북한 정권과 주민을 적절히 분리 대처하기 위한 정책대안이 시급히 마련돼야 할 것으로 보인다.

한반도의 평화구조를 창출하기 위해서는 북한의 비핵 평화를 일거에 달성하기가 난망한 현재의 국면에서는 보다 호흡을 길게 잡고 개방이 비핵화를 선도하도록 하는 정책적 발상전환도 함께 모색될 필요가 있다고 하겠다. 북한의 후계체제 구축과정의 과도기에는 이러한 개방을 기대하기 어려울 수도 있지만, 오히려 정권의 유동적 상태 자체가 변화의 기회가 될 수도 있을 것이다. 따라서 우리 정부로서는 남북관계가 어떠한 상황에 처하든지 항시 남북대화의 창구를 열어 두기 위한 적극적인 노력을 기울여야 할 것이다.

Ⅴ. 맺는 말

현 정부는 북한에 끌려 다니는 과거의 원칙 없는 대북정책으로는 북한의 진정한 변화도 개혁개방도 유도하지 못하며, 북핵문제도 해결하기 어렵다는 기본입장을 고수해 왔다. 특히 현 정부는 북한이 주장하는 평화체제를 비핵화와 분리하여 추진할 수 없다는 인식 아래 북핵문제의 의미 있는 진전이 전제된 ‘한반도 평화구조’를 상정하고 있다. 현 정부의 이러한 대북정책은 지난 10년에 걸친 포용정책의 ‘단맛’에 길들여진 북한으로서는 결코 받아들일 수 없는 것이어서 남북관계는 자연히 경색될 수밖에 없었다.

북핵문제는 결국 한국의 대북정책만이 아니라 미국과 중국 등 한반도를 둘러싼 열강의 관계와 그 입장에 크게 영향을 받을 수밖에 없다. 한반도 평화구조 정착은 우리로서는 절대적인 목표이지만 그 프로세스에 있어서는 적극적이면서도 보다 신축성 있는 자세를 견지할 필요가 있다. 북핵문제를 남북정상회담의 의제로 끌어들이기 위해 북측과 비밀 접촉한 것도 한반도 평화구조 창출을 위해 우리 정부가 주도적인 노력을 기울이는 과정의 일환으로 평가할 수 있을 것이다.

이런 가운데 근래 들어 북한의 후계세습 등 내부문제가 남북관계에서 또 하나의 중요한 변수로 떠올랐다. 그러한 변수의 중심에 지금까지 거의 무시되다시피 했던 ‘북한 주민’이란 존재가 자리 잡고 있다. 만성적인 식량난과 화폐개혁의 실패 속에서 북한 정권은 주민과 돌이킬 수 없을 만큼 유리되어 가고 있는 것으로 보인다. 물론 북한체제의 속성상 이들 주민이 이른 시일에 사회세력으로 결집되기는 어려울 것으로 판단된다. 그러나 긴 안목으로 볼 때 역사를 움직이는 주체적인 힘은 풀뿌리 민중 속에서 나왔음은 북한사회라고 예외가 될 수는 없다고 하겠다. 따라서 우리로서는 북한 주민의 황폐한 마음을 다독이기 위한 정책적 배려가 요청된다고 하겠다. WFP를 통한 식량지원도 그중 한 가지 방안이라 하겠다. 북핵문제가 해결되지 않는 한 한반도에 진정한 평화가 정착되지 않을 것임은 자명하다. 천안함 사건의 간접적 배경으로 북한의 핵무기 보유에 따른 대담성 증가론을 제시하는 견해가 함축하는 바도 여기에 있다. 선군정치 자체가 과잉 안보론에 의거해 한반도에서 끊임없이 군사적 긴장을 불러일으킴으로써 체제 유지의 대내외 자원을 획득하려는 전략적 측면이 있다. 따라서 북핵문제를 단지 외교적 프로세스만을 통해서 해결하기란 쉽지 않음은 두말할 여지가 없다. 지난 20년에 걸친 북핵외교의 실패가 이를 입증한다. 중국의 ‘한반도의 안정’ 우선론 또한 자국의 이익을 고려한 측면이 강하지만 동시에 북한 비핵화 문제의 어려움에 대한 현실주의적 처방이 함축돼 있다고 하겠다. 중국이 북한의 불완전한 개방이나마 유도하기 위해 북한문제와 북핵문제를 분리하는 것도 이러한 차원의 고육지책으로 볼 수도 있을 것이다. 비개혁적 개방에서 개혁의 요소를 더욱 증대시키는 방향의 개방으로 점차적으로 유도하는 것을 단순한 현상유지 정책이라고만 폄하하기는 어렵다고 하겠다.

따라서 이명박 정부 대북정책의 모토인 ‘비핵‧개방‧3000’에서의 ‘3000’은 ‘비핵‧개방’을 전제로 한다는 엄격한 잣대를 들이대기보다는 ‘비핵’과 ‘개방’을 분리하여 ‘개방’이 ‘비핵’을 유도할 수 있는 구체적인 정책 대안 개발도 함께 이뤄지는 게 바람직해 보인다. 체제유지를 위해 발버둥치고 있는 북한 정권이 본격적인 개혁개방의 길로 들어설 수밖에 없는 압도적인 내외 환경이 도래할 가능성을 부정할 수만은 없기 때문이다. 이때에 개혁개방이 비핵을 견인하는 결정적인 기회를 맞게 될 수도 있다고 하겠다. 한반도의 평화구조 창출은 그만큼 풍부한 상상력과 창의성이 가미된 시나리오와 정치한 분석에 바탕을 둔 유연한 정책을 필요로 한다.

북핵문제는 이제 한반도의 문제를 떠나 동북아 내지 동아시아, 더 나아가 국제사회가 긴급하게 해결해야 할 주요 사안으로 자리 잡은 만큼 직간접으로 관련된 역내 국가들뿐만 아니라 국제사회가 이에 대해 단합되고 통일된 행보를 보여주는 게 중요하다. 특히 동아시아의 여러 나라들이 북핵문제라는 핵심적 안보 사안뿐만 아니라 비전통적 안보, 그리고 경제, 과학, 기술, 환경 등 다양한 분야에서 협력의 공통분모를 확대해 나가는 가운데 한반도 평화구조의 창출을 위한 기반도 자연스럽게 마련될 수 있을 것이다. 이러한 과정 속에서 제주 프로세스는 한반도 평화구조의 틀을 다져나가는 추동력으로서 기여할 수 있는 길이 열릴 것으로 보인다. 제주 프로세스는 현재로서는 그 실체나 앞으로의 행로가 분명치 않다. 하지만 오늘날 역내 국가들 간의 다자협력은 세계적인 추세이자 거스를 수 없는 대세를 이루고 있다. 미래는 비전을 가진 적극적인 행위자만이 위기를 기회로 만들어 나갈 수 있으며, 이는 동아시아 다자협력의 이니셔티브인 제주 프로세스에도 그대로 적용된다고 할 수 있을 것이다.

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□연합뉴스□.

□조선일보□.

천안함 사태 이후의 한반도 정세 전망*

* 본 원고는 필자의 다음 원고를 일부 수정‧보완한 것이다. 전성훈, “천안함 사태 이후 남북관계 전망과 대북정책 방향,” □Strategy 21□ (서울: 한국해양전략연구소, 2010.12).

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전 성 훈

(통일연구원)

천안함 사태 이후의 한반도 정세 전망

1. 천안함 사태: 북한의 비대칭 군사위협

가. 재래식 비대칭위협 개관

북한은 열악한 경제사정에도 불구하고, 소위 ‘비대칭 전력(asymmetric forces)’에 대한 집중적인 투자를 해왔다. 북한의 비대칭 전력이란 남한에 비해 우월한 북한의 군사적 능력을 말하는 데, 남북 간의 군사력의 균형을 저해하고 남한을 위협할 수 있는 핵심 요소로 분류된다. 통상 핵‧화학‧세균무기와 같은 대량살상무기와 기습침투용 AN-2기, 특수부대, 잠수함 전력 등을 포함한다. 주한미군은 북한이 경제난에도 불구하고, 남한의 경제 및 사회적 안정에 충격을 줄 목적으로 사전경고 시간이 거의 없는 기습공력능력을 증강해왔다고 평가했다. 북한은 비대칭 전력에 대한 선택적이고 지속적인 투자를 통해 대남 위협을 구체화하면서, 2010년 3월 천안함 사태라는 직접적인 무력공격을 자행하기까지에 이르렀다.

_ Thom Shanker and David Sanger, “U.S. to aid South Korea with naval defense plan,” New York Times (May 30, 2010).

소위 햇볕정책으로 한국사회에 ‘허위 안보감(false sense of security)’이 확산되고 안보태세가 이완되는 부작용이 나타났지만, 이와 동시에 북한의 비대칭 위협에 대한 관심을 촉구하는 주장도 지속적으로 제기되어 왔다. 미국의 한반도 안보문제 전문가는 2010년 현재 북한의 위협은 1990년대의 위협과 다르다고 지적하고, 북한은 제한된 물자를 비대칭 전력 증강에 투자해서 남한을 위협하고 공세적인 대외정책을 추진할 능력을 유지하고 있다고 주장했다. 2009년 4월 5일 제3차 장거리미사일, 같은 해 5월 25일 제2차 핵실험, 그리고 2010년 3월 26일 천안함 공격 사건은 북한이 열악한 경제난에도 불구하고, 비대칭 전력을 증강한 것은 물론 남한에 대해 직접 사용하기 시작했다는 것을 의미한다.

_ 박창희, “비대칭 전략에 관한 이론적 고찰,” □국방정책연구□, 2008년 봄호 (한국국방연구원, 2008), pp. 179～205; 박창권, “안보를 위협하는 북한의 비대칭 전력,” □北韓□, 2006년 3월호 (북한연구소, 2006), pp. 121～132; Bruce Bechtol Jr., Defiant Failed State: The North Korean Threat to International Society (Dulles, VA: Potomac Books, 2010); Andrew Scobell and John Sanford, “North Korea’s Military Threat: Pyongyang’s Conventional Forces, Weapons of Mass Destruction, and Ballistic Missiles” (Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, April 2007).

_ Bruce Bechtol Jr., “The U.S. and South Korea: challenges and remedies for wartime operation control,” Center for U.S.-Korea Policy, A Project of the Asia Foundation, Vol. 2, No. 3 (March 2010).

전방에 배치된 북한의 재래식 군사력이 꾸준히 남쪽을 향해 전진 배치되고 있는 것도 중요한 군사적 위협이다. 한 연구에 따르면, 평양-원산 축선 이남에 배치된 북한 병력이 1981년에는 전체 병력의 40%인 72만 명이었는데, 1998년에는 65%인 110만 명으로 늘었고, 2006년 현재는 70%인 120만 명에 달하는 것으로 조사되었다. 또한 북한이 보유한 화력의 80%가 DMZ로부터 100km 이내에 배치되어 있으며, 이로 인해서 한‧미 양국군에게 허용된 경고시간은 최대 24～36시간, 최소 12시간으로 제한된다고 분석했다.

_ Andrew Scobell and John Sanford, “North Korea’s Military Threat: Pyongyang’s Conventional Forces, Weapons of Mass Destruction, and Ballistic Missiles,” pp. 65～66.

나. 천안함 사태

2010년 3월 26일 밤 9시 22분, 서해 백령도 인근 해상에서 해군초계함 천안함이 북한 잠수정의 어뢰공격을 받아 격침되었다. 미국 국가정보기구의 책임자로 임명된 클래퍼(James Clapper)는 인준청문회에서 천안함 사태가 한반도 안보의 새로운 시대를 예고하는 것이라고 평가했다. 그는 천안함 사태는 북한이 남한에 대한 직접공격을 통해서 국내외적인 정치적 목적을 달성하려고 하는 새로운 위험한 시대에 진입했다는 것으로 일깨워준다고 말하면서 천안함 사건을 1987년 대한한공 858기 폭파사건이나 황장엽 선생에 대한 암살조 파견 등과 비교했다.

_ Additional Prehearing Questions for James R. Clapper, Jr., Upon his nomination to be Director of National Intelligence, Select Committee on Intelligence United States Senate, p. 18.

사건발생 직후 북한의 소행일 것이라는 추측이 지배적이었지만, 정부는 섣부른 예단을 삼간 채 일단 과학적이고 객관적인 조사를 통해 사고원인을 밝혀내기로 하고 조사에 전력을 기울였다. 46명의 젊은 생명을 앗아간 중요한 사건이기 때문에 조사의 객관성을 높이기 위해서 대규모 합동조사단이 구성되었다. 22명의 군‧정부 관련 전문가, 3명의 국회추천 민간전문가 그리고 미국, 영국, 호주, 스웨덴의 사고조사 전문가 24명 등 총 59명으로 구성된 다국적 합조단은 각종 증거수집과 자료 분석을 통해 드러난 결과를 모두 공개했다.

국제 합동조사단이 밝혀낸 원인은 예상대로 북한에 의한 군사적인 도발이었다. 합조단은 천안함이 북한의 소형잠수정에서 발사된 폭약중량 250kg 정도의 어뢰공격을 받아 침몰했다는 것을 입증할 수 있는 다양한 자료를 공개했다. 컴퓨터 시뮬레이션, 음파‧지진파 분석, 화학성분 분석 기법 등 동원가능한 모든 첨단과학 수단을 사용해서 북한의 군사도발 행위가 입증되었다. 그리고 이런 결론을 뒷받침하는 결정적인 물리적 증거로서, 북한제 어뢰의 스크루우 파편을 수심 47m의 해저에서 건저 올려 공개했다. 조사결과 발표장에는 다국적 조사팀의 대표들도 함께 참석했고, 미국 측 대표단장인 해군 준장은 조사결과에 대한 이견의 존재 여부를 묻는 질문에 대해서 우리 정부의 조사결과에 대해서 다국적 조사팀 전원이 동의한다고 분명하게 밝혔다.

_ 민‧군 합동조사단, □천안함 침몰사건 조사결과□ (서울: 국방부, 2010.5.20).

2. 북한의 반응

천안함 사건 발생 이후 북한은 이 사건이 남한 정부에 의한 모략극이자 날조극이며 자신들은 무관하다는 입장을 일관되게 견지하고 있다. 북한 국방위원회는 조사결과 발표가 시작된 지 30분 만에 천안함 침몰은 남한이 날조한 조작극이라며 남한이 보복할 경우 전면전을 포함한 강경조치를 취하겠다고 협박했다. 조사결과 발표가 끝나지도 않았는데 미리 준비한 성명을 발표하면서 물증을 확인하기 위해 검열단을 남한에 파견하겠다고 엄포까지 놓았다. 아마도 북한 정권은 남한이 천안함 침몰의 원인을 알아내지 못할 것이라고 생각한 듯하다. 남한정부에게 정치‧군사적, 심리적 타격만 입히고, 자신들은 유유히 빠져나갈 수 있을 것으로 믿었을 것이다. 북한의 현재 과학기술 수준으로는 이번 사건조사를 위해 남한이 동원한 각종 첨단기법을 알지 못했을 수도 있다.

천안함 사건에 대한 북한의 첫 공식반응은 4월 17일 군사논평원의 글이란 형식으로 조선중앙통신에 발표되었다. 이 글에서 북한은 천안함 침몰이 북한과 관련되었다는 설의 진상을 폭로한다면서 남한의 국내정치와 결부시켰다. 즉 우리 정부가 천안함 침몰을 북한과 연계시켜서 안보문제를 부각시킨 다음 당면한 지방선거에서의 참패를 면하고, 남북관계를 악화시킨 책임에서 벗어나서 대북정책을 정당화하려고 한다는 것이다. 또한 국제적인 대북제재 분위기를 지속시켜서 북한을 압박하기 위한 의도가 있다고 주장했다.

_ “남조선 괴뢰들이 돌리고 있는 북 관련설의 진상을 폭로,” □조선중앙통신□, 2010년 4월 17일.

이후 한 달이 지난 5월 17일 조사결과 발표가 임박한 시점에서 북한 고위당국자의 발언이 나왔다. 5‧18 민주화운동 30주년 기념 평양시 보고대회에 참석한 양형섭 최고인민회의 상임위원회 부위원장은 남한이 천안함 사건을 “우리와 억지로 연결시키면서 정세를 대결의 최극단으로 몰아가고 있다”고 주장하면서 남한의 “대결과 전쟁책동을 결코 보고만 있지 않을 것”이라고 경고했다. 합조단의 조사 발표 하루를 앞두고 조평통은 남한 정부를 비난하는 고발장을 발표하면서 천안함 사건은 “일대 모략소동”이며 지방자치선거를 무난히 넘겨보려는 “단말마적 발악”이고 “대결과 전쟁책동의 최고절정”이라고 규정했다.

_ □연합뉴스□, 2010년 5월 17일.

_ “조국평화통일위원회 고발장,” □조선중앙통신□, 2010년 5월 19일.

합조단의 조사결과 발표가 진행 중이던 5월 20일 오전 10시 반, 북한의 최고통치기구인 국방위원회는 대변인 성명을 통해 다음과 같은 세 가지 입장을 천명했다.

_ “조선민주주의인민공화국 국방위원회 대변인 성명,” □조선중앙통신□, 2010년 5월 20일.

1. 북한이 천안함 침몰과 연계되어 있다는 남한의 주장을 확인하기 위해서 국방위원회 검열단을 남한에 파견할 것이며, 남한은 이 사건이 북한과 연계되어 있다는 물증을 검열단에게 제시해야 함.

2. 북한은 응징과 보복, 국가이익을 침해하는 제제에 대해서 즉시 전면전을 포함한 강경조치로 대답할 것임.

3. 서해를 포함해서 북한의 주권이 행사되는 영해, 영공, 영토 안에서 발생하는 작은 사건도 남한의 도발로 규정하고, 한계 없는 보복타격, 자비를 모르는 강력한 물리적 타격으로 대응할 것임.

국방위원회 성명 하루 뒤인 5월 21일 조평통도 대변인 성명을 내고 다음과 같이 두 가지 입장을 천명했다.

_ “조국평화통일위원회 대변인 성명,” □조선중앙통신□, 2010년 5월 21일.

1. 이 시각부터 현 사태를 전쟁국면으로 간주하고 남북관계에서 제기되는 모든 문제들을 그에 맞게 단호히 대처해나갈 것임.

2. 남한이 천안함 침몰을 구실로 대응과 보복으로 나오는 경우 남북관계 전면폐쇄, 남북불가침합의 전면 파기, 남북협력사업 전면 철폐 등 무자비한 징벌로 강력하게 대응해나갈 것임.

같은 날 북한 외무성은 미국을 비판하는 대변인 담화를 발표했다. 담화는 미국이 천안함 사건에 대해 ‘북한의 공격행위’니 ‘국제평화와 안보에 대한 도전’이니 하면서 북한을 고립‧압살시키려는 적대시 정책을 변함없이 추구하고 있으며, 합조단의 조사결과는 철저하게 미국의 승인과 비호 및 조장에 의한 자작극이라고 주장했다. 아울러 부시 행정부가 2003년 이라크 침공을 정당화하기 위해 거짓정보를 사용한 전력을 제기하면서 미국은 세상을 속이는 것이 쉽지 않다는 것을 알아야 한다고 주장했다.

_ “조선민주주의인민공화국 외무성 대변인 담화,” □조선중앙통신□, 2010년 5월 21일.

북한은 국방위원회 대변인 담화 발표 이틀 뒤인 5월 22일 10시 서해지구 남북관리구역을 통해 검열단을 보내겠다고 제의했지만, 우리 정부는 천안함 침몰은 정전협정 위반사건으로서 군사정전위에서 먼저 논의해야 한다는 내용의 답신을 5월 21일 보냈다. 남한의 회답에 대해 국방위원회 인민무력부장이 5월 22일 북한의 검열단을 수용하라고 재차 촉구하는 통지문을 보냈다. 이 통지문에서 북한은 이번 사건이 처음부터 남한에 의해서 남북 간 문제로 날조된 만큼 군사정전위원회라는 유령기구를 끌어들일 명분이 없으며, 불가침에 관한 남북기본합의서 제2장 10조와 부속합의서 제2장 8조에 따라 남한이 국방위원회의 검열단을 받아들어야 한다고 주장했다.

_ □조선중앙통신□, 2010년 5월 22일.

한편 조선인민군 전선중부지구사령관은 국방부가 대북 심리전을 재개하겠다고 밝힌데 대해 공개경고장을 발표하면서 다음과 같이 협박했다.

_ □조선중앙통신□, 2010년 5월 24일.

1. 남한군 헌병초소에 건물 벽에 새겨놓은 대북 심리전 구호를 즉각 제거하고 가담자를 엄벌에 처할 것.

2. 심리전 구호를 그대로 두고 확성기와 같은 수단을 새로 설치하는 경우 직접 조준격파사격이 개시될 것임.

3. 남한이 북한의 대응에 대해 도전한다면 도발의 근원을 없애버리기 위한 보다 강한 물리적 타격이 뒤따를 것임.

3. 한국의 대응

천안함 사태를 북한에 의한 무력도발로 규정한 한국 정부는 유사사건의 재발을 막고 대북 억지력을 강화하기 위한 다양한 대응책을 강구했다. 그러한 대응책의 단초가 된 것이 이명박 대통령의 5월 24일자 대국민 담화이다. 담화의 내용을 주요 부분별로 요약해서 정리하면 다음과 같다.

_ □대국민 담화문□, 2010년 5월 24일, <http://www.president.go.kr>.

- <남북관계>: 남북해운합의서에 의해 허용되었던 북한 선박의 남한 해역 및 해상교통로 이용을 불허하고 남‧북간 교역과 교류를 중단함; 영유아에 대한 지원은 유지하며 개성공단 문제는 특수성을 감안하여 지속적으로 검토해나감.

- <군사대비태세>: 북한의 어떠한 도발도 용납하지 않을 것임; 적극적 억제 원칙을 견지하면서 북한이 남한의 영해‧영공‧영토를 무력 침범하는 경우 즉각 자위권을 발동할 것임.

- <국제적 대응>: 천안함 공격은 유엔헌장, 정전협정, 남북기본합의서 등 한반도의 평화와 안정을 위한 기존 합의를 깨뜨린 것임; 이 문제를 UN 안전보장이사회에 회부하여 북한에게 책임을 물을 것임.

- <대북 메시지>: 북한에 대해 한국과 국제사회 앞에 사과하고, 사건 관련자들을 즉각 처벌할 것을 요구함; 무엇이 북한 정권과 북한 주민의 삶을 위한 것인지에 대해 현실을 직시하여 용기 있는 결단을 내릴 것을 북한 정권에게 촉구함.

- <평화통일 의지 천명>: 한국의 궁극적 목표는 군사적 대결이 아니라 한반도의 안정과 평화 그리고 한민족의 공동번영과 평화통일임을 분명히 함.

- <대국민 메시지>: 국민 모두 세계에서 가장 호전적인 집단과 대치하고 있다는 현실을 잊고 있었으며 국민의 안보 의식이 더욱 튼튼해져야 함; 우리 군도 잘못이 있었음을 인정하지 않을 수 없음; 천안함 사태를 계기로 안보태세를 확고히 구축할 것이며, 군의 기강을 재확립하고 군 개혁에 속도를 내어 군 전력을 획기적으로 강화할 것임; 굳건한 한미동맹을 토대로 한미연합방위태세를 더한층 공고히 할 것임.

이명박 대통령은 천안함 사태로 드러난 국가안보상의 취약점을 점검하고 군의 대비태세를 보강하기 위해서 한시적인 기구로 “국가안보총괄점검회의”를 구성하고, 위원장에 이상우 전 서강대 교수를 임명했다. 국가안보총괄점검회의는 두 달여의 회의를 거쳐 국가안보 태세와 국방개혁 문제를 점검하기 위한 과제로서 다음과 같이 3개 분야 20여개의 점검과제를 확정했다.

_ □동아일보□, 2010년 7월 29일.

1. 북한 위협평가와 안보 역량점검

• 북한의 위협평가

• 북한 위협에 대한 대응 실태

- 북한의 다양한 위협에 대한 대응전략 미흡

- 정보 역량 문제점

- 군 위기관리체제 문제점

• 안보태세 강화방안

2. 국내외 안보환경

• 국제안보환경 평가 및 대책

- 정부 부처 간 안보인식 차이

• 다자안보체제

• 국내 안보환경 평가 및 대책

3. 국방정책 및 대비태세

• 병력 규모 재조정

• 합동성 강화 방안

• 국가 위기관리 및 전시 대비체제

• 국가동원체제 개선

• 전시작전통제권 인수 후 한‧미 군 협력체제

• 사이버전력 강화방안

• 비대칭 위협 대비태세

• 군 조직체계 발전 방향

- 군 상부지휘구조 문제점

- 부대 구조의 문제점

• 군 기강 및 정신전력 강화 방안

• 장병 복지 개선

• 공군의 숙련된 조종사 관리 개선 방향

• 병 복무기간 단축 문제

4. 한‧미 동맹 차원의 대응

미국은 오바마 행정부 출범 이후 진보정권 10년간 손상된 한‧미 관계를 복원하는 데 많은 노력을 기울였다. 오바마 행정부는 대북정책의 검토와 입안 단계에서부터 한국의 입장을 깊이 있게 경청해서 반영했고, 2009년 양국 정상회담에서는 한‧미 동맹의 미래 청사진을 담은 공동비전을 발표하기도 했다. 동맹관계와 한국의 안보를 중시하는 미국 정부의 입장은 천안함 사태에 대한 대응과정에서도 그대로 드러났다.

_ Joint Vision For The Alliance Of The United States Of America And The Republic Of Korea (The White House, Office of the Press Secretary, Washington, D.C. June 16, 2009).

미국은 사건 초기부터 신속하고 단호하게 한국에 대해 강력한 정치‧외교적 지지와 군사적 지원을 제공했다. 예를 들어, 미국은 구축함 2척, 구조함, 상륙함 각 1척, 그리고 15명의 잠수사를 동원해서 천안함 승조원 구조와 선박 인양 작업에 참가했다. 아울러 폭파 전문가들을 파견, 민‧군 합동조사단에 합류해서 공동조사에 참여하도록 지원했다. 미국 정부는 한국과 공조 하에 북한의 천안함 공격을 도발로 간주하고 유엔을 비롯한 국제무대에서 북한에 대해 책임을 묻고 제재를 강화하는 조치를 선도했다.

민‧군 합동조사단의 조사 결과가 나온 직후 백악관은 조사결과에 대한 지지와 대북 경고의 메시지를 담은 다음과 같은 내용의 성명을 발표했다.

_ Statement by the Press Secretary on the Republic of Korea Navy ship the Cheonan (Office of the Press Secretary, The White House, May 19, 2010).

- 미국은 침략행위를 강력하게 규탄함

- 조사보고서는 증거에 대한 객관적이고 과학적인 검토를 반영하면서 북한이 공격에 책임이 있다는 사실을 분명하게 지적함

- 이 공격은 국제평화와 안보에 대한 도전이며 정전협정 위반임

- 북한은 이웃에 대한 호전성과 국제사회에 대한 도전이 강함이 아니라 유약함의 신호라는 점을 이해해야 함. 이러한 용납할 수 없는 행동은 북한의 고립을 심화시킬 뿐임

이명박 대통령이 대국민 담화를 발표한 직후에도 백악관은 이 대통령의 담화를 지지하는 내용의 다음과 같은 성명을 발표했다.

_ Statement by the Press Secretary on the Republic of Korea (Office of the Press Secretary The White House, May 24, 2010).

- 오바마 대통령은 이명박 대통령의 천안함 사태 처리와 객관적인 조사결과를 지지함

- 한국방위에 대한 미국의 지원은 확고하며, 대통령은 군사령관들에게 미래의 도발을 억지하고 준비태세를 보장하기 위해 한국 측과 긴밀하게 협조하도록 명령했음

- 한국은 이 문제를 유엔안보리에 상정할 계획이며 미국은 이를 지지함

- 북한의 도발과 국제법 위반 행태에 대한 조치로서 대통령은 미국 정부 부처들에게 북한에 관련된 기존의 행정명령과 정책을 재검토하도록 지시했음

한국전쟁 발발 60주년을 기념해서 서울에서 열린 양국 최초의 “2+2 회담”에서도 양측은 북한에 의한 모든 종류의 위협을 억지하고 패퇴시킬 수 있는 강격한 합동방어태세를 유지해나가기로 약속했다. 미국의 강력한 지원은 한반도 인근 해역에서의 합동 해상‧공중 훈련으로 이어졌다. “불굴의 의지”라고 명명된 최대의 합동 해‧공군 훈련이 2010년 7월 25～28일 서해상에서 개최되었는데, 이 훈련에는 8,000여 명의 병력과 200대의 전투기, 공격용 잠수함, 대잠 헬기, 항모 조지 워싱턴과 한국의 독도함을 포함한 20여 척의 전함이 참가했다. 특히 미국의 최신예 전투기 F-22 네 대가 처음으로 한국에 배치되어 훈련에 참가했다. 2010년 말까지 을지포커스 훈련을 비롯한 몇 차례의 추가 훈련이 개최될 예정이다.

_ Joint Statement of ROK-U.S. Foreign and Defense Ministers’ Meeting on the Occasion of the 60th Anniversary of the Outbreak of the Korean War (Office of the Spokesman, U.S. Department of State, July 21, 2012), <http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/07/144974.htm>.

_ Korea Times, July 26, 2010, p. 1.

불굴의 의지 훈련은 지난 1976년부터 1993년까지 개최되었던 ‘팀 스피리트’ 합동군사훈련이 해상‧공중 훈련으로 부활한 것이라고 할 수 있다. T/S 훈련에는 육‧해‧공군과 해병을 망라한 약 200,000명에 달하는 미군이 한국군과 주한미군을 지원하기 위해 한반도에 전개되는 형태로 진행되었다. 그 규모가 큰 만큼, T/S 훈련은 북한 지도부의 호전성과 도발을 억지하는 데 중요한 기능을 한 것으로 평가되었다. 이 훈련은 북한 핵문제를 해결하기 위한 반대급부로 1994년부터 중단되었고, Key Resolve와 같이 규모가 대폭 축소된 훈련으로 변형되었다. ‘불굴의 의지’는 복원된 동맹관계를 바탕으로, 한‧미 양국이 북한의 위협에 대한 새로운 인식 하에 대북 억지태세를 재정비하기 시작했다는 것을 보여주는 징표하고 할 수 있다.

5. 남북관계 전망

북한 당국은 소형 잠수정에 의한 기습공격이 완전범죄는 아니더라도 확증을 찾지 못하는 영구미제 사건이 될 것으로 기대했을 것이다. 또 우리 정부가 심증은 갖지만 물증을 찾지 못해서 곤혹스러워 할 것으로 예상하면서, 보수진영으로부터는 안보무능으로 비판받고 진보진영으로부터는 대북 적대정책을 철회하라고 비난받는 진퇴양난의 궁지에 빠지기를 희망했을 것이다. 그러나 국제 합동조사단의 과학적이고 객관적인 조사결과 발표로 이런 기대는 물거품으로 돌아갔다.

오히려 천안함 침몰이 북한의 명백한 군사도발이라는 사실이 밝혀짐으로써 북한이 궁지에 몰리는 처지가 되었다. 북한이 국제사회를 속이려다 과학적인 증거가 나와서 국제적으로 큰 망신을 하게 된 것이 이번이 처음은 아니다. 핵문제가 시작된 지난 1992년 북한은 국제원자력기구(IAEA)의 사찰을 받으면서 영변의 방사화학실험실에서 실시한 재처리 회수와 추출된 플루토늄 양을 거짓으로 보고했었다. 하지만 IAEA는 당시로선 최첨단의 샘플링 기법을 사용해서 북한의 주장이 거짓임을 입증했고, 국제사회는 북한의 억지를 믿는 대신 과학적 증거를 제시한 IAEA의 손을 들어주었다.

상대를 속이는 기만전술이 실패했을 때 북한은 상황을 더 악화시키는 길을 택하곤 했다. 1990년대 초 IAEA에 대한 거짓보고가 사실로 밝혀지자 당시 진행되던 남북고위급회담을 중단하고 핵무기확산금지조약(NPT)에서 탈퇴하는 소동을 벌인 것이 대표적인 사례이다. 이런 경험에서 알 수 있듯이, 천안함 사태에 대한 대응과정에서도 북한은 수세국면을 모면하기 위해 치고나가는 전략을 쓰면서 한반도의 안정을 해치는 공세적 대응을 하고 있다. 천안함 침몰은 북한과는 무관하다는 기본 전제하에, 북한이 취하는 모든 조치의 성격을 국제사회의 대북 압박에 대한 자위적 차원의 대응으로 규정하면서 강경한 대내외 정책을 구사하고 있는 것이다.

앞으로 북한은 공세적 대남전략을 통해 긴장을 고조시켜서 남한사회에 정치, 경제, 심리적 타격을 줌으로써, 정부에 대한 불신과 비판을 야기하고 남남갈등을 조성하려 할 것이다. 북한 함정의 NLL 침범은 계속될 것이며 남북 간 해상충돌이 벌어질 가능성도 있다. 개성공단의 경우 경제적 이득과 공단폐쇄에 따른 대내외적 부담을 고려해서 쉽게 폐쇄하지는 못할 것이다. 당분간 남측 근로자의 인질화 가능성을 카드로 삼아 남한을 압박하는 전술을 구사할 것이다. 그러나 상황이 악화되는 경우 공단폐쇄 조치를 단행할 가능성도 배제할 수 없다. 유엔을 비롯한 국제무대에서도 ‘북한 무관설’과 ‘자위적 대응’이라는 두 축을 토대로 외교전을 전개할 것이다.

상당기간 남북관계의 경색이 불가피한 만큼 북한의 대내전략도 조정될 것으로 전망된다. 2012년에 강성대국의 문을 열면서 구체화될 권력승계 작업도 군사적 측면에 중점을 두고 추진될 것으로 보인다. 남한으로부터의 경제지원을 사실상 포기하고 경제적 손실의 돌파구를 군사부문에서 찾으려 할 것이다. 즉 남한과의 대결 각을 세워 전쟁분위기 속에서 권력승계가 이뤄질 가능성이 있다. 열악한 경제와 3대 세습에 대한 인민들의 불만을 전쟁위협을 조성해서 극복하려는 것이다. 북한 정권이 천안함 사태와 무관하다는 것을 알리기 위해 국가적인 총력전을 전개하는 것은 이 사태가 북한의 핵심, 즉 권력을 승계 받고 있는 김정은과 직접적인 연관이 있다는 것을 반증하는 것일 수도 있다. 북한 지도부는 천안함 침몰의 원인이 북한이라는 것이 밝혀지는 경우 권력승계와 김정은의 위상에 막대한 영향을 미칠 수 있다는 점을 크게 우려했을 것으로 예측된다.

북한이 대외적으로 강한 충격을 주기 위해 선택할 수 있는 방안은 제3차 핵실험이다. 이와 관련, 북한의 과학자들이 핵융합 반응을 일으키는 데 성공했다는 5월 12일자 로동신문 보도에 주목할 필요가 있다. 핵융합이란 핵분열을 원리로 하는 원자탄보다 수십 배에서 수백 배 위력이 강한 수소탄을 만드는데 사용되는 기술이다. 북한이 핵융합 기술에 성공했다고 발표한 배경에는 추가 핵실험을 하겠다는 계산이 자리 잡고 있다고 본다. 과거에 비해 훨씬 규모가 큰 제3차 핵실험을 실시함으로써, 핵융합 기술을 토대로 새로운 핵탄두를 만들었다는 것을 은연중에 과시하면서 핵 억지력을 부풀리려고 할 것으로 예상된다.

_ 관련 원문은 다음과 같다: “태양절을 맞는 뜻 깊은 시기에 조선의 과학자들이 핵융합반응을 성공시키는 자랑찬 성과를 이룩하였다. 핵융합의 성공은 비약적으로 발전하는 조선의 첨단과학기술의 면모를 과시하는 일대 사변으로 된다.” □조선중앙통신□, 2010년 5월 12일.

지난 2006년과 2009년에 실시된 핵실험은 각각 1킬로톤과 2킬로톤 정도의 소규모 핵실험이었다. 북한은 나름대로의 계산을 갖고 소규모 핵실험을 했겠지만, 서방세계로부터 북한의 핵능력이 별거 아니라는 반응이 나오자 파괴력을 대폭 늘린 추가 핵실험을 계획하고 있는 것으로 평가된다. 결국 핵융합 성공 보도는 천안함 사태로 조성된 긴장 분위기를 역으로 이용해서 제3차 핵실험을 실시하기 위한 정치적인 포석이자 사전 정지작업이라고 할 수 있다.

6. 오바마 행정부의 새로운 핵전략과 한국의 대응

가. 오바마의 ‘핵무기 없는 세계’ 구상

지구상에서 핵무기를 모두 없애자는 소위, ‘핵무기 없는 세계’ 구상은 오바마 대통령이 선거유세 당시 슬로건으로 표방하면서 널리 알려졌고, 그보다 앞선 2007년 헨리 키신저와 윌리엄 페리 등이 같은 취지의 칼럼을 한 신문에 기고하면서 국제적인 토론의 불씨가 당겨졌다. ‘핵무기 없는 세계’가 미국의 전직 고위 관리들과 현직 대통령의 주장으로 세간의 각광을 받고 있는 것이다.

인류를 핵의 공포로부터 해방시키자는 구상은 새로운 것이 아니라 반세기가 넘은 해묵은 개념이다. 일본에 핵폭탄이 투하되어 2차 세계대전이 끝난 후 더 이상 핵이 사용되어서는 안 된다는 자각 속에 양심 있는 과학자와 지성들의 운동이 전개되기 시작했다. 1955년 7월 버트란트 러셀과 아인슈타인이 핵무기가 인류문명에 초래할 위험을 논의하기 위해 전문가들이 함께 모일 것을 촉구한 메니페스토가 운동의 시초였다.

이런 노력을 통해서 ‘핵무기 없는 세계’가 바람직하다는 데에 일정한 공감대가 형성되었고, 과학자들의 연구를 통해 다양한 실천방안도 이미 나와 있다. 문제는 냉엄한 안보현실과 ‘핵무기 없는 세계’가 추구하는 이상 간의 괴리였다. 냉전시대에는 이념적 대결이라는 구조적 장벽 속에서 ‘핵무기 없는 세계’는 공허한 외침일 수밖에 없었다. 탈냉전시대에는 인도, 파키스탄, 북한의 핵개발과 알카에다 등에 의한 핵테러 위협이 새로운 장애물로 등장했다.

한국의 경우 ‘핵무기 없는 세계’에 대해 진지한 논의는 아직 없다. 다만 일각에서 오바마의 구상을 국제적인 대세로 간주하면서 적극 수용해야 한다고 주장한다. 그러나 미국 내에서조차 이 구상이 시기상조이고 안보현실을 무시한 것이라는 비판이 강하다는 점을 고려할 필요가 있다. 오바마도 살아생전에 자신의 구상을 실현할 수 있을지 확신하지 못한 채, 다른 나라가 핵을 갖는 한 미국도 갖고 있겠다는 입장이다.

북한의 핵위협에 노출되어 있는 한국의 경우 오바마의 구상에 무작정 찬사를 보낼 수만은 없는 형편이다. ‘핵무기 없는 세계’를 실현한다는 것은 인류공동의 가치이자 한국의 외교안보 및 비핵정책이 지향하는 궁극적인 목표이기 때문에 원론적으론 찬성이다. 그러나 한국으로서는 오바마의 구상이 미국의 대한 안보 공약과 핵우산에 어떤 영향을 미칠 것인가를 세심하게 살펴야 한다. 특히 한‧미 정상이 2009년 6월 발표한 ‘공동비전’에 명시된 미국의 “핵우산을 포함한 확장억지 공약”이 영향을 받을 가능성이 우려된다. 오바마가 자신의 구상을 실현하기 위해 핵무기의 역할을 줄일수록 핵우산의 신뢰성도 떨어지기 때문이다.

앞으로 우리는 다음과 같은 입장을 갖는 것이 바람직하다. 첫째, ‘핵무기 없는 세계’ 구상에 원칙적으로 찬성하지만 북한의 핵개발과 남북대치라는 한반도의 안보상황이 신중하게 고려되어야 한다. 둘째, 한‧미 공동비전에 명시된 핵우산 공약이 훼손되는 일이 없도록 양국 간 전략대화를 강화해야 한다. 마지막으로, 북한 비핵화를 통해 한반도를 ‘핵무기 없는 세계’의 새로운 출발점으로 만드는 데 국제사회가 힘을 모을 것을 촉구하면서, 북핵문제 해결의 추진력을 살려나가는 것이다.

나. 오바마의 핵태세검토보고서(NPR)

오바마 행정부가 천명한 새로운 핵정책의 중요한 특징은 비핵국가에 대한 핵사용의 가능성을 제거했다는 것이다. 비핵국가가 NPT에 가입해서 주어진 의무를 성실하게 이행하기만 하면 재래식 무기는 물론 화학‧세균무기로 미국이나 동맹국을 공격하더라도 핵으로 보복하지는 않겠다는 점을 분명하게 선언했다. 즉 북한의 남침에 대해서 무조건 핵으로 보복할 수 있는 길을 열어두었던 과거와 달리, 이제는 북한이 NPT에 복귀하고 핵무기를 포기하는 등 핵비확산 의무를 준수하면 북한의 남침을 격퇴하기 위해서 핵무기를 사용하지는 않겠다는 것이다.

북한과 같은 이탈국가에게 핵개발의 명분을 주지 않고 핵확산을 막아야 한다는 취지에서 나온 이 새로운 핵정책에 대한 비판적인 견해가 많다. 예를 들어, 핵을 사용하지 않는 조건을 너무 분명하게 밝힘으로써 적대국의 무력사용을 저지하는 요소인 “전략적 모호성”을 훼손했고, 미국 본토가 화학‧세균무기 공격을 받아 대량의 인명피해가 났는데도 핵사용을 규제하는 것은 불합리하며, 미국이 핵사용 위협을 안 한다고 해서 북한이나 이란이 핵개발을 멈추겠느냐는 문제가 제기되었다.

오바마의 새로운 NSA(National Security Agency)가 북한의 핵포기 결심을 끌어낼 수 있을지는 불확실하다. 북한의 반응도 부정적이다. 외무성 대변인은 새로운 NPR(Nuclear Posture Review)이 북한과 이란을 핵보복 대상으로 남겨둔 것을 두고서, 북한을 핵선제공격 목표로 삼고 핵위협을 일삼아온 부시 행정부 초기의 적대시정책과 달라진 것이 없다고 평가했다. 아울러 새로운 NPR이 9‧19 공동성명의 핵불사용 공약을 완전히 뒤집어엎고 6자회담 재개분위기에 찬물을 끼얹었다고 비판하면서, 앞으로 각종 핵무기를 필요한 만큼 더 늘리고, 현대화할 것이라고 선언했다.

_ □조선중앙통신□, 2010년 4월 9일.

한국의 안전보장 측면에서 볼 때, 북한 핵문제가 발생한 이후 미국의 핵우산 공약이 약화되어왔다는 우려가 있음에 주목할 필요가 있다. 북한의 핵개발은 미국의 핵위협 때문이라는 북한 정권의 ‘미국 위협론’이 먹혀들고 있다는 점을 인식해야 하는 것이다. 북한 핵문제가 제기된 1990년대 초 이후 지금까지 북한은 핵개발을 저지하려는 미국에 대해서 ‘미국 위협론’으로 집요하게 공략했고, 그 결과 일정한 성과를 거두었다고 할 수 있다.

예를 들어, 북한은 핵문제를 미끼로 6‧25전쟁 이후 최초의 미‧북 고위급회담을 성사시켰고, 1993년 6월 11일 발표한 공동성명에서 미국은 북한에 대해 “핵무기를 포함한 무력을 사용하지 않으며 이러한 무력으로 위협도 하지 않는다는 것을 담보한다”고 선언했다. 1994년 10월 21일에 체결된 제네바 기본합의문에도 “미합중국은 핵무기를 사용하지 않으며 핵무기로 위협하지도 않는다는 공식담보를 조선민주주의인민공화국에 제공한다”는 항목이 들어있다. 2005년 제4차 6자회담에서 합의한 9‧19 공동성명도 “미합중국은 한반도에 핵무기를 갖고 있지 않으며 핵무기 또는 재래식 무기로 조선민주주의인민공화국을 공격 또는 침공할 의사가 없다는 것을 확인하였다”는 내용을 담고 있다.

‘핵개발 포기’를 미끼로 미국으로부터 여러 차례 핵불사용, 무력불사용 약속을 받아낸 북한 정권이 이제는 ‘핵무기 포기’를 구실로 평화협정을 체결해야 한다고 주장하면서 대북억지의 근간인 정전체제의 무력화를 시도하고 있는 것이 오늘날 우리가 직면한 북한 핵문제의 실상이다. 오바마의 새로운 핵정책은 한국의 안보에 중요한 과제를 던졌다고 할 수 있다.

김정은의 등장과 북한의 변화 전망*

* 이 논문은 곧 통일연구원 보고서로 출판될 내용의 일부를 발췌하여 재정리한 것이다.

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이 교 덕

(통일연구원)

김정은의 등장과 북한의 변화 전망

Ⅰ. 서론

북한의 절대권력자 김정일 국방위원장이 2010년으로 만 68세를 넘어섰다. 2008년 하반기 이후 건강에 이상이 생긴 것으로 관측되지만 주로 군부대를 방문하는 그의 현지시찰은 계속되고 있다. 하지만 나이가 들수록 현지시찰과 국정운영에서 육체적‧정신적 부담을 절감할 것이다.

_ 김정일의 현지시찰은 평균 3일에 1회 꼴이고 대부분이 군부대 방문이다. 군부대가 일반적으로 교통이 불편한 험지에 있기 때문에 그의 육체적 부담은 상당히 클 것으로 추측된다.

그 때문인지 김정일의 건강 이상 이후 그의 3남 김정은이 후계자로 결정되었고 김정은의 우상화 작업이 북한 내에서 조용히 진행되고 있다는 서방측 언론 보도가 꼬리를 물었는데 2010년 9월 드디어 김정은이 모습을 드러냈다.

9월 28일에 열린 북한 노동당 당대표자회는 김정은을 당 중앙군사위원회 부위원장으로 선출했고 하루 전에는 인민군 대장에 임명했다. 뒤이어 김정은의 모습을 TV화면과 로동신문에 공개했다.

그 동안 후계문제는 북한체제의 폐쇄성으로 인해 정보가 부족한 데다 북한이 극도로 보안을 유지하는 사안이었기 때문에 추론의 범주에서 벗어나지 못했고 따라서 연구의 객관성 확보라는 측면에서 보면 본질적 한계가 있었다.

그럼에도 불구하고 이 문제가 꾸준히 관심을 끈 것은 누가 후계자가 되느냐에 따라 북한체제가 달라질 것이라는 가정 때문이다. 사실 우리에게 중요한 것은 누가 후계자가 될 것인가 하는 자체보다는 후계자에 의해 북한이 어떻게 될 것인가 하는 점인데, 북한체제에서 최고지도자가 지닌 절대성을 고려하면 누가 후계자가 되느냐와 북한이 어떻게 될 것인가는 결코 분리될 수 없다. 예를 들어 지금처럼 부자 세습되면 아들인 후계자가 아버지의 정책을 비판하거나 부정하고 다른 정책을 시행하기란 어려울 것이고 그래서 북한체제의 특수성이 그대로 유지될 가능성이 크다. 이 점에서 북한체제의 향배를 후계자라는 프리즘을 통해 가늠해 보려는 시도는 일정한 정당성을 가진다.

지금까지 학계에서는 북한의 정치변동에 따라 다양한 후계체제 구축 상황을 상정해 왔으나 이제는 김정일의 권력 장악이 안정된 가운데 그가 후계자에게 서서히 권력을 이양하는 모습이 분명해졌다.

_ 이석수는 북한의 정치변동 가능성에 주목하여 김정일 주도로 후계자가 선정되고 그의 후원으로 후계체제가 구축되는 경우, 민중봉기로 새로운 민간지도자가 부상하는 경우, 군부쿠데타로 군부정권이 탄생하는 경우로 나누어 살펴보고 있다. 이석수, “김정일 후계체제 구축 현황과 전망,” □국제질서의 변화가능성과 국내외 안보쟁점□, 안보연구시리즈 제5집 2호 (국방대학교 안보문제연구소, 2004), pp. 143～193.

그렇다면 김정일 후계체제, 곧 김정은 체제의 권력구조는 어떤 모습을 띨 것이고 그 특징은 무엇일까? 본 논문에서는 김정은 체제의 권력구조를 지배체제 형태, 당‧정‧군 관계, 정치국 및 당 중앙군사위원회와 국방위원회의 위상과 역할, 권력엘리트 변화의 네 가지 측면에서 전망하고자 한다.

지배체제 형태는 최고지도자와 지배엘리트 사이에 권력이 어떻게 배분될 것인가, 즉 현재의 수령유일지배가 지속될 것인가, 집단지도체제가 형성될 것인가, 아니면 또 다른 형태의 지배체제가 등장할 것인가를 논의하게 된다. 이와 연관된 것이지만 당‧정‧군 관계에서는 현재의 관계가 계속될 가능성이 있는지 또는 특히 당‧군 관계에서 변화가 있을지를 전망하게 되며 이 속에서 근래 그 역할이 강화되고 있는 것으로 평가되는 국방위원회의 위상과 역할이 후계체제 구축과정과 김정은 체제에서 어떤 모습을 보이게 될지 예측한다. 마지막으로는 권력구조 내 주요 행위자이자 체제운용의 중요한 축을 형성하고 있는 권력엘리트들이 김정은 체제에서 어떻게 달라질지 전망한다.

Ⅱ. 지배체제

김정은 후계체제의 지배체제에 대해 선행연구들은 크게 보면 일인지배체제, 집단지도체제, 세습과 집단지도체제의 혼합형 체제의 3가지 형태를 제시한다. 일인지배체제의 성립을 주장하는 연구들은 북한의 수령중심 당-국가체제의 안정성, 엘리트들의 협력, 강한 체제내구성 등을 근거로 제시하고 집단지도체제나 혼합 체제를 주장하는 연구들은 후계체제의 준비 부족, 후계자의 어린 나이와 경험 부족, 후계자의 취약한 지지기반과 지배엘리트의 반발, 후계과정에서 파벌 형성 및 대립 발생 가능성 등을 논거로 제시하고 있다.

_ 오경섭, “북한 권력승계의 특징과 3대세습체제의 지속가능성,” □세종정책연구□, 제6권 1호 (세종연구소, 2010), pp. 282～283.

1. 수령 유일지배체제

김정은 체제가 수령 유일지배체제로 될 수 있느냐는 수령 유일지배체제를 지속시킬 수 있는 주요 조건들이 앞으로도 충족될 수 있느냐에 달려있다. 충족되지 못한다면 새로운 체제로 변화될 수밖에 없다.

일단 김정일은 후계체제 구축과정에서 기존 체제가 요동치고 권력구조 내에 균열이 발생할 가능성이 있으면 그것을 최소화하고 주어진 환경과 미래의 예상되는 상황에 맞춰 변형을 시도할 것이지만 기본적으로는 현재의 구조를 유지하려 할 것이다. 수령 유일지배체제의 구축이 불가능하거나 그 가능성이 희박하지 않다면 김정일이 유일지배체제의 구축을 마다할 이유가 없다. 세습을 결정한 핵심적 이유도 후대 수령에 의한 기존체제의 고수에 있을 것이다.

_ 이기동, “북한의 후계구도 전망과 권력구조 변화,” (경남대 극동문제연구소 주최 제42차 통일전략포럼 발표문, 2009.3.24), p. 3.

김정일의 입장에서 김정은 제체를 수령 유일지배체제보다 당과 군의 실력자들에게 권력을 분산시켜 그들 사이에 견제와 균형을 이루게 하는 집단지도체제 형태가 되도록 할 이유가 있을까? 김정일이 후계자에게 기대하는 바, 즉 전임자에 대한 충실성과 ‘우리식 사회주의’의 고수라는 기대에 더 잘 부응할 수 있다면 집단지도체제 구축을 시도할 수도 있겠지만 후술하다시피 집단지도체제는 그 기대에 부응하기 어렵다.

그렇기 때문에 김정일은 당과 군 등의 지배엘리트들을 김정은과 권력을 분점하는 집단지도체제의 일원으로 후계체제에 참여시키는 것이 아니라 김정은의 충복으로서 권력에 참여시키는 구조를 만들 것이다. 2009년 김정일은 국방위원회가 김정은의 후계체제를 가장 충실하게 보좌할 수 있도록 하기 위해 기존의 군 최고 엘리트들로 구성된 국방위원회에 오극렬, 장성택, 주상성, 우동측 등 보안기구들을 총괄하는 핵심 엘리트들을 포진시키는 조치를 취했다. 2010년 9월에는 당대표자회를 통해 김정은을 당 중앙군사위원회 부위원장과 당 중앙위원회 위원으로 선임하여 군을 장악할 수 있는 토대를 마련해 주고 최근 차수로 승진하여 군의 실세로 급부상하고 있는 이영호 총참모장을 당 중앙군사위 부위원장으로 임명하여 군 경험이 없는 김정은을 가까이에서 보좌하도록 했다. 또한 여동생 김경희 부부와 최룡해 등으로 하여금 김정은이 후계자로서의 입지와 기반을 갖출 수 있도록 그들을 정치국과 비서국, 당 중앙군사위원회에 배치했다.

_ 오경섭, “북한 권력승계의 특징과 3대세습체제의 지속가능성,” p. 297.

절대자인 김정일의 의사가 그럼에도 불구하고 수령 유일지배체제의 지속 가능성을 낮게 평가하는 일부 연구자들이 제시하는 근거는 김정은의 권력기반과 장악력이 약하다는 것이다. 예를 들면 후계자의 일천한 정치적 경력 때문에 개인적 리더십(personal leadership)을 획득하기 어렵고 이는 결국 제도적 리더십(positional leadership)의 약화를 가져올 것이라고 주장한다.

_ 이기동, “북한의 후계구도 전망과 권력구조 변화,” p. 5; 이기동, “북한의 후계구도 전망: 구조적 제약 하의 전략적 선택,” (북한민주화네트워크/시대정신 공동포럼 발표문, 2009.3.12), pp. 35～36.

이 주장은 타당한 것인가? 물론 김정은이 권력기반을 미처 구축하기 전에 아버지가 가까운 시일에 갑자기 사망해 버리거나 유고가 되는 경우는 그럴 가능성이 있다. 바꾸어 말하면 김정일이 앞으로 수년을 생존하면서 후계체제 구축을 주도하는 경우 김정은의 장악력이 약할 것이라고 추정할 아무런 근거가 없다.

김정일의 경우 후계자로 추대된 이후 권력을 완전히 장악할 때까지 오랜 시간이 걸리지 않았다. ‘곁가지’를 정리하고 70년대 중반의 권력투쟁을 거쳐 후계자로 공식 선포되기까지 6년여 밖에 걸리지 않았고 후계자로서 흔들림이 없는 입지를 다지는 데 필요했던 시간은 불과 3～4년이었다. 또한 북한의 전반적 상황이 그 때와 크게 다르지만 후계자로서 권력을 승계한 경험을 가진 아버지가 아들의 후계체제 구축을 주도하고 후계수업을 효과적으로 시키고 있기 때문에 그 과정은 비약적으로 압축될 가능성이 크다. 김정일은 자신의 건강상태가 좋지 않기 때문에 김정은이 빠른 속도로 권력기반을 마련하도록 지원하고, 김정은에게 점진적으로 업무를 이양하여 과중한 업무 부담을 덜려고 할 것이다. 이 점에서 후계체제 구축을 위한 시간이 충분하지 않다는 주장은 허점이 있다. 김정일의 경우는 후계자로 내정된 이후 비공개적으로 권력기반을 구축하는 작업을 했지만 지금은 자신이 공개적으로 아들의 권력기반을 구축하고 있다.

김정은이 후계자로서의 입지를 얼마만큼 빠른 시간에 탄탄하게 구축하느냐는 어느 정도는 자신의 정치적 능력에 달려 있겠지만 김정일의 지원이 가장 큰 변수일 것이기 때문에 김정일이 얼마나 더 생존하느냐에 의해 결정될 것이다. 북한체제의 성격상 후계체제 구축에서 절대 권력자 김정일의 의사에 반해 행동할 지배엘리트들은 존재하지 않는다. 지배엘리트들은 권력의 불확실성을 줄이고 권력공백으로 인한 위험을 막기 위해 통치자의 후계자 선택을 따르게 된다. 이들은 유력한 다른 후계자를 맞아 기득권을 유지하기 위해 권력투쟁을 하기보다는 독재자의 아들을 받아들여 각종 혜택을 공유하는 것이 더 이익이다.

_ 오경섭, “북한 권력승계의 특징과 3대세습체제의 지속가능성,” p. 299.

따라서 지배엘리트들은 김정일이 생존해 있는 기간에 김정은을 적극적으로 지지하고 후계체제 구축에 앞장 설 것이다. 그러나 김정은이 권력기반을 완전히 구축하기 전에 김정일이 사망하거나 유고가 되는 상황이 발생하면 김정은이 지배엘리트들의 자발적 지지를 이끌어내는 데 상당한 어려움을 겪게 될 것이기 때문에 후계체제도 불안해질 가능성이 높다. 김정은은 아버지가 살아있을 때 아버지의 유고 상황에서도 지배엘리트들을 장악할 수 있을 만큼 자신의 정치적 기반을 확대하고 강화하여야 한다. 물론 이는 아버지의 권력 이양 속도에 맞추고 비위를 거스르지 않게 조심스럽게 실행해야 하는 일이다. 김정은에게는 다행한 일이지만 9월말의 당대표자회의 결정으로 볼 때 외부 관찰자의 예상보다는 훨씬 빠르게 아버지의 권력이양이 진행되고 있다.

2. 집단지도체제

통상 집단지도체제는 그 누구도 1인자로 부상하기 어려운 상황에서 등장한다. 후계자로 지명된 김정은이 미처 권력기반을 구축하기도 전에 김정일이 갑자기 사망하는 경우 북한의 수령 유일지배체제가 한시적으로 집단지도체제로 전환될 가능성이 있다. 북한은 김일성이 사망한 뒤 3년여 동안 당 총비서직과 국가주석직을 공석으로 남겨둔 바 있다. 김정일이 갑자기 사망하는 경우 김정은이 곧바로 최고권력직을 승계하지 않고 일정한 기간을 추모기간으로 정한 뒤 이 기간 동안 김정은을 포함한 당‧정‧군 유력인사의 연합체인 집단지도체제가 수립될 수도 있을 것이다.

2008년의 주장이긴 하나 고유환은 김정일의 갑작스런 유고 경우 새로운 지도부를 옹립할 때까지 군부집단지도체제가 등장할 가능성이 높다고 하면서 그 중심은 국방위원회가 될 것이라고 진단했다. 고재홍도 김정일 사망 시 집단지도체제가 등장할 것이라고 예상하는 점에서는 동일하나, 국방위원회가 아니라 당 중앙군사위원회나 당 조직지도부 중심으로 당‧정‧군의 주요 기관들이 연합한 비상연합관리체제가 될 것이라고 보는 점이 다르다.

_ 고재홍, “Post-김정일 체제와 북한 정세 전망,” □군사논단□, 2009년 겨울호 기고문 (한국군사학회, 2009), p. 8.

김정은이 스스로의 힘으로 북한을 통치할 수 있는 기반을 미처 구축하기 전에 김정일이 사망하는 경우 이러한 집단지도체제가 등장할 가능성이 전혀 없는 것은 아니지만 논의의 초점으로 부각시키고 싶은 것은 집단지도체제의 지속기간이다.

집단지도체제는 본질적으로 북한의 수령론과 배치된다. 오랫동안 지속해 온 수령체제가 북한 사회주의의 확고한 원리로 작동하고 있는 현실에서 수령의 역할을 다수가 대신하는 집단지도체제는 북한에게 받아들이기 힘들고 익숙하지도 않다. 지금까지 북한이 수령제의 당위성을 설명하고 사회주의권 붕괴를 역사적 교훈으로 설명할 때도 가장 많이 비판했던 것 중의 하나가 수령 사망 이후 집단지도체제의 폐해였다.

_ 김근식, “최근 북한의 정치동향과 향후 권력체계 전망,” (제42차 통일전략포럼 토론요지문, 경남대 극동문제연구소, 2009), p. 6.

더욱이 권력의 속성상 집단지도체제는 과도적일 수밖에 없다. 일정기간이 지나면 새로운 지도자를 옹립하거나 야심가가 나타나 1인 중심의 권력체제를 구축하기 마련이다. 김일성이 유일지배체제를 구축한 과정도 그러했다. 공산주의국가들에서는 지도자의 사망으로 권력공백과 권력승계 위기가 발생하는 경우 정치국에 의한 과두제(oligarchic leadership)를 구축해서 해결했다. 권력승계 초기 과두제 속 일인자의 권력이 여타 지배엘리트들에 비해 충분하지 않을 경우, 그와 지배연합은 권력균형을 형성한다. 그러나 시간이 지나면서 일인자는 핵심적인 직책이 자신의 수중에 있고 권력을 강화시키기에 유리한 위치를 점하고 있기 때문에 점차 권력을 집중시키는 경향이 나타난다. 그래서 일인자가 충분한 권력을 갖게 되면 일인자와 지배연합 사이에 힘의 균형이 깨어진다. 결국 초기에 정치국을 중심으로 한 집단지도체제는 당의 최고지도자에 권력이 집중된 일인독재체제로 변형된다.

_ Milan W. Svolik, “Power Sharing and Leadership Dynamics in Authoritarian Regimes,” American Journal of Political Science, Vol. 53, No. 2 (April, 2009), pp. 478-480; Myron Rush, “The Problem of Succession in Communist Regimes,” p. 175, 오경섭, “북한 권력승계의 특징과 3대세습체제의 지속가능성,” p. 295에서 재인용.

결론적으로 김정은이 후계자로서 자신의 권력기반을 미처 확고히 다지기 전에 아버지가 갑자기 사망하는 경우 김정은의 후견을 위한 일시적인 집단지도체제가 등장할 가능성은 있으나 그 지속기간이 그렇게 길지는 않을 것이다.

3. 혼합체제

김정은 체제의 권력구조에 대해 일부 연구자들은 김정은이 어리고 현실정치 경험이 부족하며 당내 권력기반이 취약하다는 이유로 세습과 집단지도체제의 혼합형 체제가 등장할 가능성이 높다는 견해를 제시한다. 예를 들면 북한정권이 3대세습 과정에서 제도적 리더십을 확립하는 것이 가능하겠지만 개인적 리더십을 확립할 시간이 부족하기 때문에 세습후계자의 취약한 개인적 리더십과 일천한 정치경력을 보완하려고 할 것이고, 그 방안으로 정보력을 장악한 당의 엘리트들과 무력을 담당하는 군부의 엘리트들을 고루 포진시킨 집단지도체제를 구성할 것이라는 주장이다.

_ 이기동, “북한의 후계구도 전망: 구조적 제약 하의 전략적 선택,” pp. 35～36.

이러한 주장 하에 혼합형 권력구조가 당 정치국의 기능을 복원하여 후계자가 정치국 상무위원직을 맡고 주요 결정을 정치국 회의를 통해 결정하는 형태이거나 국방위원회에 하부기구들을 확충하여 그것을 중추로 하는 국가영도체계를 확립하는 형태가 될 것이고 이 경우 후계자는 국방위원회 제1부위원장을 맡을 것이라고 예측한다.

_ 이기동, “북한의 후계구도 전망과 권력구조 변화,” p. 7.

김근식과 김갑식도 일인이 수령을 계승하되 집단지도체제와 일정하게 공존하는 혼합형을 상정해 볼 수 있다고 동의한다. 후계자가 수령의 지위와 역할을 승계 받지만 과거 수령과 같은 완벽한 내용적 승계를 하지 못할 수 있고 이 경우는 일인의 공식적 수령이 존재하되 실질적으로는 군, 테크노크라트, 당비서 등의 집단지도체제가 사실상 권력을 분점하는 ‘제한적 수령제’가 될 가능성이 있다는 것이다. 더욱이 제한적 수령제로 될 경우 언젠가는 수령의 권력약화와 정당성 약화를 초래해 결국 수령제 해체로 귀결될 것이라고 주장한다.

_ 김근식, 토론요지문, p. 7; 김갑식, “북한의 후계구도 및 권력구조 전망: ‘안정적 승계’를 중심으로,” □경제정책연구□, 2008년 겨울호 (국가안보전략연구소, 2008), p. 110.

이처럼 혼합체제는 실질적인 내용상 김정은이 수령이지만 명목상일 뿐이고 실제로는 유력한 정치인들이 뒤를 돌보아주는 형태를 말한다. 따라서 ‘후견체제’, ‘상징적 수령제’라고 부를 수도 있을 것이고 겉모습은 수령체제이지만 실제는 집단지도체제인 경우이다.

_ 수령의 절대성을 감안하면 이 경우 수령으로 부르기도 힘들 것이다.

그러나 혼합체제는 머릿속으로는 상정할 수 있지만 실제 세계에서는 수령일인지배체제이든가 집단지도체제이든가, 두 가지 중 어느 하나일 것이다. 위의 주장들은 세습과 집단지도체제의 혼합체제가 집단지도체제와 다른 새로운 지배체제 유형인 것처럼 전제하고 있으나 사실은 세습후계자인 김정은과 당‧군의 실력자들에게 권력이 배분된 집단지도체제이다. 따라서 세습과 집단지도체제의 혼합체제는 집단지도체제 중 하나라는 오경섭의 주장이 옳다.

결국 김정은 체제의 권력구조는 개인지배체제가 될 것인가, 집단지도체제가 될 것인지의 문제라고 할 수 있다. 겉모습이 혼합체제인 형태는 김정은과 유력한 정치인 집단 사이의 힘의 균형추가 후자 쪽에 쏠려있는 경우에 발생할 수 있다. 유력한 정치인 집단이 김정은을 상징적 존재로 세워놓는 것이 유리하다고 판단했을 때 성립할 것이지만, 이는 본질상 집단지도체제이고 나중에 겉모습을 벗어버리고 사실상의 집단지도체제로 전환될 가능성도 크다.

_ 백승주도 이분법에 동의하고 있다. 백승주, □포스트 김정일 체제 프로세스와 한반도 비전□ (서울: 한국국방연구원, 2009), p. 55.

혼합체제는 현 김정일 체제 형태 유지에 이익을 공유하고 있는 유력 권력엘리트들이 쉽게 동의할 수 있는 형태라는 점에서 성립 가능성이 있지만 어디까지나 잠정적일 뿐이다. 권력엘리트들이 바로 집단지도체제를 구성하지 않고 이 형태를 선호할 이유가 있다면 수령체제를 지켜온 오랜 관성에 있을 것이다.

Ⅲ. 당‧정‧군의 관계

김일성 시기 북한 권력구조의 특징, 특히 당‧정‧군의 관계를 당의 지배, 권력집중의 주석제, 군에 대한 통제라고 한다면 김정일 정권의 그것은 당 기능의 약화, 권한분산의 국방위원장제, 군의 역할 증대라고 할 수 있다.

1. 김정일 정권에서의 당‧정‧군 관계: 당기능 약화, 권한분산, 군의 부상

북한은 1990년대의 경제난을 거치면서 당기능이 일부 마비되었는데, 특히 기층의 초급당 조직에서 그러했다. 원래 당세포, 초급당 조직 등 기층당 조직은 모체 조직인 기관, 기업소, 지역행정체계가 정상적으로 기능해야, 그에 기생하여 자신의 기능을 발휘할 수 있기 때문이다. 또한 기층당 조직의 붕괴 때문에, 도‧시 당급의 지방당 조직 역시 과거와 같이 효과적인 정치사상적 통제력을 발휘하지 못하게 되었다. 지방당 조직은 기관, 기업소 단위를 통제해야 하지만 통제에 필요한 자원을 확보하거나 공급할 능력을 상실했다.

기층당 및 지방당 조직의 부분적 붕괴는 전반적으로 당이 담당하던 기층 조직에 대한 조직사상적 통제 및 경제관리를 이완시킴으로써 북한 정권에 중대한 위협상황을 초래했다. 이 때문에 군이 체제수호의 보루로서 보다 적극적인 역할을 하게 되었고 당을 대체하는 상황이 나타났다. 이와 더불어 사회 내에서는 인민보안부 및 국가보위부가, 군대 내에서는 보위사령부가 과거 당조직이 하던 일을 맡아하는 현상도 나타났다.

_ 박형중 외, □김정일 시대 북한의 정치체제: 통치이데올로기, 권력엘리트, 권력구조의 지속성과 변화□ (서울: 통일연구원, 2004), pp. 225～226.

상대적으로 정도는 덜 하지만 중앙당의 경우도 마찬가지였다. 우선 당의 최고의결기구인 당 중앙위원회 전원회의가 1993년 12월의 제6기 제21차 회의 이후로 열리지 않았다. 따라서 당 중앙위원회 전원회의에서 선출하게 되어 있는 정치국 위원, 후보위원, 당 비서, 군사위원 등이 새로 충원되지 못했다. 당 중앙위원회와 당 중앙군사위원회가 제대로 기능하지 못했기 때문에 1997년 김정일을 김일성 사후 공석으로 있던 당 총비서직에 추대할 때도 당규약에 따르면 전원회의를 통해 공식적으로 선거해야 하지만 10월 8일 당 중앙위원회와 당 중앙군사위원회의 특별보도를 통해 하는 편법을 사용했다.

또한 무엇보다도 당 중앙위원회가 열리지 않는 사이에 당의 모든 사업을 조직 지도하게 되어 있는 기관이자 당정책 결정의 중추기관인 정치국과 정치국 상무위원회 역시 정상적인 기능을 하지 못했다. 특히 정치국 상무위원회는 김정일만 위원으로 남아 사실상 유명무실한 기구가 되었다.

김정일 정권에서 정치국 회의가 개최된 사실을 확인할 수 있는 몇 가지 사례가 있지만 정치국의 위상 및 역할과 관련하여 특기할 것은 김일성 사망 이후 정치국의 명의가 전반적으로 사라져 버린 점이다. 예를 들어 건국 기념일의 축하주체가 1994년 이전에는 “당 중앙위원회 정치국 위임에 따라 당 중앙위원회와 공화국정부”였으나, 1995년부터는 “김정일동지의 위임에 따라 당 중앙위원회와 공화국정부”였다. 창군 축하주체도 1994년부터 1996년까지는 “김정일동지의 위임에 따라 당 중앙위원회 정치국과 당 중앙군사위원회”였으나, 1997년부터는 김정일의 위임에 따라 “당 중앙위원회와 당 중앙군사위원회”로 바뀌었다.

전반적으로 당이 기능마비에 빠진 상황은 실제 1996년 12월 김정일이 식량난으로 인해 무정부 상태가 되고 있으며, 당 조직들이 맥을 추지 못하고 당사업이 잘 되지 않아 사회주의 건설에서 적지 않은 혼란이 조성되고 있다고 당 중앙위원회를 비롯해 당 조직과 당원들을 신랄하게 비판한 데서도 증명된다.

_ 김정일, “우리는 지금 식량 때문에 무정부 상태가 되고 있다(1996.12.7),” □월간조선□, 1997년 4월호 (1997), p. 308.

이러한 상황을 반영하여 북한은 1998년 무렵부터 혁명과 건설의 주력군으로서 군을 내세운 선군정치를 시행한다고 선전했다. 그 즈음 북한은 핵문제를 둘러싸고 미국과 대결국면에 있었고 대규모 자연재해로 식량난이 심화되어 주민들의 동요가 심각한 실정에 있었다. 북한 지도부는 이러한 위기상황을 극복하여 체제를 안정시킬 수 있는 최선의 방책이 군대의 활용으로 판단했다.

군을 내세워 체제위기를 타개하려는 선군정치는 1998년 9월 5일 최고인민회의 제10기 제1차 회의를 통해 법적‧제도적으로 정비되었다. 북한은 이 회의에서 헌법을 개정하고 국가기관체계를 개편했다. 이 개편에서 김일성 정권 때의 주석제가 폐지되고 국방위원회가 강화되었다. 과거 ‘국가주권의 최고 군사지도기관’으로 규정된 국방위원회는 ‘국가주권의 최고 군사지도기관’이자 ‘전반적 국방관리기관’으로 격상되었다. 그리고 국방위원회는 1998년 이전의 경우 김정일 위원장을 포함하여 5명이었으나 개편에서 모두 10명으로 확대되었는데 김정일, 연형묵, 전병호를 제외한 7명 모두 현역군인이었다. 지위와 권한이 강화된 국방위원회에 이와 같이 현역군인들이 대거 참여한 것은 군의 정치적 위상을 높이고 국가운영에서 군의 역할을 확대하는 ‘선군정치’가 구체적으로 제도화된 것이었다.

이와 함께 군부인사의 권력서열이 급상승했다. 북한의 권력서열은 김일성 사망 전까지는 주로 당내에서의 직책을 기준으로 하여 당 정치국 위원(1～13위), 후보위원(14～23위), 당비서(24～29위), 부총리 등의 순서였다. 그러나 김일성 사망 후 군부 인사들의 서열이 상승하기 시작하여 1998년 이후에는 권력서열 기준이 정치국 위원, 국방위원회 위원, 정치국 후보위원, 당비서 순으로 변화된 모습을 보였다. 이러한 군부 인사들의 서열 상승은 당이 여전히 군을 지배한다 하더라도 그들의 정치적 위상이 증대되었음을 의미한다.

한편 1998년의 국가기구개편 특징의 하나는 국가기구들의 권한과 역할 조정을 통해 실질적 권력 행사와 형식적 국가수반의 역할분담이 이루어진 것이다. 외형상 권력을 국방위원장, 최고인민회의 상임위원장, 내각 총리 등에게 분산시킨 구조를 만들었다. 형식적으로는 최고인민회의 상임위원회의 역할과 위상을 높여 최고주권기관으로써 입법권을 행사하고 상임위원장이 대외적인 국가수반의 역할을 수행하게 했다. 그리고 내각이 전반적인 국가관리기관으로써 행정, 경제 사업을 책임지게 하는 구조를 만들었다.

결국 김정일 자신은 국가운영과 관련해 외교, 입법, 경제문제에서 오는 부담을 덜고 당 운영과 군사사업에 전념할 수 있도록 된 것이다. 물론 이는 외형상 권한분산이었을 뿐 김정일 일인에게 집중된 권한이 실제로 나눠진 것은 아니었다.

2. 후계체제에서의 당‧정‧군 관계: 당기능 복원, 권한집중, 군의 약화

북한은 아직까지 당적 영도 원칙이 지배하는 당 우위의 정치체제를 유지하고 있다. 사회주의체제에서 당의 영도 원칙을 부정하는 것은 사회주의체제 자체를 부정하는 것이기 때문에 당의 영도적 지위를 부정할 수 없다. 그리고 북한 사회주의체제에서 최고 권력집단인 중앙당 조직은 다른 어떤 조직들보다 김정일과 각별한 운명공동체를 구성하고 있고 대다수 군부의 고위층들은 당원의 직분을 보유하고 있는 중첩적 엘리트 충원구조 하에 있으므로 당이자 곧 군대이고 군대이자 곧 당이라는 논리가 성립될 수 있는 것이다.

_ 박영자, “북한의 집권엘리트와 포스트 김정일시대,” □통일정책연구□, 제18권 2호 (통일연구원, 2009), pp. 33～66.

_ 이기동, “선군시대로의 이행과 후계구도,” □북한학연구□, 창간호 (동국대학교 북한학연구소, 2005), pp. 88～89.

2010년에 들어와 그동안 약화된 당의 기능을 복원하여 정상화하려는 움직임이 대두했다. 6월 7일 최고인민회의 제12기 제3차 회의에서 “당 중앙위원회 정치국 제의에 따라 총리를 소환‧선거”하였다고 하고 6월 23일에는 당 중앙위원회 정치국이 “당과 혁명발전의 새로운 요구를 반영하여 조선로동당 최고지도기관 선거를 위한 조선로동당대표자회를 2010년 9월 상순에 소집할 것을 결정”했다고 발표함으로써 정치국이 재등장했다. 또한 한동안 사라졌던 “당 중앙위원회를 사수하자”라는 구호가 중앙보고대회에서 다시 등장하고 당의 역할을 강조하는 사설들이 로동신문에 연이어 게재되었다.

9월 28일 개최된 당대표자회는 당 기능의 회복에서 중요한 의의를 가진다. 우선 당대표자회 자체가 당을 강화하고 그 기능을 높여나가기 위한 조치라고 할 수 있다. 대표자를 선출하기 위해서는 말단 하부조직에 대한 점검과 당원의 참여가 필요하기 때문이다. 당의 기능을 정상화해 당-인민의 관계를 확고히 하려는 의도가 있는데 □로동신문□도 이번 당대표자회가 “우리 당에 대한 인민의 신뢰를 더욱 두터이 하고 당과 인민의 혼연일체의 위력을 강화하는 데서 커다란 의의를 가진다”라고 밝혔다.

_ □로동신문□, 2010년 6월 30일.

또한 당대표자회는 당 핵심기구의 비어있던 자리를 채우는 대대적인 인사를 통해 당의 정상화에 나섰다. 중앙위원회 산하의 정치국과 비서국의 인원을 1980년 6차 당대회 수준으로 회복시켰다. 정치국은 위원과 후보위원을 합쳐 32명으로 늘어났고 정치국의 핵심인 상무위원에 김정일을 비롯해 김영남 최고인민회의 상임위원장, 최영림 내각총리, 조명록 국방위원회 제1부위원장, 이영호 군 총참모장 5명을 선임했다. 중요한 정책결정 권한을 갖고 있는 비서국도 11명으로 채워졌는데 특히 지방근무와 실무경험이 풍부한 최룡해, 박도춘, 김평해, 태종수, 홍석형 등이 임명되어 당의 기능을 강화하려는 의도로 분석된다. 중앙당 조직의 틀이 갖추어졌으므로 앞으로는 중앙당의 손발인 지방당과 각 단위 세포조직을 복원하는 노력을 기울여야 하기 때문이다. 경제가 어려워지고 당이 인민들에게 해 줄 수 있는 것이 없어짐으로써 당에 대한 인민들의 기대와 의존도가 크게 줄었지만 당-국가체제에서 당은 여전히 가장 권위 있는 조직이다. 따라서 당 기능의 복원은 그 자체로 상징성이 큰 사업인 동시에 김정은이 후계자로서 안착하는 데 필요한 여러 사업, 예컨대 선전선동의 강화를 위해서도 필수적인 과정이다.

한편 북한은 2009년 4월 9일 헌법의 일부 조문을 수정했다. 선군사상을 주체사상과 함께 통치이념에 추가했고 군 임무에 ‘혁명 수뇌부 보위’를 명시함으로써 군의 체제수호기능을 강조했다. 특히 ‘국방위원장’을 별도의 절(節)로 신설하여 헌법상 지위를 격상시켰고 권한을 강화했다. 국방위원장의 지위를 ‘최고영도자’ 및 ‘최고사령관’으로 명문화하여 법‧제도적 권한을 과거의 주석에 버금가게끔 했다. 이는 김정일이 이미 실질적으로 행사해온 권한을 조문에 반영한 것이다. 또한 국방위원장이 국가 전반 사업을 지도하고 중요 조약의 비준‧폐기 및 특사권을 행사하도록 했다. 1998년 수정헌법에서 외형상 권한과 실질적 권한이 일치하지 않던 점들을 제거한 것이다. 실질적으로 절대 권력을 가진 김정일에게는 그 불일치가 문제되지 않지만 그것을 그대로 둘 경우 후계자가 국방위원장에 취임하여 겪을 수도 있는 불편과 제약을 고려하여 없앤 것으로 추측된다.

90년대 중반 이른바 ‘고난의 행군시기’를 거치면서 강화되고 높아진 군의 역할과 위상은 어떻게 될까? 9월 28일의 당대표자회는 당규약을 개정했는데 여기에는 “인민군대 안의 당조직들의 역할을 높일 데 대한 내용”이 들어있다. 간단히 말해 당의 군 통제를 강화하겠다는 뜻이다. 이날 주요 직책에 대한 인사에서도 군부 인사의 약진은 두드러지지 않았다. 이영호 총참모장의 발탁을 제외하고는 나이든 최상층 군 인사들이 예우차원에서 현직을 유지하는 선에 그쳤을 뿐 김정일의 최측근으로 분류되던 현철해나 리명수도 정치국원이 되지 못했다. 오히려 김경희, 최룡해, 김경옥이 대장으로 임명되고 당 중앙군사위원회에도 일부 민간인이 진입했다. 이런 점은 향후 김정은 체제에서 당 기능 복원의 가속화와 함께 군부의 정치적 역할이 축소될 가능성을 시사한다. 김정일은 자신이 후계자로 내정되어 가는 길목에서 김창봉, 허봉학 등 군 수뇌부가 김일성의 유일사상체계 확립을 방해하고 혁명전통 계승을 반대하여 숙청한 경험을 가지고 있다. 이 경험은 비대해진 군의 기득권과 상대적으로 높아진 군의 위상, 그 활동영역을 그대로 방치할 경우 김정은 체제의 착근에 걸림돌이 될 수 있다는 판단으로 이어질 수 있다.

물론 북한은 선군정치를 폐기하지는 않을 것이다. 그러나 1990년대 중반 체제위기 속에서 김정일이 선택한 선군정치가 변화하지 않을 수 없는 북한을 변화할 수 없도록 발목을 잡는 족쇄로서 작용하는 것도 사실이다. 뚜렷한 업적 없이 아버지의 권력을 승계한 김정은으로서는 몇 년 동안 외쳐온 ‘강성대국 진입’이 헛구호에 그치지 않도록 무엇보다 인민생활 개선에서 성과를 거두어야 하고 이는 국가자원의 많은 부분을 인민경제 향상에 투입할 것을 요구한다. 따라서 선군정치는 김정은 체제에서 동력을 잃어버릴 수 있고 군부의 기득권이 다른 조직으로 재분배될 가능성이 있다. 갈등의 내연을 필연적으로 수반하는 이 과정을 아버지는 원만히 조정할 수 있지만 김정은은 그렇지 못할 가능성이 있기 때문에 내부폭발의 도화선이 될 수 있다.

Ⅳ. 당 정치국 및 중앙군사위원회와 국방위원회

조선로동당 규약 제25조는 정치국과 정치국 상무위원회가 당 중앙위원회의 명의로 당의 모든 사업을 조직지도한다고 규정했다. 따라서 정치국은 당의 최고기구이고 협의체이다. 그러나 절대적인 유일지배자가 존재하는 북한에서 정치국은 명목상의 기구에 가까웠다. 상징적인 기구였지만 김일성은 비록 형식적이라 하더라도 주요 정책은 당 정치국이나 당 중앙위원회 전원회의 등의 협의체 기구에서 토론을 거친 뒤 결정했다.

그러나 김정일은 이런 협의체 기구에서 의견을 수렴하여 정책을 결정하는 통치스타일을 가지고 있지 않다. 김정일은 획일적이고 엄격한 위계질서를 중시하면서 공개된 토론이나 의견교환을 피하고 당, 정, 군의 각 보고채널을 통해 정보를 수집한다. 그는 해당 기관에 직접 지시하며 직접 점검하는 것을 선호한다. 물론 정책결정과정상의 일정한 수준에서 부서간의 조정과 협의가 이루어지지만 그것은 김정일의 지침에 따른 일상적 업무에 한정된 것이다. 보통은 그들 사이의 정보 흐름이나 협의가 잘 이루어지지 않는다. 이 때문에 국정의 전반을 모두 이해하고 판단할 수 있는 사람은 오직 김정일뿐이다. 이 때문에 그는 90년대 중반 모든 분야를 직접 장악하는 수평적 직할통치 구조를 만들었다. 당 국제부와 외무성의 수직적 종속관계가 수평적 병렬관계로 전환되었고 군부에서도 인민무력부와 총정치국, 총참모부가 대등한 관계로 바뀌어 김정일의 직할통치를 받게 되었다. 당의 정책적 지도 기능이 약화되면서 주로 군사, 외교, 안보 분야 등의 조직들은 당 비서국의 해당 담당부서와의 합의를 거치지 않고 직접 김정일에게 보고서를 제출했다.

_ 현성일, □북한의 국가전략과 파워엘리트□ (서울: 선인, 2007), pp. 413～414.

그럼에도 불구하고 김정일 정권에서 두드러진 점은 역시 협의체인 국방위원회의 위상 강화와 더불어 국방위원회가 국정 전반에 걸쳐 관여하는 폭이 넓어졌다는 것이다. 김정일은 2000년 6월 15일 남북정상회담의 고별 오찬에서 ‘상호 비방 중지’ 문제를 거론하면서 “국방위원회를 소집해 군 간부들에게 대남 비방방송을 중지할 것을 지시했으나 일부 장성들이 우리가 안 해도 남측에서 계속할 것 아니냐며 반대하기에 내가 화를 내면서 우리가 먼저 모범을 보이자고 설득했다”고 말했다. 또한 2000년 8월 방북한 남한 언론사 사장단에게 자신의 서울 답방시기 문제를 “국방위원회와 외무성이 토론 중”이라고 말해 국방위원회가 정책을 협의하고 결정하는 폭이 광범위함을 시사했다. 장성욱에 따르면 1998～2009년 동안 국방위원회는 민간경제와 주민통제, 주요 대외정책, 남북관계 등에 폭넓게 관여했다.

_ □동아일보□, 2000년 6월 17일.

_ □중앙일보□, 2000년 8월 14일.

_ 장성욱, “북한의 ‘공격우위’ 신화와 선군정치: 탈냉전기 군비태세와 군사전략에 관한 이론적 연구,” (고려대학교 박사학위논문, 2009.6), pp. 283～285, 박형중‧조한범‧장용석, □북한 ‘변화’의 재평가와 대북정책 방향□ (서울: 통일연구원, 2009), pp. 89～90에서 재인용.

이에 따라 당 비서국과 정치국의 기능이 상당 부분 국방위원회로 이관되었다는 주장이 제기되기도 했다. 김일기도 사회주의권이 붕괴되어 당 대 당의 국제관계가 대폭 축소되고 자본주의국가와의 교류가 확대되면서 국가 기능이 점차 확대‧강화되고 있는 현실을 반영하여 북한이 국방위원장과 국방위원회의 권한을 강화했고 이는 향후 국방위원회를 후계체제 구축을 위한 기반조직이자 후견그룹으로 활용하려는 포석이라고 해석했다.

_ 박형중‧조한범‧장용석, □북한 ‘변화’의 재평가와 대북정책 방향□, pp. 93～94.

_ 김일기, “북한헌법의 개정 내용과 의미,” (세계평화통일학회 동계학술대회, 2009), p. 11.

이처럼 국방위원회는 정치국이 유명무실한 가운데 ‘선군정치’하에서 그 기능과 역할이 확대되는 징후가 있기 때문에 많은 연구자들에 의해서 국가 전반을 통치하는 새로운 국가기구로 이해되고 있다. 실제 국방위원회는 2009년에 수정된 헌법 조문을 보면 최고의 국방지도기관으로서 국가의 중요정책을 세우는 곳이다. 헌법상 군 지휘권도 국방위원장에게 있고 인민무력부와 국가보위부도 그 산하에 있다. 더욱이 2009년 4월 9일 열린 최고인민회의 제12기 제1차 회의에서는 국방위원회를 개편하여 위원을 4명에서 8명으로 늘렸는데 새로 임명된 위원은 5명으로 주로 당‧정‧군 통제기구의 책임자들이었다. 기존의 국방관리와 군수공업 영역을 넘어 국내치안과 군 통제를 담당하는 인사까지 보충된 것이었다. 따라서 헌법으로 보나 인원 구성으로 보나 국방위원회가 북한의 최고 권력기구로 평가되었고 군사 분야에서도 막강한 권한을 행사하는 것으로 분석되어 당 중앙군사위원회와 비교되기도 했다.

하지만 이번에 정치국과 정치국 상무위원회에서 결원이 되었던 자리에 인원이 보충됨으로써 국방위원회의 역할은 점차 줄어들 것으로 보인다. 정치국과 정치국 상무위원회에 당연직 성격의 인물과 예우차원의 인물이 다소 들어가긴 했으나 향후 후계체제 구축에 핵심적인 역할을 할 것으로 예측되는 이영호, 김경희, 장성택, 최룡해와 당 비서국 비서들이 정치국 위원이나 후보위원으로 임명되었다. 정치국이나 정치국 상무위원회가 예외적으로 특별한 역할과 권한을 행사하지는 못할 것이지만 적어도 김정일과 김정은의 결정을 정치국의 집체적인 결정이라고 포장해 줌으로써 그 결정에 권위를 더욱 불어넣어 주는 역할은 할 것으로 예상된다.

또한 국방위원회의 역할에 회의적인 시각은 김정일이 국방위원회의 위원장직을 맡음으로써 국방위원회가 국가기구 중에 수위에 놓이게 되었지만 당처럼 “혁명과 건설 전반을 통일적으로 장악하고 지도할 수 있는 정연한 지도체제와 조직기구, 능력 있는 일꾼들”을 가지고 있지 못하다는 데 주목한다.

_ 고재홍, “북한 국방위원회의 지위와 역할 분석,” □북한연구학회보□, 제12권 2호 (북한연구학회, 2008), pp. 41～45.

군사 분야에서도 국방위원회보다는 당 중앙군사위원회가 여전히 권위 있는 기구이다. 김정일 정권에 와서 북한은 국가적인 주요 결정이나 발표가 있을 때 당 중앙위원회와 당 중앙군사위원회 공동명의로 하는 경우가 많다. 예를 들면 2009년 4월 김정일을 국방위원장으로 재추대하자는 김영남의 연설도 당 중앙위원회와 당 중앙군사위원회의 제의를 받아 최고인민회의에 보고하는 형식이었다. 2010년 2월 당 창건 65주년을 기념해 발표한 당구호도 당 중앙위원회와 당 중앙군사위원회의 공동명의였다.

_ □로동신문□, 2009년 4월 10일.

_ □로동신문□, 2010년 2월 6일.

또한 2010년 7월 김일성 사망 기일을 맞아 고위 인사들이 금수산기념궁전을 찾은 보도에서도 “김일성동지의 립상에 조선로동당 중앙위원회, 조선로동당 중앙군사위원회, 조선민주주의인민공화국 국방위원회의 공동명의로 된 꽃바구니가 진정”되었다고 밝혔다. 기관의 명의 순서에 유의해 보면 당 중앙군사위원회의 위상이나 권위가 격하되지 않았음을 엿볼 수 있다. 매년 창군 축하의 주체도 국방위원회가 아니라 당 중앙군사위원회이다. 그리고 군의 각종 대회 축하문을 보낸 기구도 1995년을 기점으로 그 이전은 당 중앙위원회, 그 이후는 당 중앙군사위원회이다.

_ □조선중앙통신□, 2010년 7월 9일.

당-국가체제에서 당내 군사기구가 존재하고 기능하는 한, 국가부문의 군사기구가 중요한 역할을 하기는 어렵다. 문제는 현재 북한에서 당 중앙군사위원회가 제대로 기능하느냐이다. 그동안 당 중앙군사위원회가 제 기능을 발휘하고 있는 조짐도 없었지만 김정일 정권에서도 군의 지휘나 군에 대한 통제는 아직 당 중앙군사위원회의 몫으로 보인다. 당 중앙군사위원회의 권한이나 역할이 국방위원회로 이관된 흔적은 발견되지 않는다.

2010년 9월 28일에 단행한 당 중앙군사위원회 인사는 앞으로 이 기구가 명실 공히 선군정치의 핵심이 될 것임을 시사하고 있다. 무엇보다 후계자 김정은이 부위원장에 임명되었고 2009년 4월 국방위원회 위원으로 새로 임명되었던 북한의 각 분야 최고 실세들이 총망라된 점에서 그러하다. 현재 북한이 선군사상, 선군정치를 표방하고 있는 만큼 당 중앙군사위원회의 위상과 역할을 높이고, 후계자가 이를 통해 당의 군사노선 확립과 군 장악을 하게 될 것이다. 북한은 김정일이 김일성처럼 당사업보다 군사업을 먼저 시작했다는 것을 강조하기 위해 선군정치 개시일을 원래 주장하던 1995년을 수정하여 1960년으로 소급한 바 있다. 이를 감안하면 적어도 공개적으로는 김정은이 중앙군사위원회와 군 사업을 첫 무대로 활동하는 것이 당연하다.

그러나 ‘선군정치’의 시행으로 군의 역할이 군사적인 것에 머물러 있지 않고 사회 전반에서 다양한 역할을 수행하는 한, 군의 활동을 지도하고 다른 기관과의 조율을 하는 주체가 당 중앙군사위원회가 될 수는 없다. 이 점에서 국가를 대표하는 본래의 기능에 덧붙여 국방위원회의 역할이 늘어나고 정책관여 폭이 넓어졌지만 국방위원회는 어디까지나 당-국가체제에서 국가기관이라는 한계를 가질 것이다. 특히 김정은이 1월에 후계자로 내정되고 공안기구를 중심으로 권력 장악과 정책관여 폭을 넓혀가던 2009년에는 국방위원회의 유용성이 컸으나 후계자로 공식화된 지금에는 손발이 없는 국방위원회보다는 전국단위로 미세한 부분까지 조직을 갖춰 인민과 접촉할 수 있는 당의 유용성이 훨씬 클 것이다.

Ⅴ. 권력엘리트

북한뿐 아니라 어느 국가든 그 국가의 정치에서 가장 주목할 점은 어떻게 권력이 행사되느냐 인데 이는 권력구조, 권력엘리트와 매우 밀접한 상관관계를 가지고 있다. 권력구조는 권력행사의 장이며 권력엘리트는 권력행사의 주체이기 때문이다.

북한에서 누구를 고위층의 권력엘리트라고 할 수 있을까? 아마도 김정일의 측근으로 분류되는 사람일 것이다. 그러나 입수할 수 있는 자료가 제한되어 있는 상황에서 누가 김정일의 측근인지 확인하기는 매우 어렵다. 따라서 흔히 사용되는 기준이 김정일의 현지지도를 수행하는 빈도이다.

<표 Ⅴ-1> 2010년 현지지도 수행 횟수

	김경희	김기남	김양건	김영일	김영춘	김정각	김정일	이명수	이영호	이재일	장성택	주규창	최태복	현철해
강석주	7	9	8	9	7	4	10	2	2		10	2	8	2
김경희		35	14	13	13	13	54	13	8	15	42	20	17	15
김기남			16	14	18	17	42	13	12	1	35	12	22	15
김양건				14	11	9	16	2	5		14	2	13	3
김영일					11	8	17	2	5		16	2	12	2
김영춘						17	20	2	12		14	2	15	2
김정각							18		13		11		14
김정일								19	13	16	46	23	23	22
이명수										1	13	11	2	19
이영호											7		10
이재일											10	12	1	1
장성택												19	16	14
주규창													3	11

* 위의 횟수는 2010년 8월 17일 현재

* 사망한 박남기, 이제강 제외

위의 표는 각 개인이 김정일의 현지지도를 수행한 회수와 수행하면서 상호 만난 회수를 말한다. 예를 들면 장성택은 2010년의 경우 김정일의 현지지도를 46회 수행하면서 강석주를 10회, 김경희를 42회, 김영춘을 14회 만났다. 이는 하나의 관계망(network)이라고 할 수 있는데 이 관계망 속에서 누가 중심적인 위치에 있는지를 보기 위해 사회 관계망 분석(social network analysis)을 시도했다.

_ 사회연결망 분석에 대해서는 김용학, □사회 연결망 분석□ (서울: 박영사, 2007) 참조.

관계망에서 김정일의 중심성을 1.000으로 가정했을 때 다른 인물들의 상대적인 중심성을 그림으로 보면 다음과 같다.

_ 사회관계망 분석에서 핵심개념의 하나는 중심성(centrality)인데 이는 관계망에서 중심에 위치한 정도를 말한다. 일반적으로 중심성이 높다는 것은 관계망의 중심에 위치하여 관계망을 구성하는 다른 사람들과 연결되는 정도가 높다는 것으로 다른 구성원에 대한 영향력이 상대적으로 크다.

위의 그림에 나타나는 사람 대부분이 9월 28일의 노동당 인사에서 주요 직책에 임명되었다. 당 비서로 임명된 10명 가운데 위의 표에 없는 사람은 최룡해와 문경덕 뿐이다. 김정일이 생존해 있는 동안에는 위의 그림에 나타나는 사람들이 권력을 유지할 것이다.

그런데 권력승계가 성공하려면 후계자에게 충성심을 가진 새로운 세대의 간부들을 북한의 권력구조에 배치시켜 이들로 하여금 후계자의 권력기반을 제도적으로 구축할 것을 필요로 한다. 거꾸로 말하면 후계자는 자신의 사람들로 하여금 주요 권력기관을 장악하도록 하여야 한다.

_ 김갑식, “북한의 후계구도 및 권력구조 전망: ‘안정적 승계’를 중심으로,” p. 114.

포스트 김일성 후계체제 구축과정에서 혁명 1세대인 빨치산 그룹이 후견그룹을 형성하였다면 포스트 김정일 후계체제 구축과정에서는 어떤 그룹들이 부상할 것이고 김정일 시대 이후를 이끌어갈 권력엘리트들은 누가 될 것인가?

김정일 정권에서 이미 점진적이고 폭넓게 권력엘리트 세대교체가 이루어졌다. 북한은 2006년 10월 15일자 로동신문 정론 “조국이 우리를 지켜본다”에서 김일성이 혁명 개척세대인 1, 2세대의 대표자라면 김정일은 혁명의 계승 세대인 3, 4세의 대표자라고 했다. 3, 4세대는 “해방된 조국 땅에서, 전화의 불길 속에서 그리고 전후의 잿더미 속에서 태어났거나 그때 책보를 끼고 다니던 세대들”로서 40～50년대 생이며 이들이 “혁명의 주력”이라고 선전했다. 북한의 주장에 따르면 ‘주체의 조국’ 건설에 매진한 1, 2세대에 이어 ‘선군정치의 조국’ 건설을 담당하게 된 이 세대에게 주어진 임무는 “선군혁명의 최후승리와 강성대국건설”이라고 한다.

_ 정론, “혁명의 3세, 4세,” □로동신문□, 2006년 2월 28일; 정론, “혁명은 대를 이어,” □로동신문□, 2007년 3월 19일. 통상 김정일을 혁명 2세대로 보는 시각에서 벗어나 북한이 그를 3, 4세의 대표자로 새로 자리매김한 것은 중국 지도부의 세대 구분과의 일치를 노린 것이 아닌가 의구심이 든다.

따라서 김정일 이후 후계체제 구축과정은 혁명 5세대와 6세대인 ‘새 세대’의 등장과 더불어 진행될 것이고 앞의 그림에 나타나는 김정일 세대이자 혁명 3, 4세들인 인물들이 후견인의 역할을 할 것이다.

현재 북한의 엘리트층을 구성하고 있는 3, 4세대와 다음 세대의 엘리트로 성장할 5, 6세대 간에는 차이가 있다. 우선 3, 4세대들은 1970년대 3대혁명의 주축세력이고 북한체제의 최고 전성기를 구가했으므로 체제에 남다른 정체성을 가지고 있을 수 있다. 즉 이 세대들은 북한이 경제적으로 가장 안정된 시기에 교육을 받아 국가로부터의 시혜, 정교한 사회주의 교육제도 등을 직접적으로 경험한 세대이기 때문에 투철한 혁명성을 보일 수 있다. 대남부서에 근무했던 한 탈북자는 북한 내 50대 권력엘리트들 중 일부가 “앞으로 10년은 우리의 정권이다. 선배들은 자리를 내놓으십시오. 우리가 사회주의를 더 강하게 만들겠습니다”라면서 선배들의 일선후퇴를 요구하고 있다고 증언했다. 정창현도 북한을 방문했을 때 만난 이들 세대는 ‘국가의 혜택’을 받은 만큼 충성도가 높고 사회주의체제를 유지하려는 보수적 사고를 가지고 있었으며 내부 사회주의 경제운영의 개선, 대외무역의 활성화 등에서는 전향적인 태도를 보였지만 전면적인 개혁‧개방에 대해서는 상당히 부정적 시각을 나타냈다고 한다. 하지만 5, 6세대는 북한이 합영법을 제정하고 세계청년학생축전을 개최하는 등 개방적 경향을 띠는 반면 경제‧외교적으로 급속히 쇠락해가던 시기에 성장했으므로 체제에 대한 정체성이 3, 4세대에 비해 다소 약할 가능성이 있다. 그렇기 때문에 3, 4세대보다 더 실리적이고 대외 개방적 사고를 보인다고 한다.

_ 이교덕 외, □새터민의 증언으로 본 북한의 변화□ (통일연구원, 2007), pp. 29～31.

_ 탈북주민과의 인터뷰, 2007년 10월 10일.

_ 정창현과의 인터뷰, 2010년 8월 30일.

현재 북한에서 세대교체가 지속적으로 이루어지고 있지만 북한의 간부등용은 노‧장‧청 배합을 특징으로 하고 있고 특히 노‧장에 대한 예우는 유지될 것이다. 김정은이 후계자로서 적극적인 활동을 한다고 하더라도 당분간은 지금 눈에 띄는 당‧정‧군의 주요 인사들이 권력행사의 중심이 될 것이다. 김정은 체제의 구축에 당 비서국에서는 문경덕을 비롯한 5, 60대의 비교적 젊은 비서들이, 공안부문은 장성택이, 군부는 이영호과 김경옥이, 근로단체와 젊은 세대의 동원은 최룡해 등이 선봉에 나설 것이다.

그러나 아버지가 임명한 이들이 후계체제 구축에 중요한 역할을 할 것이지만 이들 못지않게 중요한 집단은 3, 40대의 혁명 5, 6세대이다. 그런데 지금도 북한의 일부 분야에는 담당자들의 나이가 30대이다. 조직지도부를 제외하고는 당내에서 30대 중반이나 40대로 넘어가는 세대가 실무의 팀장급으로서 업무를 이끌어 가고 있다. 가장 보수집단이라고 평가되는 군부 쪽에도 40대의 나이에 군단장에 오른 경우도 있다. 주승남 제12군단장을 비롯해 군단장은 40～50대, 사단‧여단장들은 일부 30～40대로 교체되었다. 김정은이 후계자로서 입지를 굳히면서 이들의 직책이 한 단계씩 승진하여 부부장급으로 올라가면 김정은 후계체제를 뒷받침하는 당내 파워집단을 형성하게 될 것이다.

경제를 책임지고 있는 내각 쪽은 김정일 정권이 들어선 직후부터 실적에 입각해 성과를 낸 사람이 장관, 차관에 오르고 있으며 기본적으로 세대교체가 활발한 곳이다. 정보화시대에 맞는 ‘실력’, 실제적인 성과를 내는 ‘실적’과 ‘실리’ 등 ‘3실주의’가 인사발탁에 주요하게 고려되고 있는 것으로 평가된다. ‘신사고’와 ‘실리주의’를 위해서는 창조적이고 혁신적인 사고를 가진 젊은 세대의 대대적인 등용이 필수적이기 때문이다. 따라서 앞으로는 3, 4세대보다 더 실리적인 5, 6세대들이 김정은 체제의 경제를 짊어질 가능성이 크다.

Ⅵ. 결론

김정은 체제의 지배체제는 수령 유일지배체제가 될 가능성이 크다. 우선 김정일의 입장에서 자신의 후계체제가 수령 유일지배체제보다 집단지도체제 형태가 되도록 할 이유가 없다. 유일지배체제의 구축이 기존체제를 고수하고 전임자에게 가장 충실할 수 있도록 하는 확실한 방법이기 때문이다. 수령 유일지배체제의 지속 가능성을 낮게 평가하는 연구자들은 김정은의 권력기반과 장악력이 약하다는 것을 이유로 지적하지만 그 이유도 설득력이 있는 것이 아니다.

김정일의 경우 후계자로서 흔들림이 없는 입지를 다지는 데 필요했던 시간은 불과 3～4년이었다. 후계자로서 권력을 승계한 경험을 가진 김정일이 아들의 후계체제 구축을 주도할 경우 그 과정은 비약적으로 압축될 가능성이 크다. 김정일은 자신의 건강상태가 좋지 않기 때문에 아들이 빠른 속도로 권력기반을 마련하도록 지원할 것이다.

김정은이 후계자로서의 입지를 얼마만큼 빠른 시간에 탄탄하게 구축하느냐는 어느 정도는 자신의 정치적 능력에 달려 있겠지만 아버지의 지원이 가장 큰 변수일 것이기 때문에 김정일이 얼마나 더 생존하느냐에 달려있을 것이다. 후계체제 구축에서 김정일의 의사에 반해 행동할 지배엘리트들은 존재하지 않고 지배엘리트들도 다른 유력한 후계자를 맞아 자신의 지위를 유지하기 위해 투쟁하는 것보다 독재자의 아들을 받아들여 기득권을 유지하는 것이 더 이익이다.

한편 2010년에 들어와 그동안 약화된 당의 기능을 복원하려는 움직임이 등장했다. 정치국 명의가 재등장했고 사라졌던 “당 중앙위원회를 사수하자”라는 구호가 다시 나타났다. 경제가 어려워져 당에 대한 인민들의 의존도가 크게 줄었지만 당-국가체제에서 당은 여전히 가장 권위 있는 조직이다. 따라서 당 기능의 복원은 그 자체로 상징성이 큰 동시에 김정은이 후계자로서 안착하는 데 필요한 인민들의 지지 확보를 위해서도 필수적인 과정이다.

당의 기능이 위축되면서 ‘선군정치’로 그 역할이 늘어나고 정책관여 폭이 넓어졌던 국방위원회는 점차 역할이 줄어들 것으로 보인다. 김정은이 1월에 후계자로 내정되고 공안기구를 중심으로 권력 장악과 정책관여 폭을 넓혀가던 2009년에는 국방위원회의 유용성이 컸으나 후계자로 공식화된 지금에는 하부조직이 없는 국방위원회보다는 전국적인 조직을 갖춰 인민과 접촉할 수 있는 당의 유용성이 훨씬 클 것이다.

반면 앞으로 당분간은 당 중앙군사위원회가 명실 공히 선군정치의 핵심이 될 것이다. 무엇보다 후계자 김정은이 부위원장에 임명되었고 2009년 4월 국방위원회 위원으로 새로 임명되었던 북한의 각 분야 최고 실세들이 총망라되었다. 김정일의 선군정치 개시일을 1995년에서 1960년으로 소급한 북한으로서는 김정은이 공개 활동을 당 중앙군사위원회를 중심으로 하는 것이 당연한 일이다.

향후 김정은 체제에서 당 기능 복원의 가속화와 함께 군부의 정치적 역할은 축소될 것이다. 김정일은 비대해진 군의 기득권과 상대적으로 높아진 군의 위상, 활동영역을 그대로 방치할 경우 김정은 체제의 착근에 걸림돌이 될 수 있다고 판단했을 가능성이 있다. 물론 북한은 선군정치를 폐기하지는 않을 것이다. 그러나 뚜렷한 업적 없이 아버지의 권력을 승계한 김정은으로서는 몇 년 동안 외쳐온 ‘강성대국 진입’이 헛구호에 그치지 않도록 무엇보다 인민생활 개선에서 성과를 거두어야 하고 이는 국가자원의 많은 부분을 인민경제 향상에 투입할 것을 요구한다. 따라서 선군정치는 김정은 체제에서 동력을 잃어버릴 수 있고 군부의 기득권이 다른 조직으로 재분배될 가능성이 있다. 갈등의 내연을 필연적으로 수반하는 이 과정을 아버지는 원만히 조정할 수 있지만 김정은은 그렇지 못할 가능성이 있기 때문에 내부폭발의 도화선이 될 수 있다.

마지막으로 권력승계가 성공하려면 후계자에게 충성심을 가진 새로운 세대의 간부들을 북한의 권력구조에 배치시켜 이들로 하여금 후계자의 권력기반을 제도적으로 구축할 것을 필요로 한다. 김정은 체제 구축과정은 혁명 5세대와 6세대인 ‘새 세대’의 등장과 더불어 진행될 것이고 김정일 세대이자 혁명 3, 4세들인 인물들이 후견인의 역할을 할 것이다. 당분간은 아버지가 임명한 당‧정‧군의 주요 인사들이 권력행사의 중심이 될 것이지만 이들 못지않게 중요한 집단이 3, 40대의 혁명 5, 6세대이다. 당내에서 팀장급으로 일하고 있는 그들이 한 단계씩 승진하여 부부장급으로 올라가면 김정은 후계체제를 뒷받침하는 당내 강력한 파워집단을 형성하게 될 것인데 아마도 5년 내에 이루어질 것이다.

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□조선중앙통신□.

□중앙일보□.

통일지향적 대북정책방향

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박 종 철

(통일연구원)

통일지향적 대북정책방향

Ⅰ. 왜 통일이 필요한가?

이명박 대통령이 광복절 경축사에서 통일담론을 국가적 어젠다로 제시하고 이를 위해 3대공동체통일구상을 제시한 것은 통일과 남북관계에서 전환점을 의미한다. 광복절 경축사의 가장 큰 의미는 통일담론을 국가적 어젠다로 제시하고 이를 위한 국민적 논의의 필요성을 제기한 것이다. 통일담론이 대두된 것은 통일이 필요하며, 통일이 가능하고, 한국 주도의 통일이 역사적 필연성이라는 인식의 결과이다.

첫째, 통일이 필요하다. 이명박 정부는 그동안 남북관계의 새로운 패러다임 형성을 노력해왔다. 그러나 북한은 남북관계의 패턴을 유지하려는 관성에 집착하는 한편 권력승계를 둘러싼 내부문제 등으로 남북관계를 경색시켜왔다. 남북관계의 새로운 패러다임 정립은 보다 근본적인 문제에 직면했다. 북한의 핵개발, 북한의 인권문제, 북한의 대남군사도발, 북한의 경제적 어려움 등 북한이 안고 있는 모든 문제는 북한체제의 변화와 본질적으로 관련되어 있다. 북한체제의 근본적 변화가 이루어지지 않는 한 비핵화, 평화정착, 북한의 정상국가화 등이 가능하지 않은 것이다. 북한의 대내외 정책과 대남정책은 북한이 세계화의 흐름에 역행하는 방법으로 생존하기 위한 북한식 생존전략의 결과다. 따라서 남북관계의 새로운 패러다임을 형성하기 위한 노력은 북한체제의 변화를 어떤 방식으로 이끌어 낼 것인가 하는 문제와 관련되어 있다.

남북관계의 새로운 패러다임 정립은 통일이라는 최종의 목표를 어떻게 달성할 것인가 하는 문제와 관련되어 있다. 북한체제가 안고 있는 문제를 해결하는 궁극적 방법은 통일을 이룩하는 것이다. 이것은 북한의 변화와 통일을 어떻게 연결시킬 것인가 하는 문제와도 관련되어 있다.

또한 통일이 필요한 현실적 이유도 있다. 통일에는 통일비용만 수반되는 것이 아니라, 다양한 종류의 통일편익도 따라온다. 통일이 되면 분단비용이 감소될 뿐만 아니라 국가정체성 회복, 인구 8천만 명의 중견국가(middle power)의 위상 확보, 새로운 성장 동력 확보, 국제적 위상 제고 등 유무형의 다양한 통일이익이 있다. 이러한 현실적 이유를 고려해 보아도 통일이 필요하다.

둘째, 통일이 가능하다. 통일담론이 대두한 것은 세계사적 흐름과 남북한의 상대적 국력차이를 반영한다. 분단이후 60년 이상 지속된 남북한의 체제경쟁과 대립은 세계사적으로 볼 때 이미 판가름이 내려졌다. 사회주의체제의 붕괴는 남북한의 체제경쟁에 종지부를 찍었다. 세계화와 개방화의 세계적 흐름에 누가 잘 적응하느냐가 향후 한민족의 미래를 결정할 것이다. 북한체제의 불안정성은 통일이 현실적으로 가다올 수 있다는 것을 시사한다.

셋째, 한국 주도 통일의 당위성과 필연성이다. 남북한의 상대적 국력차이는 모든 면에서 극명하게 드러났다. 경제력, 군사력 등 하드 파워와 문화적 역동성, 개방성, 국제사회와의 네트워크 등 소프트 파워 측면에서 남북한 간 국력차이가 현격하다. 단지 북한은 모든 국력의 열세에도 불구하고 군사력과 사회통제, 국가전체의 군사화로 종합적 국력열세를 만회하기 위한 최후의 방어전선을 구축하고 있다.

따라서 한국의 주도로 한국의 가치관을 반영한 통일이 이루어지는 것이 역사적 당위이다. 종합적 국력에서 절대적 우위를 점유하고 있는 한국이 통일에 수반되는 다양한 문제들을 해결하는 것이 당연하다. 한국이 표방하고 있는 민주주의, 시장경제, 세계화, 개방화, 다문화지향성, 개인의 권리와 창의력 존중 등의 가치관이 통일한국의 가치관이 될 수밖에 없다.

넷째, 국가정책 목표로 통일이 설정되어야 한다. 남북관계의 새로운 패러다임 정립을 위해서는 통일을 국가적 목표로 설정하고 통일을 달성하기 위한 통일정책이 실시되어야 한다. 이를 위해 국가목표가 분단관리 및 평화공존에서 통일로 바뀌어야 한다. 또한 정책목표가 분단 상황의 관리 및 남북관계의 관리에 중점을 두는 대북정책에서 통일을 달성하기 위한 중장기적 정책과 단기적 정책을 고려하는 통일정책으로 바뀌어야 한다.

등산에 비교하면 통일을 이룩하기 위해서는 지도, 안내자, 보급품을 필요로 한다. 통일에 이르는 길을 안내하는 역할을 하는 지도가 통일구상이라고 할 수 있다. 3대공동체통일구상은 통일에 이르는 개략적 경로를 표시한 안내판이라고 할 수 있다. 통일에 이르는 길을 안내하는 가이드가 정치적 지도력이라면, 보급품은 통일을 준비하는 종합적 역량이라고 할 수 있다. 통일을 달성하기 위해서는 통일구상과 정치적 지도력, 통일대비역량이 체계적으로 준비되어야 한다.

그런 면에서 우선 통일에 이르는 안내판인 통일구상의 내용을 가다듬어야 한다. 다음에서 3대공동체통일구상의 특징을 민족공동체통일방안과 비교하여 살펴보고자 한다. 그리고 3대공동체통일구상의 주요 정책과제를 제시하고자 한다. 그리고 통일을 위해서 준비해야 할 사항을 점검해야 한다.

Ⅱ. 어떻게 통일을 추진할 것인가?

1. 3대공동체통일구상의 특징

이명박 정부는 출범 이후 남북관계의 새로운 패러다임 정립을 위해 여러 가지 대북정책을 채택했다. 이명박 정부의 기본적인 문제의식은 남북한 간 교류협력의 증가에도 불구하고 북한핵개발, 북한의 군사적 위협의 지속, 북한체제의 변화 미흡, 북한의 대남정책 및 행태의 불변 등이 남북관계 발전의 장애가 되고 있다는 것이었다. 또한 대북정책이 분단 상황의 관리에 초점을 두고 통일에 대한 지향성이 희석되었다는 것이다.

이러한 문제의식을 포괄적으로 반영한 것이 상생공영의 대북정책이다. 상생공영의 대북정책은 새로운 대북정책의 원칙에 입각하여 비핵화와 평화정착, 경제협력, 사회문화협력, 인도주의문제 등에 대한 종합적 정책을 담은 것이다. 상생공영정책을 추진하기 위한 핵심전략은 비핵‧개방‧3000구상이다. 이것은 비핵화에 우선순위를 두고 북한의 개방‧개혁과 정상국가화를 추구하며 이러한 토대위에서 북한의 경제발전을 위한 5대 경협분야(경제, 교육, 재정, 인프라, 생활향상)를 핵심과제로 제시하였다. 그리고 비핵화의 중요성을 감안하여 특히 비핵화의 추진전략으로 일괄타결방안인 그랜드 바겐이 제시되었다. 그리고 비핵화와 평화정착을 경협프로젝트와 연결한 종합적 방안을 제시한 것이 한반도의 새로운 평화구상이다.

_ 여인곤 외, □비핵‧개방‧3000구상: 추진전략과 실행계획□ (서울: 통일연구원, 2009).

_ 한반도 새로운 평화구상의 내용과 추진과제에 대해서는 다음을 참조하기 바람. 박종철, “비핵화와 평화구상에 대한 한국의 전략” (민족화합범국민협의회 정책토론회 발표논문, 2010.3.30).

3대공동체통일구상은 그동안 발표된 대북정책의 여러 가지 구상들을 망라하면서 이것을 통일이라는 목표와 접목시켜 큰 틀에서 재구성한 것이다. 이명박 정부의 출범이후 남북관계의 새로운 패러다임 정립을 위한 노력과 통일을 염두에 둔 고려사항들이 3대공동체통일구상에 반영되었다.

민족공동체통일방안과 비교하면 3대공동체통일구상은 다음과 같은 특징을 지니고 있다.

첫째, 3대공동체통일구상은 통일방안이 아니라 통일구상이다. 통일방안은 통일의 철학, 통일비전, 통일과정, 통일방법 등을 포괄하는 큰 틀이다. 1994년 발표된 ‘민족공동체통일방안’이 아직까지 우리정부의 공식적인 통일방안이다. 반면, 통일구상은 통일방안을 전제로 통일을 달성하기 위한 기본 방향과 전략에 대한 정책적 주안점을 담은 것이다. 3대공동체통일구상은 민족공동체통일방안을 계승하면서 변화된 대내외 환경을 고려하여 통일을 위한 정책추진방향을 구체화한 것이다.

_ 민족공동체통일방안의 이론적 체계와 내용에 대해서는 다음을 참조하기 바람. 통일연구원 편, □민족공동체통일방안의 이론체계와 실천방향□ (서울: 통일연구원, 2004).

둘째, 3대공동체통일구상은 통일을 공동체 형성 차원에서 접근하고 있다. 이것은 민족공동체통일방안에서 통일을 공동체 형성의 차원에서 접근한 것과 같은 맥락이다. 통일을 국가형성이라는 제도적 관점이나 정치공학적 관점에서 접근한 것이 아니라 공동체 형성이라는 측면에서 접근하고 있다. 공동체는 구성원들이 공통의 가치관을 지니고 정서적 유대감과 상호이익의 교환관계를 바탕으로 내적 응집력과 정체성을 지닌 집단적 삶의 형태라고 할 수 있다. 이것은 통일이 영토의 결합이나 국가형성이라는 물리적 차원을 넘어서 공통의 가치와 사회적 교환망의 형성을 통해 공동체적 질서를 형성해야 한다는 것을 강조한 것이다.

셋째, 공동체 종류를 기준으로 보면, 민족공동체 통일방안은 민족공동체라는 상위의 공동체 하에 세 개의 하위 공동체로 구성되어 있다. 민족공동체통일방안에는 분야별 하위공동체인 경제공동체, 사회문화공동체, 정치공동체가 있으며, 분야별 공동체의 복합체인 민족공동체가 있다.

3대공동체통일구상은 주요 공동체로 평화공동체, 경제공동체, 민족공동체의 3가지를 상정하였다. 3대공동체통일구상은 평화정착의 중요성을 감안하여 평화공동체를 새롭게 상정하는 한편, 평화공동체와 경제공동체를 포함하는 복합공동체로 민족공동체를 상정하였다. 평화공동체가 강조된 것은 새로운 것은 아니다. 상생과 공영의 대북정책에서 평화공동체, 경제공동체, 행복공동체가 제시되었었다. 3대공동체통일구상은 행복공동체 대신 여러 분야의 공동체를 포함하는 포괄적인 공동체로 민족공동체를 제시하였다.

넷째, 공동체간 위상을 기준으로 보면, 민족공동체통일방안에서는 동급의 위상을 지닌 경제공동체, 사회문화공동체, 정치공동체가 존재하고 이것을 포괄하는 상위의 공동체로 민족공동체가 존재했다.

3대공동체통일구상에서는 동급의 평화공동체와 경제공동체가 존재하며 이것을 포괄하는 상위의 개념으로 민족공동체가 존재한다.

다섯째, 공동체간 우선순위를 기준으로 보면, 민족공동체 통일방안에서는 기능적 통합이론을 반영하여 경제공동체가 가장 중시되고, 그다음 사회문화공동체가 중요하며, 그다음 정치공동체가 중요한 것으로 설정되었다. 기능적 통합론에 입각하여 비정치적이고 비군사적인 경제분야에서 협력을 시작하여 이것이 다른 분야로 확산(spill-over)되는 것으로 가정하였다.

3대공동체통일구상은 평화공동체를 우선시한다. 이것은 북한이 핵개발을 하고 대남군사적 위협을 지속하는 상황에서 비핵화와 평화정착이 없이는 협력과 나아가서 통일이 어렵다는 점을 감안한 것이다. 그 다음 경제공동체, 민족공동체 순으로 중시된다.

여섯째, 공동체간 이행순서에 대해서 분리론, 단계론, 병행론이 있다. 분리론은 공동체간 상호 관계가 없으며 공동체는 단지 분야별 유형을 의미한다는 것이다. 단계론은 각 공동체가 단계적으로 연결되어 있어서 선행 공동체가 완성되고 나면 그 후에 다른 공동체의 형성이 가능하다는 것이다. 병행론은 여러 개의 공동체가 병행적으로 추진된다는 것이다. 병행론에는 동시병행론과 순차병행론이 있다. 동시병행론은 여러 개의 공동체가 동시에 이행되는 것을 의미하며, 순차병행론은 어느 정도 시차를 두고 선행 공동체가 이행되면 그 뒤에 후행 공동체가 이행되는 것을 의미한다.

민족공동체통일방안은 경제공동체, 사회문화공동체, 정치공동체의 동시병행을 가정하였다. 물론 경제공동체가 가장 중시되며, 정치공동체는 경제공동체와 사회문화공동체의 성과를 바탕으로 하는 것이지만 기본적인 전제는 분야별 과제가 동시병행적으로 이행된다는 것이었다.

3대 공동체는 상호 밀접하게 관련되어 있기 때문에 분리론은 타당하지 않다. 특히 평화공동체와 경제공동체는 기능적으로 상호작용하면서 시너지 효과를 발휘할 것으로 기대된다.

그리고 3대공동체간 우선순위가 있지만 그렇다고 3대공동체를 단계론의 입장에서 해석하는 것은 기계적인 해석이다. 3대공동체를 단계론의 입장에서 해석할 경우 실현가능성이 의문시된다. 단계론에 입각할 경우 각 단계별 완성의 개념 정의, 선행 단계가 완성되지 않을 경우 다음 단계의 이행시기 선정 문제 등이 발생한다. 이럴 경우 비핵‧개방‧3000구상의 해석을 둘러싸고 단계론으로 볼 것인가 아니면 병행론으로 볼 것인가를 둘러싸고 발생했던 것과 같은 논란이 재연될 수 있다.

이렇게 볼 때, 3대공동체의 이행순서로는 신축적 병행론이 적절하다. 3대공동체 중에서 평화공동체가 가장 중요하며 민족공동체가 평화공동체와 경제공동체를 포괄하는 개념이라는 것을 고려하면 동시병행론은 부적절하다. 따라서 병행론의 기조를 유지하되 실제 상황에 따라 전략적 신축성이 필요하다. 평화공동체를 우선 시작하되 비핵‧평화문제에서 성과를 바탕으로 경제공동체와 민족공동체를 추진하는 것이다. 신축적 병행론에 입각할 경우 <그림 Ⅱ-1>과 같이 세 개의 공동체가 약간의 시차를 두고 서로 맞물리면서 중첩된다. 세 개의 공동체의 맞물림은 남북연합이후 두드러진다.

<표 Ⅱ-1> 민족공동체통일방안과 3대공동체통일구상의 비교

	민족공동체통일방안	3대공동체통일구상
공동체 종류	경제공동체, 사회문화공동체, 정치공동체	평화공동체, 경제공동체, 민족공동체
공동체간 위상	경제공동체, 사회문화공동체, 정치공동체 < 민족공동체	평화공동체, 경제공동체 <민족공동체
공동체간 우선순위	경제공동체 > 사회문화공동체 > 정치공동체	평화공동체 > 경제공동체 >민족공동체
공동체간 이행순서	동시병행론	신축적 병행론

<그림 Ⅱ-1> 3대공동체의 순차병행구도

2. 3대공동체통일구상의 추진방향

앞에서 3대공동체의 상대적 위상, 우선순위, 이행순서 등에 대해서 살펴보았다. 특히 3대공동체의 주요 과제를 추진할 경우 순차병행론의 실행계획을 마련하는 것이 중요하다. 순차적 병행구도를 마련하는 데 있어서 다음 사항을 고려해야 한다.

첫째, 3대공동체통일구상을 민족공동체통일방안에서 상정하고 있는 화해협력단계, 남북연합단계, 통일국가단계와 어떻게 연결할 것인가 하는 점이다. 3대 공동체는 각각 어느 한 단계에 국한된 것이 아니라 통일과정의 모든 단계를 망라하여 추진되어야 할 정책분야이다. 평화공동체, 경제공동체, 민족공동체는 화해협력단계, 남북연합단계, 통일국가의 전체 과정에 걸쳐 실시되어야 할 정책분야이다.

그런데 순차병행론에 입각할 경우, 각 단계별로 중점추진분야 또는 선도분야(leading sector)가 있다. 화해협력단계의 선도분야는 평화공동체이며, 약간 시차를 두고 경제공동체가 추진된다. 그리고 남북연합단계에서는 경제공동체에 중점이 두어져야 할 것이다. 통일단계에서는 민족공동체 형성을 위한 과제가 중요하다. <표 Ⅱ-2>에서 이러한 단계별 선도분야를 표시하면 오른쪽 아랫방향의 사선으로 나타난다.

물론 통일과정이 반드시 이러한 단계를 거쳐서 달성되리라는 보장은 없다. 통일과정에는 예측불가능하고 통제 불가능한 여러 가지 요인들이 복합적으로 작용한다. 그러나 통일과정이 압축적으로 단기간에 진행되거나 또는 장기적으로 진행된다고 하더라도 이러한 단계별 정책과제의 우선순위와 이행계획은 기본방향을 점검하고 대응책을 마련하는데 적실성을 지닌다.

두 번째 고려사항은 공동체간 연계성이다. 평화공동체와 경제공동체, 민족공동체의 이행과정에서 상호 연계성을 고려한 통합적 실행방안이 필요하다. 예를 들면, 평화와 경제의 연계이행방안, 평화와 민족공동체 형성의 연계이행방안, 경제와 민족공동체형성의 이행방안이 마련되어야 한다.

다음에서 3대공동체 각각의 목표, 전략, 과제를 제시하고자 한다.

첫째, 평화공동체에 대한 것이다. 평화공동체의 목표는 한반도의 안전과 평화를 보장하는 것이다. 이를 위해 무엇보다 먼저 한반도의 비핵화가 이루어져야 한다. 이와 함께 한반도에 새로운 평화구조가 정착되어야 한다. 한반도의 새로운 평화구조 정착은 소극적 평화를 위한 억지력 확보 차원의 안보 보장에서 더 나아가서 전쟁발생의 구조적 원인을 제거하는 적극적 평화를 구조적으로 정착시키는 것을 의미한다.

평화공동체의 전략은 비핵화를 위한 그랜드 바겐과 평화구조 정착을 위한 한반도 신평화구상이다. 그랜드 바겐은 북핵프로그램의 핵심부문을 폐기하면서 북한에게 확실한 안전보장을 제공하고 국제지원을 본격화하는 일괄타결방안이다. 그리고 평화구조 정착을 위한 ‘한반도의 새로운 평화구상’은 북한의 핵무기 포기, 북핵포기 시 대북국제협력 프로그램 실행, 경제공동체 실현을 위한 남북고위급회담 설치, 대북 5대 경협프로젝트 추진, 남북 간 재래식 군비감축을 포괄적으로 추진하는 것이다.

화해협력단계에서 평화공동체는 선도분야로서 비핵화와 평화정착이 우선적으로 실시되어야 한다. 남북연합단계에서 평화공동체의 과제는 군비통제와 군축이며, 통일단계의 과제는 남북한군사통합 및 군사력 재편이다.

둘째, 경제공동체에 대한 것이다. 경제공동체의 목표는 북한경제 발전과 남북경제통합 준비이다. 북한경제의 발전은 북한경제의 개방화와 대내적 개혁을 의미한다. 북한경제의 발전은 북한 주민의 삶의 질의 개선을 위한 필요조건이며 남북한의 경제력 격차를 줄임으로써 통일에 대비하기 위한 조건이기도 하다. 또한 북한경제의 발전은 북한사회의 자율성확보와 국제사회에 대한 개방화를 위해 필요한 조건이다. 경제공동체의 또 다른 목표는 남북한 경제의 상호의존성 증가와 남북경제통합에 대비하기 위한 기초를 마련하는 것이다.

경제공동체의 전략은 비핵‧개방‧3000구상에서 제시된 방안들을 구체화하는 것이다. 비핵화 및 북한의 정상국가화와 병행하여 북한경제발전을 위한 5대 경협프로젝트의 이해계획을 구체화하는 것이다.

화해협력단계에서 경제공동체의 과제는 비핵화의 진전과 병행하여 일차적으로 북한주민의 생활향상, 교육기술지원 등을 실시하는 것이다. 그리고 비핵화의 이행과 관련하여 에너지협력과 CTR(Comprehensive Threat Reduction)도 필요하다. CTR은 우크라이나의 핵프로그램 해체에 적용되었던 방식으로 핵프로그램의 해체 및 관련 기술자들의 재교육‧사회정착을 위한 종합적 경제기술지원 프로그램이다. 북한의 비핵화를 이행하기 위해서도 이러한 CTR을 적용하는 것이 필요할 것이다. 그리고 남북연합단계에서 북한경제의 발전 지원, 북한 SOC에 대한 투자 등이 남북경제통합의 기반을 위해 필요하다. 또한 군비통제 및 군축을 위해 북한 군수산업을 민수산업으로 전환시키는 것을 지원하는 것도 필요하다.

셋째, 민족공동체에 대한 것이다. 민족공동체의 목표는 분야별 공동체의 성과를 바탕으로 통일을 위한 실질적 대비를 하는 것이다. 민족공동체의 목표는 남북한 간 분야별 제도적 장벽을 해소하여 통일의 법적‧제도적 기반을 마련하는 것이다. 또한 민족공동체의 목표는 민족 전체의 존엄과 자유, 삶의 기본권을 보장하는 것이다.

민족공동체의 전략은 분야별 과제의 성과를 축적하는 것이다. 민족통합을 위해 제도통합과 가치통합을 병행하는 것이 필요하다. 제도통합은 외적 통합으로 국가의 물리적 통합을 바탕으로 단일 법체계와 정치‧경제‧사회체제의 구축을 의미한다. 그리고 가치통합은 내적 통합으로 정치‧사회‧경제의 모든 분야에서 동일한 문화기반, 동질적인 사회규범, 개인 및 집단의 공동체의식 확보를 의미한다. 민족공동체의 완성을 위해서는 제도적 통합과 가치통합이 동시에 추진되어야 한다. 또한 인도적 문제 해결을 위해 헬싱키프로세스를 적용하는 것도 필요하다. 헬싱키프로세스는 소련 및 동유럽의 인권개선과 시민권보장을 위해 안보, 경제, 과학‧기술 등을 종합적 패키지로 실시한 것이다. 북한의 인권상황개선과 시민권보장을 위해 헬싱키프로세스와 같은 프로그램을 실시하는 것이 필요하다.

_ 사회통합을 위한 제도통합과 가치통합에 대해서는 다음을 참조하기 바람. 박종철 외, □통일이후 갈등해소를 위한 국민통합방안□ (서울: 통일연구원, 2004), pp. 105～115.

화해협력단계에서 민족공동체의 제도통합 과제는 정치적 신뢰구축과 법‧제도적 정비이며, 가치통합 과제는 인도적 지원을 실시하고 인도주의 문제의 해결방안을 강구하는 것이다. 민족공동체의 과제는 남북연합단계에서 본격화될 수 있다. 남북연합단계에서 민족공동체의 제도통합 과제는 남북연합의 운영, 법제통합의 기반 마련이다. 그리고 가치통합 과제는 북한시민사회의 형성 지원, 북한 인권문제의 해결방안 강구, 민족정체성 모색 등이다. 그리고 통일단계에서 민족공동체의 제도통합 과제는 통일을 위한 법‧제도적 절차 마련, 법제통합이며, 가치통합 과제는 민족정체성 확립, 갈등관리, 사회문화통합 등이다.

<표 Ⅱ-2> 3대공동체의 단계별 이행구도: 목표, 전략, 과제

3대공동체/ 3단계	평화공동체	경제공동체	민족공동체
	◦ 목표: 한반도의 안전과 평화(비핵화, 새로운 평화구조 정착)	◦ 목표: 북한경제발전, 남북경제통합 준비	◦ 목표: 제도적 장벽 해소, 한민족 전체의 삶의 질 향상
	◦ 전략: 그랜드 바겐, 한반도 신평화구상	◦ 전략: 비핵‧개방‧3000구상	◦ 전략: 분야별 과제의 성과 축적, 제도통합과 가치통합의 병행, 헬싱키프로세스 적용
화해협력 단계	◦ 과제 : 비핵화, 한반도평화정착	◦ 과제 비핵‧개방‧3000구상 이행(북한주민 생활향상,교육‧기술지원 등), 비핵화 관련 경협패키지(에너지협력, CTR 등)	◦ 과제 <제도통합>: 정치적 신뢰구축, 법‧제도의 정비 <가치통합>: 인도적 지원, 인도주의문제 (이산가족, 납북자‧국군포로문제) 해결 강구
남북연합 단계	◦ 과제: 군비통제, 군축	◦ 과제 북한경제의 발전지원, 북한SOC투자, 북한 군수산업의 민수화 전환 지원	◦ 과제 <제도통합>: 남북연합의 운영, 법제통합의 기반 마련 <가치통합>: 북한 인권문제 해결, 북한시민사회의 형성, 민족정체성 모색
통일단계	◦ 과제: 군사통합	◦ 과제: 경제통합	◦ 과제 <제도통합>: 통일의 법‧제도적 절차 마련, 법제통합 <가치통합>: 민족정체성확립, 갈등관리, 사회문화통합,

Ⅳ. 통일을 위해 무엇을 준비할 것인가?

광복절 경축사에서 3대공동체통일구상이 발표된 것은 정책목표가 분단관리에서 통일대비로 전환되어야 한다는 것을 의미한다. 한민족의 장래와 동북아의 평화와 발전을 위해서 통일이 당위적으로 필요할 뿐만 아니라 실현가능하며, 우리 주도로 통일이 이루어져야 한다는 것이다.

3대공동체통일구상은 민족공동체 통일방안의 기본방향을 수용하면서 상황변화에 맞게 실행계획을 구체화한 것이다. 3대공동체통일구상의 공동체는 평화공동체, 경제공동체, 민족공동체이며, 공동체간 위상은 평화공동체 및 경제공동체가 동급의 위상을 지닌 반면, 민족공동체는 상위의 위상을 지니고 있다. 공동체간 우선순위를 보면, 평화공동체가 가장 우선시되고 그다음 경제공동체, 민족공동체 순서로 중요하다. 그리고 공동체간 이행순서를 보면, 3개의 공동체가 약간의 시차를 두고 추진되는 순차병행구조에 입각해 있다.

3대공동체는 각각 목표, 전략, 주요 과제를 지니고 있다. 3대공동체의 주요 과제를 화해협력단계, 남북연합단계, 통일단계로 구분하여 구체화하는 것이 필요하다. 이러한 단계는 상황에 따라 압축적으로 전개될 수도 있고 지연될 수도 있다. 그러나 중요한 것은 이러한 로드맵을 마련함으로써 실제 상황에 대해 효과적으로 대응할 수 있다는 것이다.

통일대비를 구체화하기 위해서는 3대공동체의 이행계획의 구체화와 함께 이를 실행할 수 있는 종합적 통일대비역량을 구비하는 것이 필요하다. 통일대비 역량은 주관적 역량과 객관적 역량으로 구분된다. 주관적 역량은 통일에 대한 국민적 합의와 통일의지를 의미한다. 그리고 객관적 역량은 법제도적 준비, 재원확보, 인력양성, 통일외교 등 통일을 달성할 수 있는 객관적이고 물질적 역량을 의미한다.

첫째, 통일역량에서 가장 중요한 것은 통일의지이다. 일반적으로 독일 국민들은 통일보다 동서독의 평화적 공존에 중점을 두고 통일에 대해 회의적이었던 것으로 알려져 있다. 그러나 20년 전 베를린장벽이 붕괴되고 독일통일로 이어진 것은 게르만민족의 영광을 부활하려는 독일국민의 민족의식의 발로였다는 것이 새롭게 조명되고 있다. 세상 모든 일이 그렇듯이 의지가 없는데 저절로 이루어지는 것은 없다. 통일에 대한 국민들의 의지와 합의를 도출하기 위해서 통일미래상과 비전에 대한 공감대를 확산하는 것이 필요하다.

둘째, 통일에 대비하여 우선 법적 제도적으로 통일에 대한 청사진을 세밀하게 준비해야 한다. 독일이 통일과정에서 수반되는 여러 가지 문제들을 해결하고 그런대로 국가통합에 성공한 것은 모든 문제들을 차분하게 법적 절차를 통해서 해결했기 때문이다. 우리도 통일에 수반되는 문제들을 정치적 합의와 법적 절차를 통해서 해결하는 지혜가 필요하다.

셋째, 통일재원 확보가 필요하다. 이명박대통령이 광복절 경축사에서 통일세에 대해 언급한 이후 통일재원 문제가 국민적 관심사로 대두하였다. 그러나 통일비용 문제를 불필요하게 정치쟁점화하기보다 통일비용과 편익의 대비, 통일비용의 내용, 단계별 통일재원 확보 방안 등에 대한 논의를 통해서 최소한의 국민적 공감대를 형성해야 한다.

넷째, 통일을 준비하기 위한 행정인력 및 전문 인력 양성과 통일교육이 필요하다. 통일은 결국 사람들이 하는 것이고 사람들이 어울려 사는 새로운 삶의 양식을 만들어 내는 것이다. 따라서 통일에 대비하는 인력을 양성하고 통일에 대비한 국민교육을 다각적으로 실시해야 한다.

다섯째, 통일은 우리의 주도적 노력으로 이루어지는 것이지만 국제적 협력이 중요하다. 통일외교의 중요성은 독일통일의 2+4 외교에서 입증되었다. 우리 주도의 통일에 대한 국제적 지지를 확보하기 위해서 외교역량을 강화하고 이를 수행하기 위한 통일외교의 거버넌스를 구축해야 한다. 그리고 강화된 외교역량과 국제협력의 거버넌스를 바탕으로 주변국과 네트워크를 구축하여 통일에 우호적인 환경을 형성해야 한다.

참고문헌

1. 단행본

박종철 외. □통일이후 갈등해소를 위한 국민통합방안□. 서울: 통일연구원, 2004.

여인곤 외. □비핵‧개방‧3000구상: 추진전략과 실행계획□. 서울: 통일연구원, 2009.

통일연구원 편. □민족공동체통일방안의 이론체계와 실천방향□. 서울: 통일연구원, 2004.

2. 논문 및 기타

박종철. “비핵화와 평화구상에 대한 한국의 전략.” 민족화합범국민협의회 정책토론회 발표논문, 2010. 3.30.

RESEARCH COUNCIL ON UNIFICATION POLCY

북핵문제와 6자회담 전망

▬

김 용 현

(동국대학교)

북핵문제와 6자회담 전망

Ⅰ. 2009년 북핵문제의 전개

북한 2차 북핵 위기 이후 북핵문제 전개과정을 간략히 정리하면 다음과 같다. 2002년 2차 북핵 위기가 대두된 이래 북한의 비핵화가 2005년 ‘9‧19 공동성명’(제4차 6자회담 공동성명)에서 합의됨으로써 북핵문제는 전환기에 접어들었다. 9‧19 공동성명은 한반도의 비핵화를 평화적인 방법으로 달성하는 것임을 재확인하였다. 그러나 미국은 9‧19 공동성명 이행을 방코델타아시아(BDA) 문제와 연결지어 지연시켰고, 북한은 2006년 7월 4일 미사일 발사와 2006년 10월 9일 핵실험으로 맞받아쳤다.

부시 행정부는 2006년 11월 중간선거에서 민주당에 패배하자 대북협상을 서둘렀다. 그 결과 2007년 9‧19 공동성명 이행을 위한 초기조치인 ‘2‧13 합의’ 도출로 비핵화 원칙의 토대 위에서 구체적 이행 방식이 마련되었다. 두 합의문을 통해 북한의 비핵화에 상응하여 관계정상화와 평화체제 등에 대한 합의가 이루어졌으나, 미국의 ‘선 비핵화, 후 관계정상화’와 북한의 ‘선 체제보장, 후 비핵화’ 주장이 맞물려 북‧미 간 대타협을 이루지 못했다.

_ 이와 같은 북‧미 간의 갈등구조를 잘 분석한 것은 박인휘, “북핵문제의 복합성, 미국의 딜레마, 그리고 동북아 안보의 변화,” □한국정치외교사논총□, 제28집 제2호 (한국정치외교사학회, 2007), pp. 236∼240.

북한이 2009년 4월 장거리로켓 시험 발사와 5월 25일 제2차 핵실험을 강행함으로써 북한체제는 국제사회와의 심각한 대결구도에 놓이게 되었다. 이에 대해 국제사회는 6월 13일 유엔안보리 대북제재 결의안 1874호로 대응했다. 이 결의안은 무기 금수, 금융제재, 화물검색 등 대량살상무기(WMD) 자금 차단에 중점을 두는 것으로 기존 대북제재 결의안인 1718호보다 훨씬 강화된 대북 제재 조치였다.

이에 대해 북한은 핵문제 상황을 보다 악화시키는 한편, 북‧미대화를 추구했다. 2009년 6월 13일 북한 외무성은 1874호에 반발하여 핵포기 불가 천명, 플루토늄 전량 무기화, 우라늄 농축작업 착수를 선언함으로써 핵문제 상황을 보다 악화시켰다. 아울러 북한 외무성은 7월 27일 성명을 통해 6자회담의 종료를 주장하고, 북‧미대화의 필요성을 간접적으로 시사하기도 했다. 북한은 8월 10일에도 6자회담의 종료와 대북제재의 부당성을 재차 주장하였다. 이어 9월 4일에는 북한 유엔대표부 대표가 안보리 의장 앞으로 보내는 서한을 통해 ‘플루토늄 무기화 완료 및 우라늄 농축 시험 성공을 주장하고, 현 상태 지속 시 추가적 강경조치 가능성’을 시사했다.

_ 홍양호, “최근 남북관계 동향과 정부의 대북정책,” (북한정책포럼 조찬 강연 자료집, 2009.10.8), p. 15.

이 와중에 빌 클린턴 전 미 대통령의 평양 방문과 현정은 현대 회장의 방북이 이뤄짐으로써 남북관계를 포함한 한반도 정세 전반이 대결구도에서 대화구도로 변화했다. 6자회담 의장인 우다웨이(武大偉) 중국 외교부 부부장의 2009년 8월 17일 방북도 고무적이었다. 그의 방북은 6자회담 재개를 위한 중국 측 역할이 재개됐다는 점에서 주목됐다. 그는 미국 측 입장을 북측에 전달하고, 북측의 입장을 미국에 전달하면서 양측의 입장차를 좁히는 메신저 역할을 했다. 우 부부장은 미국과의 직접 대화를 고집하는 북한과 6자회담 틀 내에서 직접 대화를 할 수 있다는 미국의 입장차를 조율했을 것이다.

<표 Ⅰ-1> 2009년 북핵 및 대외관계 주요 사건

상반기	하반기
• 북, 미국 여기자 억류(3.17) • 북, 장거리 로켓 발사(4.5) • UN안보리 의장성명(4.13) • 북, 외무성 성명(4.14) - 6자회담 거부 천명 • 북, 2차 핵실험(5.25) • UN안보리 제재결의 1874호(6.13) • 북 외무성 성명(6.13) - 핵포기 불가, 플루토늄 무기화, 우라늄농축 착수	• 미 클린턴 전 대통령 방북(8.4-5) - 미국 여기자 석방(8.5) • UN주재 북한 상임대표, UN안보리 의장에게 서한(9.4) - 추출 플루토늄 무기화, 우라늄 농축 시험 성공 진행 • 中 다이빙궈 국무위원 방북(9.16-18) - 비핵화 목표 견지, 양자 또는 다자대화 통해 해결 희망 • 대통령, ‘그랜드 바겐’ 구상 제안(9.21) • 中 원자바오 총리 방북(10.4-6) - 북‧미회담 결과를 보고 다자회담 용의 • 북 플루토늄 재처리 완료 발표(11.3, 조선중앙통신)

자료: 통일부

이후 힐러리 클린턴 미 국무장관이 지난 9월 15일 북한과의 대화를 상정, “비핵화에 따른 인센티브를 직접적이고 명확하게 전달하겠다”고 말한 것도 미국의 대북 입장 변화를 보여주는 발언이었다. 이에 화답하듯 김정일 국방위원장은 9월 18일 방북한 중국 후진타오 국가 주석 특사인 다이빙궈 외교담당 국무위원에게 북한이 비핵화 목표를 계속 견지하고 있음을 재확인하고, 북핵문제를 “양자대화 또는 다자대화로 해결하길 원한다”는 입장을 밝혔다. 그 동안 6자회담은 절대 하지 않겠다고 말한 김 위원장이 입장을 바꾼 것이다. 같은 날 리언 파네타 미국 중앙정보국(CIA) 국장은 CIA 본부에서 블룸버그통신과 가진 인터뷰에서 “우리는 지금 당장은 허니문 상황에 있다”고 말했다. 또 “북한의 핵‧미사일 프로그램 폐지‧축소 등에 대해 협상 기회를 가지게 됐다”고 언급했다. 김 위원장의 ‘다자대화’ 발언에 대한 미국 측의 분위기를 느끼게 하는 화답이었다.

_ □조선일보□, 2009년 9월 19일.

_ □중앙일보□, 2009년 9월 22일.

오바마 대통령의 9월 20일 김정일 국방위원장 건강과 관련된 발언도 그 연장선상이었다. 오바마 대통령은 CNN 방송에 출연, 김정일 국방위원장이 “건강한 상태이며 북한에 대한 통치권을 행사하고 있다”고 말했다. 클린턴 전 미대통령의 방북 이후 김 위원장의 건재설이 확산됐지만, 미국의 대통령이 직접 이를 언급한 것은 의미가 컸다. 오바마 대통령이 최고지도자로서의 위상과 역할을 확인한 것으로, ‘김정일 국방위원장 체제’를 인정하겠다는 의지로 평가되었기 때문이다. 그것은 전임 부시 대통령이 북한을 ‘악의 축’으로 규정한 것과는 대조적이었다. 출범 직후 제재에 무게를 뒀던 오바마 정부가 대화로 무게중심을 옮기는 것으로 이해되는 것이었다.

_ □한겨레□, 2009년 9월 21일.

이와 같이 2009년 북‧미관계는 ‘대결에서 대화로의 전환’이 보다 명확해졌다. 한반도 정세의 변화는 기본적으로 북‧미의 대화 의지에 중국이 중개자 역할을 함으로써 가능했다. 미국과 중국은 북한의 비핵화와 핵확산 금지라는 동일한 목표를 공유하고 있고, 이에 상응하는 대가를 북한에 줘야 한다는 데 인식을 같이했다. 2009년 하반기, 김정일 위원장은 대미 대화로의 전환을 모색할 시점으로 판단했다고 볼 수 있다. 북한은 2차 핵실험과 장거리 로켓 발사를 통해 오바마 정부 임기 초 유리한 고지에서 대미협상을 펼칠 수 있는 환경을 조성하려고 했다. 여기에는 김정일 국방위원장 건강 호전도 중요한 배경으로 판단된다.

오바마 정부는 북‧미 양자대화를 6자회담 재개를 위한 징검다리로 활용한다는 입장이었다. 6자회담 틀로 끌어내기 위한 유인책으로 북한에 양자대화를 제시했을 가능성이 높다. 양자대화 없이는 북핵문제 해결의 실마리를 찾기 어렵다는 현실적 인식도 작용했을 것이다. 오바마 정부 입장에서 북한의 ‘우라늄 농축 시험 성공’ 발표는 사실여부를 떠나 방치할 수 없는 사안일 수밖에 없다. 플루토늄 추출과는 차원이 다른 우라늄 농축을 저지하기 위해서는 양자대화를 비켜갈 수 없다는 판단을 내린 것이다. 오바마 정부의 외교적 성과가 시급하다는 것도 양자대화에 나선 또 다른 배경이 될 수 있다.

Ⅱ. 2010년 북핵문제의 전개과정

2010년 4월 중 열릴 것으로 예상됐던 6자회담이 기약 없이 난기류 속에 빠져들었다. ‘천안함침몰사건’으로 6자회담 재개 프로세스도 사실상 중단되고 있다. 그동안 김정일 국방위원장의 중국 방문이 이뤄진 후 6자회담 재개로 곧바로 이어질 것이라는 예상도 천안함 침몰로 흐트러졌다. 김위원장이 중국을 방문했지만 북‧미 간 추가 접촉이 어려운 상황에서 당장 큰 기대는 어려워 보인다.

사실, 천안함침몰사건 발생 이전만 하더라도 북‧미 양자대화 이후 6자회담 재개로 가닥을 잡는 흐름이었다. 6자회담은 빠르면 2010년 3월, 늦어도 4월 중에는 이뤄질 것으로 전망됐다. 북한이 북‧미 추가접촉을 조건으로 6자회담 예비회담에 참여하겠다는 입장을 중국에 표명함으로써 이 같은 전망을 더욱 확산시킨 바 있다.

공식적으로 6자회담 재개에 대한 북한의 태도는 조건부이다. 북한은 평화협정 체결과 대북제재 해제를 6자회담 복귀의 전제조건으로 제시했다. 북‧미양자 대화의 성과가 나오면, 6자회담을 포함한 다자회담을 하겠다는 것이 김정일 국방위원장의 공식 입장이다. 북한은 양자회담에서 충분한 협의를 하고 이를 추인하는 형태라면, 6자회담 재개를 반대하지 않는다는 입장이었다.

_ □조선중앙통신□, 2009년 10월 5일.

반면, 미국은 북‧미 양자대화보다는 6자회담 재개에 비중을 두었다. 그 과정에서 샅바싸움과 진통이 예상됐지만, 전반적인 방향은 대화를 통한 북핵문제 해결로 흐름이 만들어질 가능성이 높았다. 미국은 자국이 상정하고 있는 ‘포괄적 패키지’와 관련, 6자회담 틀의 유지를 전제로 북한이 9‧19 공동성명 합의사항에 따른 비핵화 조치를 이행할 경우, 북‧미관계 정상화, 체제보장, 국제사회의 대북 경제지원 등의 인센티브를 제공하겠다는 입장이었다. 공식적으로, 미국은 한반도 평화체제와 관련해서도 북한과 협의할 수 있다는 전향적 태도를 보인 바 있다.

_ 이 문제와 관련, 이명박 대통령은 2009년 8월 15일 ‘한반도 평화구상과 전제조건’을 언급하면서, “북한이 핵을 포기하는 결심을 보여준다면 정부 차원에서 한반도의 새로운 평화구상을 의지를 갖고 추진하겠다고 했다. 이명박 정부의 평화체제에 대한 인식을 자세히 분석한 것으로는 백승주, “한반도 평화구조 논의: 군사적 긴장완화와 평화체제,” □2009 남남대화 제3차 화해공영포럼: 군사적 긴장완화와 한반도 평화체제□ (민족화해협력범국민협의회 세미나, 2009.10.21), pp. 72〜94.

낙관적이던 6자회담 재개 전망이 불투명하게 된 것은 직접적으로 천안함 사건 때문이었다. 커트 캠벨 미국 국무부 동아태 담당 차관보는 2010년 4월 14일 워싱턴에서 6자회담 재개 논의는 천안함 침몰사고의 원인이 규명된 이후 추진될 것이라고 밝혔다. 캠벨 차관보는 침몰한 천안함의 인양과 원인 규명이 우선이며, 그 이후 향후 방향에 대해 어떤 판단을 내리는 것이 가능할 것이라고 말했다. 캠벨 차관보는 6자회담 재개 문제는 ‘최근 전개된 상황을 바탕으로 다음 조치를 취한다는데 한‧미 양국이 의견을 같이 하고 있다’고 언급함으로써, 천안함 침몰 사고 원인을 6자회담 재개 여부를 고려하는 중대한 요소로 고려하고 있음을 확인했다.

_ □연합뉴스□, 2010년 4월 15일.

한국정부가 천안함 사건이 북한의 어뢰공격 등에 의해 발생한 것으로 확신하는 가운데, 6자회담에 한국이 참여하기는 어려웠다. 북한은 천안함 침몰에 대해 자신의 행위로 인정하지 않고 있다. 이런 분위기 속에서 중국의 중재를 축으로 진행돼온 6자회담 재개 교섭은 중단되었다.

2010년 4월 6일 미국의 핵태세검토보고서(NPR) 발표도 단기적으로 6자회담 재개에 악재로 작용하고 있다. 이 보고서는 기본적으로 변화한 핵 환경을 탈냉전사고로 대응하려는 노력의 산물이다. 핵 보고서는 미국이 핵무기 역할 축소와 점진적 감축이라는 목표와 핵 억지력 및 안정성 유지라는 목표 사이에서 고민한 흔적이 나타난다. 핵무기의 역할을 축소하지만 북한 및 이란과 같이 핵확산방지협정에 가입하지 않거나 비확산 의무를 이행하지 않는 국가는 잠재적 핵공격의 대상으로 남겨두었다.

Ⅲ. 6자회담 재개 전망

당장 6자회담이 재개될 가능성은 낮다. 천안함 사건 이후 치킨게임을 연상시키는 남북 간 강대강 대결구도 속에서 6자회담 재개의 목소리는 나오기 어려웠던 것이 사실이다. 6자회담 재개를 추동할 동력이 아직 만들어지지 않고 있는 것이다. 그러나 6자회담이 장기간 공전되지는 않을 것이다. 북핵문제, 남북관계 등이 교착을 넘어 구조적으로 악화되는 상황에 대한 남북한, 미‧중의 부담이 커질 것이기 때문이다. 6자회담은 2011년 상반기쯤 재개될 것으로 보인다.

최근 한‧미 당국은 비공식적이지만, ‘6자회담이 재개되기 위해서는 천안함 문제보다는 북한의 비핵화 의지가 관건’이라는 입장을 밝히고 있다. 남북관계 개선을 위해 천안함 사과를 받는 것도 필요하지만 장기적으로 봤을 때 북한의 비핵화 의지가 더 중요하다는 것이다. 한‧미가 천안함 사건에 얽매이기보다는 6자회담 재개를 위해 보다 전향적인 태도를 보인 것으로 해석할 수 있다. G20 서울회의에서도 북핵 비핵화와 남북관계 개선에 대한 대북 압박과 요구가 강하게 부각될 것이다.

_ □연합뉴스□, 2010년 11월 9일.

북한의 내외 사정을 볼 때, 시간이 북한 편이 아니라는 점도 점차 확실해지고 있다. 김정일위원장의 건강문제에 따른 체제의 불안정성 해소 문제, 화폐개혁 이후 더 어려워지고 있는 주민생활 개선 문제 등이 북한체제를 압박하고 있다. 2012년 강성대국의 문을 여는 데 큰 장애가 되고 있는 이 문제들은 핵문제를 풀어가는 북한 당국을 조급하게 하고 있다.

북한은 김정은 후계체제의 안정적 구축을 위해 당분간 대외관계를 유연하게 끌고 가려 할 것이다. 당장, 김정은 후계체제 공식화를 계기로 북‧미관계, 북핵문제 등이 당장 급격히 변화하지는 않을 것이다. 그러나 김정은으로서는 자신의 입지를 굳히기 위해 주민들에게 경제‧외교적 성과를 보여 줘야 하는 입장인 만큼 중장기적으로는 대외관계 개선을 통한 경제 회생을 모색할 것으로 보인다. 즉, 김정은은 북핵문제에서 성과를 조기에 거두려 할 것이다.

북한은 자신의 소행 여부와 무관하게 천안함 사건 국면을 6자회담 조기 재개 국면으로 전환시키고자 할 가능성이 높다. 천안함 국면이 장기화되면 6자회담의 장기 지연이 불가피하며, 한국과 국제사회의 대북 압박 지속에 대한 부담이 클 것이다. 북한은 6자회담 재개 전제조건으로 내세웠던 평화협정 체결 문제와 대북 제재해제 문제 등에 대해 보다 유연하게 대응하면서 북‧미 간 물밑접촉을 조기에 시도할 가능성이 있다.

현 시점에서 6자회담을 바라보는 중국과 미국의 인식을 살펴볼 필요가 있다. 오바마 정부 입장에서도 외교적 성과가 나와야 할 때이다. 중간선거에서 참패한 오바마 정부는 우선적으로 내치, 특히 경제문제에 역량을 집중할 것으로 보인다. 그러나 아프가니스탄 전쟁 등 중동에서의 외교적 성과가 미미한 가운데 북핵 문제의 진전은 가뭄 끝의 단비가 될 것이다. 북한과 미국이 6자회담 재개를 두고 협상력을 높이기 위한 줄다리기를 벌일 가능성이 크지만, 결국은 북‧미 대화가 6자회담 재개로 이어질 것으로 본다. 현재, 중국은 천안함 사건에 대해 중립적이거나, 북한의 입장을 존중하는 태도를 보이고 있다. 그 가운데 6자회담 조기 재개에 대한 의지를 강하게 표명하고 있다.

G20 회의를 기점으로 이제 출구전략이 필요하다고 본다. 현 시점에서 보다 중요한 것은 중장기적인 남북관계 전개과정, 6자회담 재개 등에 대한 고려다. 천안함 사건에 올인하기보다는 천안함 사건과 6자회담 재개를 병행하는 이명박 정부의 유연한 전략적 전환이 시급하다. 천안함 사건에만 매달린다면, 이명박 정부 임기 동안 남북관계는 강대강의 대결구도, 경색국면의 지속을 면키 어려울 것이다.

북한 역시 비핵화 의지를 보다 강력하고, 확실하게 보여줘야 할 것이다. 북한의 비핵화 의지는 9‧19공동성명, 2‧13합의, 10‧3합의 등 중단된 6자회담의 성과를 재개시키는 데서 출발해야 할 것이다. 후계체제가 공식화된 지금, 김정은이 국제사회에 ‘포지티브’하게 데뷔하는 모습을 북한은 보여줘야 할 것이다. 그것은 미국과 국제사회가 김정은을 대화 파트너로 인정할 수 있는 계기로 작용할 것이다.

북핵문제로 인해 동북아시아 안보질서는 지각변동의 시험대에 올라 있다. 이 실험은 냉전체제와 비슷한 또 다른 세력균형으로 귀결될 수도 있고, 새로운 국제적 수준의 역사적 블록 형성으로 이행될 수도 있다. 북핵문제는 대화와 협상을 통한 해법 강구에 중국과 미국이 능동적으로 대응함으로써 대화국면에 진입해야 할 것이다. 천안함 사건으로 인해 단기적으로 어려움이 예상되지만, 그 길을 찾는 작업을 6자회담 참여국들이 시도해야 할 것이다.

_ 구갑우, □국제관계학 비판□ (서울: 후마니타스, 2008), pp. 72〜73.

기본적으로, 미국을 비롯한 6자회담 참여국들은 대화로 북핵문제를 풀어야 한다는 공통의 입장을 갖고 있다. 북한도 북‧미 양자대화를 통해 6자회담을 포함한 다자협상을 수용하겠다는 의지는 보이고 있다. 천안함 사건의 결과가 6자회담의 방향에 큰 영향을 줄 수 있는 현안으로 대두돼 있음을 부인할 수 없다. 하지만, 그 와중에서도 북핵문제의 해결은 한반도의 평화를 궁극적으로 가져다주는 가장 중요한 현안이다. 6자회담 참여국들의 ‘전략적 선택’과 ‘혜안’이 요구된다.

북‧중관계의 동향과 전망 :
정치적 측면

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전 병 곤

(통일연구원)

북‧중관계의 동향과 전망

Ⅰ. 문제제기

◦ 북‧중관계에 대한 기존의 주된 관점은 이념의 공유를 기초로 한 혈맹관계가 해체되고 국제환경 및 국가이익을 고려한 전략적 이해관계에 따라 협력‧갈등하는 일반 국가 간의 관계로 전이해가는 것임.

- 사회주의 국가 간의 관계라는 특수성을 유지하되

- 실리에 따라 부문별 협력이 증대되고 있는 다층적 관계를 형성

◦ 그러나 2차 북핵 실험에도 불구, 천안함 사건 이후 북‧중관계는 경제분야를 넘어 정치‧안보적 협력으로 점차 확대되고 있는 추세이며, 이에 따른 중국의 대북 영향력도 증대하고 있음.

- 북핵문제 교착 및 국제사회의 대북제재 국면, 중국의 대북 포용정책 선호 및 북한의 고립 등 현재와 같은 구도 하에서는 북‧중 정치군사적 관계의 강화도 지속

- 단, 북‧중 양자 간의 전략적‧경제적 이익상 간극으로 인해 양국의 경협 확대 및 북한의 대중 정치‧군사적 의존강화로 확산되는데 내재적 한계가 있다는 분석도 존재

◦ 북‧중관계의 긴밀화는 남북관계 및 한반도 정세와 깊은 상관성 및 커다란 영향을 줄 수 있을 뿐만 아니라, 강화된 중국의 대북 영향력이 우리에게도 긍정‧부정적 영향을 줄 수 있는바, 부정적 영향을 최소화하고 긍정적 영향을 극대화할 수 있는 면밀한 분석이 필요함.

◦ 따라서 본고에서는 최근 북‧중 정치협력관계의 동향을 살펴보고 북‧중관계의 강화 배경을 지속과 변화의 관점에서 분석한 후 그 영향을 전망함으로써, 향후 활용 가능한 정책적 시사점을 도출하고자 함.

Ⅱ. 중국의 대북정책 기조와 북‧중관계의 전개

1. 중국의 한반도정책 및 대북정책 기조

◦ 경제발전을 위한 평화로운 주변 환경 창출, 책임 있는 대국으로서의 영향력 확대라는 중국의 대외전략 기조에서 볼 때, 중국의 한반도정책 목표는 ‘중국의 현대화를 위한 한반도의 평화와 안정유지’와 ‘대 한반도 영향력 강화를 통한 대국으로서의 입지 강화’로 압축됨.

◦ 2020년까지 ‘전면적 샤오캉(小康)’ 사회를 달성하려는 중국의 입장에서, 한반도의 안정적 관리는 핵심적인 외교과제임.

- 한반도의 안정 없이 중국이 의도하는 ‘조화(和諧)’외교나, 동북아 및 세계적 차원의 전방위 외교 추진도 불가능

◦ 중국은 한반도에서의 영향력 강화를 위해 남북한과 균형외교를 추구하면서 지역(세계) 차원에서 자국의 이익을 극대화하기 위한 교두보를 확보하고자 함.

- 북한과는 전통우호협력관계, 한국과는 전략적 협력동반자관계

※ 다만, 미국과의 협력과 경쟁을 우선 고려하면서 추진

◦ 따라서 중국은 남북한 교류협력 확대를 통한 공존공영, 한반도평화체제 구축, 한반도의 자주적 평화통일, 비핵화 등을 지지하나, 한반도의 현상을 타파할 수 있는 북한의 급변사태나 급격한 통일에 대해서는 반대하는 입장임.

_ Zhu Feng, “Unification of Two Koreas: On View of China” (KINU Unification Diplomacy Forum, July 16, 2010), pp. 3～4.

◦ 이는 당분간 한반도의 현상유지가 경제성장을 통한 국력제고에 주력해야 하는 중국의 국익에 가장 부합함을 의미하는 바, 향후에도 한반도의 상황을 안정적으로 관리하면서 영향력을 점진적‧전략적으로 증대시키려는 정책을 구사할 것으로 판단됨.

◦ 또한 지금까지 중국이 공식적으로 표명한 적이 있는 중국의 대북정책 관련 내용은 다음과 같이 정리할 수 있음.

- 전통 우호협력관계의 중시

- 16자 방침: 전통계승, 미래지향, 선린우호, 협력강화

- ‘호혜협력‧공동발전’, ‘정부인도, 기업참여, 시장운용’ 원칙하에 경제협력관계 확대

- 북한의 합리적 안보우려에 대한 지지

- 북한의 우리식 사회주의 건설, 대미‧대일관계 정상화, 정전협정의 평화협정 대체, 자주평화통일, 대화 통한 한반도 비핵화, 북한의 평화적 핵 이용, 세계적 공평합리적 질서 유지 등을 지지

- 북한 핵 보유 반대, 북한의 6자회담 탈퇴 반대

◦ 이상의 내용과 중국의 한반도 정책 목표를 고려했을 때, 중국의 대북정책은 북한의 평화와 안정, 북핵문제의 평화적 해결을 공식 목표로, 북한체제의 유지‧지원, 대북 영향력 강화를 비공식 목표로 설정하고 있는 것으로 판단됨.

- 이 중 북한의 평화와 안정이 정책적 최우선 순위

2. 북‧중관계의 전개 동향

◦ 천안함 사건(3.26) 이전 북‧중관계는 양국의 전략적 이해가 수렴되어 긴밀한 협력채널을 가동하고 있었음.

- 북한은 미국의 대북압력 완화와 경제지원 확보 및 체제보장을 위해

- 중국은 북한의 6자회담 복귀를 통한 북한문제 전반의 안정적 관리와 한반도 및 동북아에서의 영향력 확대‧과시를 위해 대북 설득 외교를 수행

◦ 특히, 중국은 6자회담 재개를 위해 북한을 설득하는 중재자 역할을 적극적으로 수행하고 있었음.

- ’09년 우다웨이(武大偉) 외교부 부부장이 방북(8.17～21)해 6자회담 수석대표인 김계관 외무상 부상과 접견하고 상호 입장 조율

- 다이빙궈(戴秉國) 국무위원이 김정일 위원장을 면담(9.18)하고 후진타오 국가주석의 친서를 전달한 후 북한이 비핵화 의지 및 양자‧다자대화 용의 피력

- 원자바오(溫家寶) 국무원 총리가 북‧중수교 60주년 기념행사 참석차 방북(10.4～6)해 김정일 위원장을 면담한 후 북한이 다자대화가 6자회담임을 시사하는 발언

- 이어 ’10년 왕자루이(王家瑞) 당 대외연락부장의 방북(2.6～9)을 통한 설득

◦ 그러나 북한은 미국과의 대화가 용이하지 않을 뿐만 아니라, 천안함 사건을 계기로 한국과 미국이 대북압박을 강화하자 대중관계 강화를 통해 이에 대응하고 경제난을 해소하고자 하는 전략적 선택을 함.

- 특히, 천안함 사건의 배후로 지목되고 있던 북한은 김정일 위원장의 방북(5.3～7)을 통해 중국의 정치‧외교적 지원을 기대

_ 중국이 정상회담을 추진한 목적은 북한의 안정적 관리, 북한의 6자회담 복귀 유도, 대북 영향력 과시 및 활용, 전략적 경협 추구와 개혁개방 유도 등으로 분석됨. 배정호‧박영호‧전병곤, “김정일 방중과 중국의 전략외교,” □통일정세분석□, 2004-06 (서울: 통일연구원, 2010.5.18), pp. 10～12.

- 양국은 고위층 교류지속, 전략적 소통강화, 경제무역협력 심화, 인문교류 확대, 국제‧지역협력 강화 등 5개 항에 합의

- 중국은 김정일 위원장의 ‘비핵화 의지 및 6자회담 재개를 위한 유리한 조건 조성 희망’ 발언을 유도함으로써 6자회담 재개를 위한 국면조성에도 주력

_ “朝鮮勞動黨總書記金正日對我國進行非正式訪問,” <http://www.fmprc.gov.cn> (검색일: 2010.5.7).

◦ 그럼에도 불구하고, 한국과 미국의 대북 압박이 강화되자 중국은 안보리 의장성명 채택(7.9)을 중재한 후 북한과 천안함 국면 전환 및 출구전략으로서 6자회담의 조기재개를 추구하였음.

- 북한 신선호 유엔주재 북한대표는 이를 외교적 승리라 자평하고 6자회담을 통한 한반도 평화협정 체결과 비핵화 실현을 주장(7.10).

_ 7월 10일자 중앙통신에 따르면, 신선호 유엔주재 북한상임대표는 안보리 의장성명에 대한 외교적 승리라는 언급 이외에도, 천안함 피격사건은 남북 사이에 해결할 문제로서 진상을 끝까지 규명할 것과 6자회담을 통해 한반도 평화협정 체결과 비핵화 실현을 위해 노력할 것을 주장했음.

- 중국은 우다웨이 한반도사무 특별대표가 북한(8.16～18), 한국(8.26～28), 일본(28～31), 미국(8.31～9.3), 러시아(9.6)를 잇달아 방문하며 6자회담 재개의 동력을 유지

◦ 하지만 한국과 미국 등이 ‘선 천안함 해결 후 6자회담 재개’를 고수하며, 한‧미 합동군사훈련(7.25～28), 을지훈련(UFG, 8.16～26), 대잠훈련(9.27～10.1), PSI훈련(10.13～14), 항공전역훈련(10.15～22)을 잇달아 실시하며 중국과 북한의 국면전환 시도를 견제하자, 중국과 북한은 전통 우호협력관계를 전면적으로 강화하는 것으로 맞대응하고 있음.

- 경제협력→ 정치외교→ 군사안보 분야로 확대

◦ 특히, 이 과정에서 중국과 북한은 김정일 방중 시(8.26～30) 양국의 전통 우호관계가 대를 이어 발전할 것이라 언급한데 이어, 북한 노동당 대표자회의(9.28) 종료 후 새로 구성된 지도부를 초청하는 등 중국은 북한의 후계체제를 지지‧수용하고 있음.

_ “胡錦濤同金正日在長春擧行會談,” <http://www.fmprc.gov.cn> (검색일: 2010.9.1).

- 최태복을 단장으로 하는 노동당 대표단의 방중(9.30～10.2) 및 당 대표자회 결과 설명

- 노동당 창건 65주년 기념(10.10)차 방북(10.9～11)한 저우용캉(周永康) 중국공산당 정치국 상무위원은 김정일 위원장과 신 지도부를 초청한 후진타오(胡錦濤) 국가주석의 서신을 전달

_ “2010年10月12日 外交部發言人馬朝旭擧行例行記者會,” <http://www.fmprc.gov.cn> (검색일: 2010. 11.6).

- 차세대 지도자인 시진핑(習近平) 국가부주석도 북한 노동당의 새 지도부와 함께 전통을 계승해 우호협력관계의 진일보한 발전을 강조

_ “習近平出席朝鮮勞動黨成立65周年慶祝宴會,” <http://www.fmprc.gov.cn> (검색일: 2010.10.27).

◦ 이어 중국을 방문(10.12～16)한 김계관 외부상과의 회담을 통해 한반도 비핵화와 동북아의 평화‧안정 위한 6자회담의 지속적 추진과 6자회담의 조기 개최를 위한 건설적 역할에도 합의했음.

◦ 게다가 중국공산당 17기 5중전회(10.15～18)에서 당 중앙군사위 부주석으로 선출된 시진핑은 한국전 참전 60주년(10.25) 기념사에서 중국과 북한의 ‘혈맹’관계를 강조했으며, 궈보슝(郭伯雄) 중앙군사위 부주석도 방북(10.23～26)해, 북한의 이영호 총참모장과 고위급 군사회담 개최하고 북‧중 전통 우호협력관계의 발전을 강조했음.

Ⅲ. 북‧중관계의 평가와 전망

1. 평가: 지속과 변화

가. 김정은 후계체제 및 혈맹관계에 대한 중국의 입장

◦ 중국은 북한의 3대 세습체제를 공식적으로 지지하지 않고 있으나, 현실적 대안이 없는데다 내정불간섭을 이유로 직접적인 개입 및 언급을 자제하고 있음.

- 중국은 공식적으로 신 지도부로 표현

◦ 그러나 중국은 김정일 사후 권력이 김정은 1인에게 직접 이양되기보다 집단지도체제를 거칠 것으로 예측하고 있는바, 이 과정에서 북한체제의 불안정성이 가중될 가능성에 주목하고 있음.

- 현 북한상황은 김정일이 후계자로 지목되던 1980년대보다 악화

- 젊고 경험이 적은 김정은의 체제 및 정책 장악력 부족

- 권력배분을 둘러싼 지도부 내의 갈등이 경제난과 부패 등 사회저변의 불만과 결합될 가능성

◦ 따라서 한반도의 안정적 관리를 추구하고 있는 중국의 입장에서, 김정은 후계체제의 안착은 북한의 붕괴 방지와 안정 유지라는 중국의 국익에 절대적으로 부합하는바, 김정은 후계체제의 안정화를 유도‧지원할 것임.

- 북한 역시 3대 세습의 연착륙을 위해 중국에 접근

◦ 특히, 중국은 북한 후계구도의 안정화에 군부의 역할을 주목하고 있는바, 고위급 군사회담을 비롯해 혈맹관계 강조 등 군사적 결속을 강화하고 있음.

◦ 다만, 북‧중관계는 탈냉전 이후 각자의 국익에 입각해 사안별로 협력하는 정상적인 국가 간 관계로 발전해왔는바, 최근의 변화가 이념적 연대나 사회주의 특수성에 기반한 전격적인 혈맹관계로의 복원을 의미하지는 않음.

◦ 북한과 중국이 ‘전통 우호관계의 확대’, ‘대를 이은 발전’, ‘혈맹’ 등을 강조하고, 군사교류를 강화하는 이유는 김정은 후계체제의 안착을 통한 북한체제의 안정유지와 천안함 사건 이후 강화되고 있는 한‧미동맹에 대한 공동대응이 전략적으로 수렴된 결과임.

◦ 따라서 현재와 같은 구도가 지속될 경우, 북‧중 정치관계는 더욱 밀착될 것이고 군사관계도 인사교류를 넘어 군사협력을 모색할 가능성을 배제할 수 없음.

나. 북‧중관계의 강화배경

◦ 2009년 5월 북한의 2차 핵 실험 이후 중국의 대북정책에서 국제공조를 강화하자는 주장보다 북‧중관계의 역사성과 북한의 안보‧전략적 가치를 중시하자는 입장이 우세를 차지함.

_ 전병곤, “북한의 2차 핵실험 이후 중북관계의 변화,” □프레시안□, 2009년 6월 5일.

- 이에 따라 중국은 6자회담의 틀을 유지함으로써 북핵문제의 악화를 방지하고 한반도의 평화와 안정을 확보하는 한편, 북한체제의 유지에 필요한 최소한의 지원을 통해 북한 문제를 관리

- 국제사회의 관심 유도와 협상 가치 극대화를 통해 최선의 경제지원 획득을 시도하려는 북한은 중국을 안전판으로 삼기 위해 외교적‧경제적 지원을 모색

◦ 이러한 연유로 북‧중협력이 긴밀하게 전개되어 왔다는 점에서, 중국의 대북정책은 변화보다는 지속적 측면이 강함.

- 즉, 북한의 평화와 안정을 최상위 목표로 설정하고 6자회담을 통한 북핵문제의 평화적 해결을 고수

- 압박보다는 포용기조 하에서 경제지원을 전략적으로 지속

- 북한의 위기고조 행위나 핵개발 중단‧관련국의 대북제재 중지 통해 2차 핵실험 이전 상황 복귀→ 양자‧다자 대화 통해 북한의 불안감 해소하고 6자회담 유지‧강화.

_ 王在邦‧李軍, “朝核二次核試探源與外交思考,” □現代國際關係□, 2009年, 第7期 (2009), p. 43.

◦ 그러나 천안함과 6자회담의 선후문제를 놓고 국제사회와 대립해온 중국과 북한은 정치군사협력 관계까지 한층 강화하고 있다는 점에서 변화의 측면도 존재함.

- 중국은 북한체제의 안정관리에 방점을 둔 대북 관여(engage) 확대

- 북한은 후계체제의 안정적 정착에 방점

◦ 구체적으로 이러한 변화의 측면은 중국, 북한 및 국제환경에서 찾을 수 있음.

◦ 첫째, 세계금융위기 이후 지속적 경제부상으로 인해 중국은 글로벌 차원에서는 아닐지라도 최소한 한반도 및 동북아 지역차원에서는 G2로서의 위상을 갖추고자 함.

- 서해상은 중국의 핵심 안보 이익 표명

- 강대국으로 등장한 중국을 미국이 인정해야 한다는 인민일보의 논조

◦ 중국은 미국 등 국제사회의 대북 압박이 자국의 부상을 견제하려는 의도로 보고, 특히 미국이 압도적 우위에 있는 군사력을 동원해 중국을 견제한다는 인식을 갖고 있음.

- 한미‧미일동맹의 강화를 우려

- 이에 대한 대응 차원에서 북한과의 군사관계 강화 시도

◦ 둘째, 한국과 미국 등 국제사회의 대북제재가 지속되고, 김정일 위원장의 건강상태가 불확실한 가운데, 북한은 김정은 후계체제의 조기 완성을 위해 중국의 후원에 의존할 수밖에 없는 상황임.

◦ 한국과 미국의 대북압박이 북한의 붕괴를 목표로 한다고 간주하고 있는 중국도 김정일 건강을 비롯한 북한의 상황이 이전보다 더 불안정해지고 있다고 평가하고 북한에 대한 포괄적 지원을 강화함.

- 북한의 급변‧붕괴 등 불안정은 강대국으로 부상 중인 중국에 더 많은 손실을 초래할 것인바, 이는 중국이 대북관계를 강화하는 적극적 요인

◦ 셋째, 경제위기에서 점차 벗어나고 있는 미국은 동북아지역에서 중국의 책임 분담과 역할이 기대에 못 미치자 전방위적인 대중 압박으로 선회하고 있음.

_ 미국은 천안함 사건 이후 한‧미 합동군사훈련을 실시하고 환율문제를 거론하며 중국을 직접 압박하였고, 중‧일 간 조어도 분쟁을 미일동맹 강화 계기로 활용하였음. 여기에 중국의 반체제 인사인 류샤오보(劉曉波)에게 노벨평화상을 수여하는 국제사회의 압박도 이어졌음.

- 단독 압박에서 다자 압박으로 확산

◦ 이로 인해 천안함 이후 대북정책을 둘러싼 갈등은 중미갈등으로 확대되고 있으며, 한‧미일의 협력에 대응 중국과 북한이 협력을 강화하고 있음.

◦ 종합하면, 미국이 자국의 부상을 견제한다고 인식하고 있는 중국은 북한을 포용함으로써 얻는 이익이 국제사회의 책임 있는 역할을 통해 얻는 이익보다 크다고 판단하는 것으로 평가됨.

- 북한이 의지할 곳은 중국밖에 없는 상황

2. 전망: 북‧중관계 강화의 영향

가. 북한의 안정 및 생존에 기여

◦ 북한체제의 안정을 최우선 목표로 설정하고 있는 중국과 북한의 관계강화는 북한체제의 불안정성을 감소시킴으로써 김정일 정권 및 김정은 후계구도의 안정화에 기여함.

◦ 국제사회의 대북제재가 전면적으로 지속되는 상황에서 중국이 북‧중관계 강화를 통해 북한의 후견인 역할을 담당함으로써 북한체제의 경제적‧군사안보적 생존에 기여함.

- 대북 제재 효과의 일정한 상실

◦ 중국은 김정일과의 두 차례 정상회담에서 개혁개방을 이례적으로 권고했는바, 북‧중관계의 강화는 북한의 개혁개방을 유도하는데 기여하는 측면 있음.

_ 8월 창춘회담에서 양국의 경제협력 원칙으로 ‘정부주도’가 제시되었는데, 이는 지금까지 중국이 제시했던 ‘정부인도, 기업위주, 시장운용, 호혜공영’의 원칙에서 ‘정부인도’가 ‘정부주도’로 바뀐 것임. 이 점은 중국이 북한에 대한 경제협력을 경제적 차원만이 아닌 정부차원의 정치적 고려에 따라 전략적으로 추진할 것임을 시사함. 또한 그동안 북한식 사회주의 건설 노선에 대해 지지하던 중국이 ‘경제발전은 자력갱생에 의지해야 하지만, 대외협력과 분리할 수 없음’을 강조한 점도 중국의 강화된 입장을 상징함.

- 동북3성 개발을 위해 북한의 대외개방 확대와 안정적 환경을 희망

- 최영림 내각 총리 일행의 중국 동북지방 시찰(11.1～)

◦ 그러나 북한은 중국의 권고를 적극적으로 수용하기보다 체제수호적 개방에 주력할 가능성이 더 큼.

- 특히, 북‧중접경 지역을 중심으로 한 경협의 활성화

나. 6자회담의 동력 유지와 북핵문제의 해결 지연

◦ 중국은 북핵문제의 평화적 해결을 위해 6자회담을 주선하고 북한의 6자회담 참여를 설득하는 한편, 6자회담의 공전을 방지하고 최소한의 합의를 도출하기 위해 노력해온바, 북‧중관계의 긴밀화는 북한의 6자회담 복귀 가능성을 높임.

- 중국이 북한과의 관계를 강화하는 시도에는 6자회담 재개를 위한 환경조성의 측면도 내재

◦ 북‧중관계의 강화는 6자회담 재개 및 북핵문제의 평화적 해결에 중국의 역할과 책임을 증대시킬 것임.

- 미국이 중국의 책임 및 역할을 용인하는 대신 중국이 대북 지렛대를 활용해 비핵화를 향한 북한의 진정성 및 구체적 행동계획을 유도하도록 요청하고, 북한이 중국의 중재를 수용하면 6자회담 개최 가능성 존재

- 단, 북한이 중국을 안전판으로 삼아 ‘선 평화협정, 후 비핵화’를 고수할 경우 재개논의에 부담되는 측면 역시 존재

◦ 또한 북한은 북‧중관계를 활용해 6자회담에 형식적으로 참여하되, 대북제재를 피하며 핵 폐기를 지연시키고 생존을 모색하는 방안을 강구할 것으로 예상됨.

- 북한의 입장에서 볼 때, 북‧중관계의 강화는 한‧미의 경제‧군사적 체제위협을 완화할 수 있는 최소한의 버팀목 제공

◦ 게다가 북핵 폐기를 위한 외과적 수술 방식보다 북한의 체질 전반에 대한 개선을 통한 점진적‧장기적 해결을 선호하는 중국은 6자회담의 틀을 유지함으로써 북핵문제의 관리에 치중할 것으로 예상됨.

- 북핵문제는 6자회담으로 접근

- 북한문제는 양자 차원에서 접근

◦ 결국 북핵문제 해결을 위한 중국의 역할은 관리, 즉 참여(participation)와 균형(balanc-ing), 안정(stability)을 위한 외교적 역할에 국한될 것임.

◦ 따라서 북‧중관계의 강화는 6자회담의 재개 동력을 유지하는데 기여하겠지만, 북핵문제의 단기적 해결을 기대하기 어려움.

- 북한의 핵보유를 통한 생존전략상 스스로 핵 포기할 가능성 난망

- 북한의 사활적 이익에 대한 중국의 대북 영향력 한계

다. 남북관계의 안정에 기여하나 전면 개선에는 한계

◦ 한반도의 안정적 관리를 추구해온 중국의 대북 영향력 강화는 남북관계의 안정에 긍정적으로 작용할 것임.

- 국제사회의 대북 압박 강화의 빌미를 제공할 수 있는 북한의 핵실험‧도발 행위 억제

- 광저우 아시안게임(11월)의 성공 개최 희망

◦ 중국이 북‧중관계의 강화를 통해 김정은 후계체제의 안착에 기여한다면, 북한의 대내적 불안요인의 감소로 인해 대외적 도발 가능성도 감소할 수 있음.

◦ 다만, 북‧중군사협력관계의 확대는 북한 내 군부의 발언권 강화 및 선군정치의 지속으로 이어지고, 이는 다시 한‧미동맹 강화를 야기함으로써 한‧미‧일 대 북‧중‧러의 대립구도를 강화해 한반도 평화정착 및 동북아 질서 안정에 역기능을 초래할 우려 있음.

◦ 북‧중관계의 강화는 북한의 생존 유지 및 대중 경제의존도를 높임으로써 남북협상에서 우리의 주도력을 제한할 가능성이 있어 남북관계의 전면적 개선에는 한계가 있음.

Ⅳ. 정책적 시사점

◦ 향후 한‧미동맹과 대북압박의 강화는 북‧중관계를 더 강화할 가능성이 있어 우리의 대중 통일외교 및 남북관계 개선, 한반도 평화구조 창출에 어려움을 초래할 수 있음을 유의하되,

- 현 단계에서는 북‧중관계 강화의 부정적 측면만이 아닌 긍정적 측면도 주목할 필요 있음.

◦ 북‧중관계 강화를 최대한 활용해 6자회담 재개 통한 북핵문제의 전기 마련, 북한의 개방 지원, 한반도 및 남북관계 긴장완화와 평화정착 등의 기회를 창출함.

- 반면, 북‧중관계 강화의 영향으로 남북관계에서 우리의 주도력 약화, 북핵문제 해결 지연 가능성, 동북아의 대립적 안보질서 가능성 등에 대한 대비책을 강구

◦ 북‧중관계 강화와 중국의 대북 영향력 증대가 우리에게 미칠 불리한 영향을 완화하고 유리하게 발휘될 수 있도록 한‧중 전략적 협력을 중장기적으로 강화함.

- 통일외교 차원에서 한국주도의 통일에 대한 중국의 이해와 지지를 획득

◦ 한중협력과 남북관계는 북‧중관계의 한계 및 중국의 딜레마를 고려해 접근함.

- 중국과 북한은 상호 전략적 이해의 편차 및 외적 위협평가의 상이성 존재

- 중국의 대북 압박정책은 북한의 혼란‧분쟁을 초래할 수 있는 반면 전폭적인 지원정책은 국제사회의 비난을 초래

◦ 한‧중협력은 양국 간 상호 이해증진과 신뢰형성을 도모하는 것이 중요한바, 우리의 대북정책 목표가 북한체제의 붕괴에 있지 않으며, 북한의 도발 억지를 위해 한‧미동맹이 필요함을 중국에 설명함.

- 경제실리 도모와 경제협력의 제도화를 위해 한‧중 FTA 협상을 개시함으로써 한국의 가치를 제고하는 한편,

- 안보대화를 포함한 전략대화로 확대

◦ 북핵문제 해결의 전기를 마련하기 위해 대북제재와 국제공조를 유지하는 한편, 6자회담의 재개카드를 갖고서 중국에 북한이 핵실험을 자제하고 비핵화를 위한 전향적 조치를 취하도록 유도할 것을 설득함.

◦ 중국의 대북 영향력 강화를 상쇄하고 우리의 주도력을 제고하는 한편, 북한의 개혁‧개방촉진과 한반도 평화정착을 위해 남북대화를 전략적으로 추진함.

- 한‧미동맹의 강화 기조 하에서 천안함 사건 등 안보대화에 북한이 불응할 가능성이 높은바,

- 우선 북한의 호응 가능성이 큰 대북지원 및 남북경협을 위한 대화 추진 통해 남북관계의 안정을 주도

북한실태와 남북관계의 새로운 패러다임

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최 진 욱

(통일연구원)

북한실태와 남북관계의 새로운 패러다임

Ⅰ. 머리말

북한상황이 악화되는 가운데 우리의 통일에 대한 의지는 갈수록 약화되고 있다. 2010년 8월 통일연구원이 미디어리서치에 의뢰해 실시한 여론조사에 의하면 통일의 당위성에 대한 찬성은 76.6%로, 2005년 동일한 질문에 대한 찬성 83.9%, 1994년 유사한 질문에 대한 응답 91.6%보다 줄어들고 있음을 알 수 있다.

_ 2010년 조사에서는 “귀하께서는 통일이 반드시 달성해야 할 민족적 과업이라는 주장에 대해서 어떻게 생각하십니까?”라는 질문에 대하여 ‘매우 찬성한다’ 17.5%, ‘대체로 찬성한다’ 59.1%였다. 본 조사는 2010년 8월 9일부터 27일까지 제주도를 포함한 전국을 대상으로 방문면접조사에 의해 이루어졌으며, 표본 수 1,000명, 표본오차 ±3.1%(95% 신뢰수준)이다. 2005년 조사에서는 같은 질문에 대하여 ‘매우 찬성한다’ 49.2%, ‘대체로 찬성한다’ 34.7%였다. 1994년 조사에서는 “귀하는 통일이 필요하다고 생각하십니까, 아니면 불필요하다고 생각하십니까?”라는 질문에 대하여 ‘필요 하다’ 91.6%, ‘불필요하다’ 8.4%였다.

2010년의 동일한 조사에서 통일이후의 상황에 대하여도 부정적으로 인식하고 있음을 알 수 있다. 국제적 위상을 제외하고 정치적 민주화, 경제성장, 빈부격차, 물가, 실업문제, 지역격차, 주택문제, 법치문제, 가치관 혼란 등 모든 분야에서 통일 전에 비해 통일 후 상황이 악화될 것이라고 응답하였다(<표 Ⅰ-1> 참조).

_ “귀하께서는 통일 후 다음 사항들이 통일 전에 비해서 어떻게 될 것이라고 생각하십니까?”라는 질문에 대하여, “매우 개선될 것이다, 대체로 개선될 것이다, 마찬가지이다, 대체로 악화될 것이다, 매우 악화될 것이다”중 하나를 고르도록 하였다.

2008년 서울대 통일평화연구소가 한국갤럽에 의뢰해 실시한 여론조사에 의하면 통일이 남한에 이익이 될 것으로 기대하는 응답(47.5%)이 이익이 되지 않을 것이라는 응답(53.5%)보다 적었으며, 자신에게 이익이 될 것이라는 응답은 불과 27.7%로 이익이 안 될 것이라는 응답 72.3%보다 훨씬 적었다.

_ “ㅇㅇ님은 통일이 남한에 얼마나 이익이 될 것이라고 생각하십니까? 혹은 이익이 되지 않을 것이라고 생각하십니까?”, “ㅇㅇ님은 통일이 자신에게 얼마나 이익이 될 것이라고 생각하십니까? 혹은 이익이 되지 않을 것이라고 생각하십니까?”라는 질문에 대하여 “매우 이익이 될 것이다, 다소 이익이 될 것이다, 별로 이익이 되지 않을 것이다, 전혀 이익이 되지 않을 것이다”는 응답 중 하나를 고르도록 하였다. 서울대 통일평화연구소가 한국갤럽에 의뢰해 2008년 8월 21일부터 9월 10일까지 1,213명을 표본으로 실시한 여론조사결과로, 95%신뢰구간에서 표본오차는 ±3.1%이다. 박명규 외, □2008 통일의식조사□ (서울대학교 평화통일연구소, 2008).

<표 Ⅰ-1> 통일 후 변화에 대한 전망

통일 후 변화 전망	매우 개선	대체로 개선	개선	마찬가지	대체로 악화	매우 악화	악화
1) 정치적 민주화	3.1	23.5	26.6	32.7	37.0	3.7	40.7
2) 경제성장	5.4	27.1	32.5	23.4	32.5	11.6	44.1
3) 빈부격차	1.2	8.2	9.4	21.0	45.0	24.6	69.6
4) 물가	2.2	10.3	12.5	24.0	45.8	17.7	63.5
5) 실업문제	4.0	16.0	20.0	20.4	40.4	19.2	59.6
6) 지역격차	1.6	8.6	10.2	24.9	44.5	20.4	64.9
7) 주택문제	3.4	16.1	19.5	29.5	41.1	9.9	51.0
8) 법치문제	1.3	11.3	12.6	29.9	43.6	13.9	57.5
9) 가치관 혼란	1.2	9.5	10.7	27.7	43.1	18.5	61.6
10) 국제적 위상	14.8	42.8	57.6	22.6	17.9	1.9	19.8

통일 기피증이 점증하는 가운데 이명박 대통령이 8.15 경축사에서 “분단 상황의 관리를 넘어서 평화통일을 목표로 하는 새로운 남북관계의 패러다임”을 제시한 것은 새로운 통일논의의 장을 여는 계기가 되었다. 이는 급변하는 통일 환경에도 불구하고 통일담론이 기존의 논의구조에서 벗어나지 못하고 있다는 문제의식을 반영한 것이다. 새로운 통일논의의 핵심은 통일준비이다.

지난 2월 방한한 독일의 쾰러 대통령은 이명박 대통령과의 정상회담에서 “통일이 이뤄질 것이라는 가능성을 절대 포기하지 말 것과, 생각보다 빨리 통일이 올 수 있다는 점을 염두에 둬야 한다”고 조언했다. 그러면서 “미리 계획을 세우고 준비하는 게 필요하다”고 말했다. 통일보다는 분단관리에 입각한 우리의 기존 통일담론에 경종을 울리는 지적이라고 할 수 있다.

본고의 목적은 통일기피증의 원인을 분석하고 왜 통일준비가 필요하며 무엇을 어떻게 준비해야 하는지 논하는 것이다. 이를 위해 탈냉전 이후 통일 환경의 변화를 점검하고 기존 통일담론의 한계를 분석한 후, 통일준비를 위한 우리의 과제들과 해결방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 탈냉전 20년과 통일 환경의 변화

1. 탈냉전과 화해‧협력

냉전 종식이후 남북 간 화해와 협력은 남북관계에서 지고지순한 원칙으로 등장하면서 일대일 통일, 합의통일, 수렴론 등 ‘평화적’ 담론이 통일논의를 지배하여왔다. 과거 불신과 대결을 끝내고 다방면에 걸친 남북 간 교류와 협력을 통해 이질감을 해소하고 경제공동체, 사회공동체를 거쳐 정치공동체를 이룰 수 있다고 믿었다. 1989년 등장한 ‘한민족공동체통일방안’은 이전의 정치‧국가 중심에서 사회‧문화 중심, 민족중심의 통일로 논의의 틀을 전환한 것으로서 점진적이고 단계적 통일을 추구하였다. 이는 유럽의 통합과정 혹은 냉전이후 사회주의 국가의 체제전환 과정과 유사한 상황이 북한에도 발생할 것이라는 낙관적 생각에 바탕을 둔 것이었다.

_ 이홍구 전 총리 인터뷰, “1989년 ‘한민족공동체 통일방안’ 수립배경 및 남북관계,” 통일노력60년발간위원회 편, □통일노력 60년: 하늘길 땅길 바닷길 열어 통일로□ (서울: 도서출판다해, 2005), p. 209.

민족중심, 사회문화중심의 통일정책 기조는 햇볕정책 하에서 극적으로 강화되었다. 전례 없는 대북 포용정책이 추진되면서 ‘통일정책’은 북한을 관리하고 남북관계의 현상적 측면만을 강조하는 ‘대북정책’으로 대체되었다. 김정일 위원장을 독재자의 이미지보다는 북한의 개혁‧개방을 이끌 지도자로서 인식함으로써, 타도와 변화의 대상의 아니라 지원의 대상으로 간주하면서 북한이 안심하고 개혁‧개방을 추진할 수 있는 환경을 마련해 주는 것이 대북정책의 주된 관심이었다. ‘법적인 통일(de jure unification)’ 보다는 남북한이 상호 체제인정, 평화정착과 교류협력 등을 통해 ‘사실상의 통일(de facto unification)’을 이루는 데 관심이 집중되었다.

_ 김근식, “연합과 연방: 통일방안의 폐쇄성과 통일과정의 개방성-6.15 공동선언 2항을 중심으로,” □한국과 국제정치□, 제19권 4호 2003년 (겨울) 통권 43호 (경남대학교 극동문제연구소, 2003), p. 169.

통일은 남북 간 화해와 협력을 통해 점진적이고 단계적이며 합의에 의해서 이루어져야 한다고 주장하였으나, 사실상 통일문제는 가급적 먼 미래의 일로 미루어 놓고 경제‧사회분야에서 교류와 협력의 양적 확대를 남북관계 발전의 지표로 간주하였다.

2. 통일 환경의 변화: 북한상황을 중심으로

가. 북한의 폭정체제와 개혁‧개방 거부

선군정치 하 북한체제는 전체주의(totalitarianism)보다는 폭정(tyranny)이라는 개념으로 더 잘 설명될 수 있을 것이다. 전체주의는 권력을 극대화하기 위하여 고도의 억압과 고도의 충성을 이용한다. 전체주의 독재자는 충성심이 높아지는 한, 억압을 증대시킴으로써 권력을 확대하나 억압이 오히려 반발을 불러일으켜 충성심이 저하되는 시점이 오면 억압을 중단하는 것이 권력을 확대하는 데 유리하다고 본다. 반면, 폭정은 백성들이 부유한 것 보다는 궁핍한 것이 권력유지에 더 유리하다는 믿음 하에 오직 억압에 의해서만 권력을 유지하고자 한다. 폭정하의 백성들은 독재자를 따르거나 충성하지 않지만 적극적으로 항거할 능력도 없다. 군이나 경찰과 같이 충성이 절대적으로 필요한 기관들에는 국민들로부터 착취한 자원이 우선적으로 공급된다.

_ Ronald Wintrobe, The Political Economy of Dictatorship (Cambridge: Cambridge University Press, 1998), p. 59.

전체주의 성격이 강하였던 1990년대 중반까지의 북한에서는 충성과 억압을 결합시키는 데 당의 역할이 중요하였다. 당의 생활지도 및 정책지도가 체제유지의 관건으로 여겨져서 조직지도부와 선전선동부가 핵심적인 역할을 하였다.

그러나 1990년대 중반이후 폭정의 성격이 강한 북한에서 통제 위주의 통치가 강화되면서 당의 기능과 역할이 축소되고 당‧국가체제가 왜곡되기 시작하였다. 한편, 외부의 위협을 막고 내부의 일탈행위를 억압하는 군, 국가안전보위부, 인민보안부의 역할이 두드러지게 강화되었다. 즉, 당의 상대적 위상약화는 군과의 관계에서 뿐만 아니라 억압과 통제를 담당하는 국가안전보위부나 인민보안부와의 관계에서도 나타났다.

폭정은 체제 성격상 경제발전이나 주민들의 삶의 질 향상에 대한 무관심을 넘어서 이를 체제 유지에 부정적 요인으로 인식하고 있기 때문에 개혁‧개방을 거부한다. 오히려 체제 유지를 위하여 고립을 선호하며 외부의 지원이나 경제협력 역시 체제에 위협이 되지 않는다는 전제하에 제한적으로 허용할 뿐이다.

실제로 북한의 폭정 하에서 인민경제는 붕괴되었으나 수령경제, 당경제, 제2경제에는 부족한 자원이 집중 배분되었고, 국가안보보다 정권안보가 중요시되고 있다.

나. 북한의 핵보유 고집

북한은 2009년 들어서 핵무기 보유국으로서 인정받기를 원한다는 것을 숨기지 않고 핵문제에 대한 북한의 입장을 지속적으로 표명하였다. 북한의 의도는 2009년 2월 방북한 미국의 민간 대표단에 분명히 전달되었다. 북한은 불능화 단계를 검증 없이 종료하고 폐기 단계로 진입하기를 희망하며 폐기 단계에서 플루토늄시설을 경수로 지원을 조건으로 폐기할 수 있다는 입장을 피력하였다. 북한은 핵무기를 제외한 채 플루토늄 관련 핵시설과 핵프로그램을 ‘비핵화’의 대상으로 간주하고 있으며 핵무기는 이후 단계에서 미‧북간 핵군축 협상으로 다루겠다는 입장을 반복한 것이다. 따라서 6자회담의 비핵화 세단계인 동결(shutdown), 불능화(disablement), 폐기(dismantlement) 단계에서는 핵시설과 핵프로그램을 다루며, 핵무기는 4단계인 제거(elimination) 단계에서 핵군축 협상차원으로 다룰 수 있다는 것이다. 이마저도 북한은 미국의 대북 적대시 정책 포기, 한국에 대한 핵우산 제거, 한미동맹 파기를 전제조건으로 제시하고 있다.

_ Morton Abramowitz, “North Korean Latitude,” National Interest, No. 100 (March-April, 2009).

2009년 5월 2차 핵실험을 단행한 북한은 유엔안보리결의 1874호에 대한 반발로 6자회담에 다시는 돌아가지 않을 것이라고 단언하기도 하였다. 그러나 이후 미‧북관계가 평화관계로 전환되는 것을 전제로 6자회담에 응할 용의가 있다는 입장을 표명하기 시작하였다.

2009년 12월 보스워즈 대북정책 특별대표의 방북 시 북한은 “핵문제의 근본적 원인이 미국의 적대시 정책임”을 주장하며 평화협정 문제를 강력히 제기하였다. 바꾸어 말하면 이는 현 단계에서 비핵화가 불가능하다는 것을 말한 것이다. 궁극적으로 북한은 고위급 정치회담을 통해 미국과 관계정상화를 추진하는 한편, 인도식 핵보유 국가 유형을 추구하는 것으로 보인다. 즉, 민수용과 군수용 핵시설을 분리해서 민수용 핵시설에 관한 핵협정을 맺고 여기에 핵무기는 제외하는 것이다. 실제로 2007년 2‧13 합의 후 뉴욕 미‧북 관계 정상화 회담에서 김계관 6자회담 수석대표는 북한을 인도처럼 대우해 달라고 요구한 것으로 알려졌다.

최근 북한의 6자회담 재개 입장도 비핵화에 앞서 평화협정이 체결되어야 한다는 주장에 기초하고 있다. 즉, 북한은 평화협정을 통한 미‧북 신뢰조성이 있어야만 핵시설 가동 중단을 넘어서 핵무기 문제까지 논의할 수 있다는 입장이다.

_ 박형중, “북한의 6자회담 전략 변경과 향후 전망,” □온라인시리즈□, CO 10-34 (2010.9.8).

다. 북한의 경제상황 악화

2000년대 들어 북한은 남북교역의 흑자를 통해 대중국 무역적자를 상쇄시키면서 경제적으로 체제를 유지해왔다. 그러나 북한은 지난 2년여간 우리의 대북지원 감소와 남북경협의 축소로 10억불 이상 손실을 보았으며 2009년 장거리 로켓, 발사 핵실험, 간부용 선물비용 등으로 수억 달러를 낭비하였다. 국내 재원의 축소는 당, 군, 보위부 등 핵심기관들의 운영에 차질을 초래하면서 부처 간, 엘리트 간 갈등의 소지를 제공하고 있다.

_ 최진욱, “북한의 대남 비방‧협박과 남북관계 전망,” □분단시대를 넘어 통일시대로□ (통일연구원 개원 18주년 기념 학술회의, 2009.4.8).

이미 유엔안보리결의 1718호와 1874호에 의해 제재를 받고 있는 북한은 천안함 폭침 이후 남북경협의 중단과 미국의 추가제재 조치로 경제난이 악화되고 국제적 고립이 심화되었다. 이미 화폐개혁 실패로 혼란에 빠진 북한경제는 최악의 상황으로 치닫고 있다. 우리의 대북 제재조치 중 대내 차원에서 북한에게 가장 큰 영향을 미치는 것은 교역중단이다. 2009년 기준으로 개성공단을 제외한 남북교역 총액은 7.4억 달러로 북한 전체 교역 50.9억 달러의 14.5%를 차지한다. 남북교역 중단으로 북한이 입을 손실은 일반교역 2억 1,087만 달러, 임가공료 3,175만 달러, 운송수입 감소액 900만 달러와 선박운항금지로 인한 비용상승 100만 달러 등 총 2억 5,262억 달러에 이른다.

_ 임강택, “남북교역 중단으로 인한 경제적 파급효과,” □온라인시리즈□, CO 10-17 (2010.5.24).

미국의 추가금융제재는 북한의 돈줄을 총망라하여 제재대상에 포함시킴으로써 미국의 의지에 따라 북한경제에 엄청난 타격을 줄 수 있을 것이다.

_ 최진욱, “미국의 대북추가제재: 의미와 전망,” □온라인시리즈□, CO 10-32 (2010.8.9).

라. 김정일의 건강악화

김정일 특유의 정치방식이라는 선군정치는 제도적 통치가 아닌 인적통치, 당적 지도가 약화되고 당을 거치지 않는 김정일의 직할통치, 주요 기관들의 유기적인 횡적 연대가 차단되는 분할통치 등을 특징으로 하고 있다. 선군정치의 통치방식은 정책결정과정이 김정일 1인에게 집중되는 특성상 권력의 운영에 김정일의 역할이 필수불가결이었다. 따라서 2008년 8월 시작된 김정일의 건강이상은 김일성 사망이후 북한체제의 안정을 해치는 최대의 위협이라고 할 수 있다.

_ 최진욱, “김정일 건강악화 이후 북한의 통치방식 변화와 대내외 정책,” □KDI 북한경제리뷰□, 11권 7호 (한국개발연구원, 2009.7), p. 29.

이 위협을 극복하기 위해 김정일은 건강이상 직후 3남 김정은을 후계자로 비공식 지명하였고, 2년만인 2010년 9월 28일 김정은이 당중앙군사위원회 부위원장에 선출됨으로써 후계자로 공식 등장하였다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 어리고 경험 없는 후계자의 준비되지 않은 등장과 당대표자회를 계기로 단행된 권력구조의 재편이 정치적 안정을 가져올 지 여전히 불투명하다. 장성택, 김경희, 이영호, 최용해 등 신실세 그룹의 부상이후 당적 통제강화 기도로 인한 당‧군 간의 갈등 가능성, 급격한 세대교체로 인한 군 원로그룹의 불만 가능성, 김정일 이후 권력기반이 취약한 김정은에 대한 신실세 그룹의 변함없는 지지 여부 등이 주목된다.

Ⅲ. 기존 통일담론의 한계

앞에서 살펴본 바와 같이 북한상황의 악화에 따라 기존의 통일담론도 벽에 막히게 되었다. 통일의지가 실종되고, 국가신용도 상승에 제약요인이 되고 있으며 북한의 급변 가능성에 대한 주변국의 논의에 적극적으로 대처하지 못하고 있다.

1. 통일의지의 실종

기존 통일담론은 통일보다는 분단을 관리하는 것이었다. 화해‧협력 기조 속에서 통일에 대한 관심과 의지보다는 교류협력의 확대가 보다 중요한 대북정책의 목표인 것처럼 간주되기도 하였다. 그러나 교류‧협력의 확대와 북한의 변화를 단선적인 관계로 낙관하였던 기존의 통일담론은 북한의 변화거부와 핵무기 고집으로 돌파구를 찾지 못하고 있다. 통일 환경의 변화에도 불구하고 다양한 통일의 가능성을 검토하고 대응하는 정책적 유연성보다는 여전히 남북 간 교류와 협력의 양적 팽창에 매달렸다.

기존 통일담론에서는 남북의 이념과 체제가 너무 다르고 막대한 통일비용도 우려되니 당장 통일을 논한다는 것은 부담스럽다는 것이었다. 통일의 원칙이나 통일의 미래상을 분명히 제시하지 못하고 통일한국의 정치체제로 남북한이 조금씩 양보하는 수렴론과 심지어 북한의 변화를 전제로 하지 않는 ‘일대일 통합’ 등이 거론되기도 하였다. 통일비전이 불투명해지고 통일과정에서 우리의 주도권에 대한 자신감이 약화되면서 통일에 대한 관심과 의지도 서서히 사라졌다.

IMF 경제위기와 함께 독일통일의 후유증이 과장되게 인식되면서 엄청난 통일비용이 거론되기라도 하면 남아있는 통일의지마저 무력해질 수밖에 없었다. 남북통일은 비전과 희망의 대상이기 보다는 두려움과 회피의 대상이 되었다.

따라서 흔히 기존 통일담론이 통일지향적인 것으로 인식되는 것은 정확한 것이 아니며 기존 통일담론에 대한 지지는 엄밀히 말하면 ‘통일’이 아니라 ‘교류협력’과 ‘지원’ 등 대북정책에 대한 지지이다. 실제로 2005년 통일연구원 여론조사에 따르면, 당시 정부의 평화번영정책, 남북경협, 대북지원 등에 대하여 40대 이상보다 높은 지지를 보이던 20대, 30대가 통일의 당위성에 대하여는 40대 이상보다 낮은 지지를 보인 것은 흥미로운 결과였다.(<표 Ⅲ-1> 참조)

<표 Ⅲ-1> 통일문제에 대한 연령별 차이 (2005)

	통일의 당위성에 대한 찬성	평화번영정책에 대한 찬성	남북 경협 사업에 대한 찬성	대북 지원 정책에 대한 찬성
전체	83.9	73	84.8	72.3
20 대	77.8	74.5	86.6	79.6
30 대	78.2	75.9	89.4	76.1
40 대	83	78	87.7	70.2
50 대	83	70.6	80.6	63
60이상	86.7	72.7	80.6	69.9

2. 국가신인도 상승에 장애

북한의 정치‧경제 상황이 점차 악화되면서 국제사회는 북한의 붕괴 가능성에 대하여 촉각을 곤두세우고 있다. 무디스나 S&P와 같은 신용평가회사들은 올 들어 한국의 국가신용등급평가 시 북한의 급변 가능성을 주요 변수로 고려하기 시작했다.

이들의 우려는 북한의 붕괴 자체보다도 한국이 정치적, 법적, 재정적으로 얼마나 통일을 준비하고 있는지에 있다고 할 수 있다. 특히, 재정적으로 재원조달 방안, 재정부담 능력, 통일비용의 최소화 방안 등에 큰 관심을 보이고 있다. 요컨대, 막대한 통일비용과 통일에 대한 준비부족은 국민의 통일의지를 약화시키고 국가신인도를 해치는 주된 요인이다.

그러나 우리는 북한의 반발과 국민적 합의 미비, 그리고 기존 통일담론의 한계 때문에 적극적으로 대처하지 못하는 것이 현실이다. “북한의 급변 가능성은 없기 때문에 특별한 준비도 필요 없으며 우리는 점진적이고 단계적인 통일 이외에 조기통일에 대하여는 별 관심이 없다”고 말하는 것이 현 상황에서 국가신용등급에 얼마나 도움이 되는지 의문이 아닐 수 없다.

3. 소극적 통일외교

주변 4국은 포스트-김정일 체제의 불안정성에 주목하며 북한의 급변 가능성에 대해 심도 있는 논의를 시작하였다. 월터 샤프 주한미군 사령관은 2010년 9월 9일 “을지프리덤가디언(UFG) 훈련 시 급변 사태를 대비한 북한 안정화 작전을 하였다”고 공개하였다. 작년 4월부터 북한 급변사태 가능성에 대한 다섯 번째 언급이다. 워싱턴의 관료들과 한반도 전문가들도 북한 급변사태 가능성에 대한 다양한 시나리오를 분석하고 있다. 일본은 북한의 탄도 미사일과 핵 문제, 납치자 문제로 인해 막대한 비용을 지출하고 있으며 통일이 궁극적 해결책이라고 믿고 있다. 러시아는 2003년 8월에 이어 지난 7월초 연해주 하산에서 북한의 대규모 난민 유입을 대비한 훈련을 실시하였다.

_ Paul B. Stares‧Joel S. Wit, Preparing for Sudden Change in North Korea, 신병철‧전경주 역, □북한급변사태의 대비□ (서울: 한국국방연구원, 2009),

_ Victor Cha, “Korean Unification: an American Perspective” (Third KINU Unification Forum, September 8, 2010).

중국의 한반도 분석가들 역시 포스트-김정일 권력구조의 불확실성을 인정하고 있다. 그러나 중국은 국제사회의 입장과 구별되는 입장을 보이는 유일한 나라이다. 두 번에 걸친 북한의 핵실험에 대해 내부적으로 많은 논쟁을 하였음에도 불구하고 중국은 한반도 급변사태 대처 방안에 대해서 누구와도 논의하려하지 않고 있다.

_ 신상진, “중국의 대북한 인식변화 연구: 북한 전문가 심층 면담 조사,” □통일정책연구□, 17권 1호 (통일연구원, 2008), pp. 275～276.

_ Victor Cha, “Korean Unification: an American Perspective.”

그러나 최근 북한의 경제상황이 악화되고 경제적 고립이 심화되면서 북‧중관계는 급속히 밀착되고 있다. 중국은 북한의 붕괴를 방지하기 위해 무리를 하면서도 정치적, 경제적, 외교적 지원을 제공할 수 있을 것이며 북한은 중국의 대북 영향력 확대를 용인할 것이다. 천안함 폭침사건 이후 중국이 보여준 태도는 한반도 통일 과정에 중국이 주요 변수로 등장하였음을 단적으로 보여 주었다. 나진 지역에 경제특구가 설치되고 중국의 노동력이 대거 진출할 경우, 향후 북한 급변 사태 시 중국의 개입 구실이 될 수 있다.

_ 최근 중국과 북한의 밀착은 보다 면밀한 분석을 필요로 한다. 90년대 20%대에 머물던 대중국 교역은 2000년대 들어서 꾸준히 상승하여 2009년 78.5%에 이르렀다. 중국은 6자회담 의장국으로서 북한에 대한 영향력을 유지하고 있다. 김정일은 2000년부터 총 여섯 차례 중국을 방문하였는데, 중국을 제외하고는 러시아를 한차례 방문하였을 뿐이다. 천안함 폭침사건 이후 북한은 대중국 의존을 강화하고 중국의 영향력 확대를 받아들이고 있다. 5월 방중 시 후진타오 주석이 김정일 위원장에게 “내정 및 외교, 국제정세 등에 대한 전략적 소통”과 “국제 및 지역문제에서 협력 강화” 등 5개 제안을 제기한 것은 중국의 대북 영향력 확대 의지를 노골화한 것으로 평가된다. 김정일 위원장은 8월 다시 중국을 방문하여 중국의 개혁‧개방을 극찬하고 북‧중 경제무역협력과 관련한 중국의 요구사항을 대폭 수용하였다. 중국이 추진 중인 ‘창춘-지린-투먼 개발’에 긴요한 나진항과 청진항의 자유로운 사용권과 경제특구의 노무관리, 출입국관리, 투자보장 등 여러 가지 안전장치를 제공하기로 한 것으로 알려졌다.

북한의 급변 가능성에 대한 주변국의 논의는 우리의 미래에 관한 것이다. 북한 붕괴 시 국제적 관리(신탁통치) 방법, 자국의 개입 가능성, 북핵 관리, 난민 처리, 소형 무기 확산 방지 등 다양한 의제가 우리와 무관하게 논의 중이거나 논의될 것이다. 그러나 한국은 북한의 급변 가능성에 대한 이들 나라의 논의에 적극적으로 대처하지 못하고 있다. 주변 국가들은 한국이 북한의 급변 가능성에 왜 미온적으로 대처하는 지 오히려 의문을 제기하는 실정이다. “남북 간 합의통일이 우리의 목표이고 북한을 자극할 수 있기 때문에 북한의 급변 가능성을 논의할 수 없다”는 입장을 언제까지 고수해야할지 고민하지 않을 수 없다.

Ⅳ. 분단관리에서 통일대비로

1. 통일에 대한 관심과 의지의 회복

통일준비의 일환으로 실종된 통일담론의 부활과 통일에 대한 국민들의 관심과 의지를 회복시키는 일이 급선무이다. 이를 위해 통일 의지에 가장 부정적 영향을 미쳤던 통일비용의 실체를 객관적으로 분석하고 알려야 한다. 또한, 통일이 가져올 미래 비전에 대한 논의를 활성화시킴으로써 통일의지를 고무시켜야 한다.

독일통일 20주년을 맞는 올해 독일통일이 재조명되고 있다. 한때 통일에 대한 부정적 이미지를 주었던 독일통일의 경험은 우리에게 긍정적 이미지로 바뀌어 전달되고 있다. 통일이후 초기의 과다한 통일비용 지출, 심리적 통합 실패, 사회적 혼란이 부각되었으나, 이제 동독 지역의 성공적인 체제이행, 통일독일의 경제적 부흥, 국가브랜드의 가치 상승, 유럽통합과 안보환경의 개선 등 긍정적 측면에 주목하고 있다.

_ 서재진, “통일비전과 학교 통일교육의 과제,” (제주지역 학교통일교육 대토론회 기조연설, 2010.9.17), pp. 2～5.

이미 우리사회에서도 통일 환경 분석, 체제전환 및 통일 사례의 긍정적 측면 분석, 통일 비전 개발 등 통일관련 논의들이 시작되었다. 통일의지를 회복하기 위한 논의는 세 가지로 요약될 수 있다.

첫째, 통일비용이 너무 과장되었다는 점이 지적되고 있다. 통일비용은 포괄적이고 추상적인 개념으로 연구자의 목적과 방법, 통일의 방식, 북한주민의 생활수준 향상 목표치 등에 따라 달라지는 데, 천문학적 수치만 센세이셔널하게 제시됨으로써 통일에 대한 두려움을 조장하였다는 것이다. 따라서 천문학적 통일비용을 우리가 감당할 수 없기 때문에 통일이 되면 우리는 큰 피해를 입게 되니 어떻게 해서든지 북한의 붕괴를 막고 통일을 지연시켜야 한다는 논리는 잘못된 것이라는 것이다.

_ 김정수, “이명박 정부의 ‘통일세’제안 배경과 실효적 논의를 위한 제안,” 미발표 논문, p. 13.

_ 신창민, “통일비용 및 통일편익,” □분단관리에서 통일대비로□ (통일연구원 세미나, 2010.9.1), p. 22.

둘째, 통일비용은 통일을 통해서 얻을 수 있는 이득은 계산하지 않고 투입된 비용만 계산한 것이나, 실제로 통일이득이 비용보다 훨씬 크다는 것이다. 여기에는 통일과 동시에 자동적으로 소멸되는 분단비용, 통일비용을 투입해서 북측의 경제건설과정에서 얻게 되는 남측의 경제적 이득, 장기적 소득 증대를 중심으로 하는 편익의 증대 등은 포함되지 않았기 때문이다.

_ 서재진, “통일비전과 학교 통일교육의 과제.”

_ 신창민, “통일비용 및 통일편익,” p. 24.

셋째, 통일편익과 연관된 것으로 통일로부터 우리가 얻을 수 있는 유무형의 가치에 주목하는 것이다. 정치, 경제, 군사, 사회 등 다양한 분야에서 통일의 비전이 제시되고 있으며 이러한 비전들이 통일에 대한 의지를 회복하는 데 기여하고 있다.

군사안보적으로 남북통일은 대한민국에 대한 가장 큰 위협이 영원히 사라지는 것을 의미한다. 북한의 핵문제와 장거리 미사일 문제 등 한반도와 동북아 안정을 해치던 악재들이 해결된다. 대규모 국방비 절감, 전쟁에 대한 우려로 인한 투자기피 해소, 신용등급 상승 제약 요인의 제거 등은 경제적 이익으로 이어질 것이다.

정치외교적으로 북한문제를 둘러싼 정치적 갈등이 소멸되면서 경제발전과 사회통합에 국력을 결집시킬 수 있을 것이다. 통일을 계기로 역내 통합과 평화에 기여하는 통일한국의 국제적 이미지를 고양시킴으로써 국가브랜드를 강화하고 경쟁력 제고에 기여할 수 있을 것이다.

경제적으로 남북통일은 남한의 자본과 기술, 북한의 자원과 노동력의 결합으로 시너지 효과가 크다. 국방비와 같은 분단비용의 감소와 동북 3성으로 연결되는 새로운 시장기회의 창출과 러시아 극동 지역의 석유와 천연가스 사용 등이 모두 통일로 기대되는 경제적 이익들이다.

_ 독일식 흡수통일이 아닌 중국‧홍콩식의 관리가 가능하다면 통일한국의 실질 GDP가 2050년 6조 5천억 달러로 프랑스, 독일, 일본도 능가할 것으로 전망하였다. Kwon Goohoon, “A United Korea?　Reassessing North Korea Risks (Part 1),” Global Economic Paper, No. 188 (Goldman Sachs, September 21, 2009).

사회문화적으로 분단으로 인한 갈등과 적대감을 치유하고 지역주의 갈등을 완화시킴으로써 민족의 자긍심을 고취하고 내적 동력을 극대화할 수 있을 것이다.

2. 통일방식에 대한 국민적 합의 도출

대다수 국민들의 통일에 대한 부정적 인식은 독일과 같이 갑작스러운 흡수통일에 크게 영향을 받았다고 할 수 있다. 특히, 1조 7천억 유로에 달하는 막대한 통일비용과 같은 부담을 남북 통일시 우리도 경험하게 될 것으로 예상하고 있다. 통일준비를 위한 구체적 과제들을 논하기에 앞서 다음과 같은 쟁점에 대하여 국민적 합의가 도출되어야 할 것이다.

․기존의 통일정책과 같이 통일비용과 사회혼란을 줄이기 위해 점진적‧단계적 통일을 추진하며 통일을 가급적 뒤로 미루는 일이 계속되어야 하는가?

․북한의 비핵화와 개방을 전제로 평화공동체와 경제공동체의 동시실현을 통해 통일을 앞당기는 노력이 바람직한가?

․조기통일 시 통일비용과 사회혼란을 줄이기 위한 방안은 무엇인가?

․북한의 붕괴 가능성에 대한 국제사회의 우려와 논의에 대하여 우리가 어떻게 대처해야하는가?

․북한의 붕괴조짐이 나타날 때 이것을 통일의 기회로 삼아야 하는가 아니면 붕괴를 지연시키고 북한을 안정시키기 위해 지원을 해야 하는가?

․여전히 북한과의 대화노력과 지원은 필요한가?

․남북대화와 통일준비는 병행할 수 있는가?

이 밖에도 통일방식에 대한 많은 쟁점이 있겠으나 우선 통일비용을 줄이고 우리가 주도적이며 적극적으로 통일을 준비하기 위해서는 다음과 같은 합의가 필요할 것이다.

첫째, 북한을 관리하고 남북관계의 안정만을 희구하는 소극적 대북정책에서 탈피하여 통일을 적극적으로 준비하는 통일정책을 추진해야 할 것이다. 통일준비에는 북한의 급변 가능성에 대한 대비도 성역 없이 포함될 것이나 북한을 급변사태로 유도하기 위한 조치와는 구별된다. 북한의 급변 가능성에 대한 대비 자체는 북한의 난민발생, 소형 무기의 확산, 동북아 지역의 불안정 등으로부터 우리 자신의 이익을 지키기 위한 것으로 우리의 권리이다. 이는 중국, 러시아 등 북한의 우방국들도 하고 있다. 한편, 북한의 호응이 있을 경우 평화공동체와 경제공동체를 동시에 추진하여 통일을 앞당기는 노력도 피할 이유가 없다.

둘째, 대한민국의 성공모델을 적극적이고 주도적으로 북한에 확산시키는 통일정책이 필요하다. 한국의 민주주의 확립과 경제성장에 대한 자부심을 바탕으로, 한국이 민족적 책임감에서 한반도 문제를 풀어가는 데 주도적 역할을 수행하여야 할 것이다. 한국의 자유민주주의와 시장경제는 지난 60년간 우리 국민이 스스로의 힘과 노력에 의해서 성취한 소중한 자산이다. 이를 더욱 발전시켜나가기 위해 노력을 기울이는 한편, 이러한 발전과 복지의 혜택에서 소외된 북한 주민의 처지에 대해 동정심과 책임감을 느껴야 하며 이를 개선하기 위해 최선을 다해야 할 것이다. 북한의 변화에 대한 회의감이 커지고 이념, 인권, 민주주의, 경제력 등 남북 간 격차가 너무 벌어져서 수렴론과 일대일 통일과 같이 한때 통일논의를 주도했던 담론들에 대한 회의감이 커지고 있는 것은 당연한 결과이다.

_ 첫째, 과거 서독의 동방정책을 예로 들어 통일한국의 정치체제가 남북 양자 조금씩 양보하는 수렴론에 입각해야 한다는 주장이 있으나, 현 상태의 북한을 수렴한다는 정책의 실현 가능성에 대한 의문이 커졌다. 사실 동방정책 역시 서독이 형성한 게임의 장으로 동독을 포용하는 것이었다. 더욱이 독일과 달리, 남한의 경제적 우위에도 불구하고 북한은 남한을 ‘미제의 식민지’라고 주장하며 정통성을 폄하하고 있는 현실이다. 둘째, 연방제든 ‘낮은 단계의 연방제’든 일대일 통합은 비현실적이다. 북한은 남북 간 엄연히 존재하는 체제‧이념 등 이질적 요소에도 불구하고 당장 정치적 통합을 이룰 수 있다고 주장하고 있으나 북한의 변화를 전제로 하지 않은 수령제와 통합체제를 이룰 수 있다는 것은 역사적으로 존재한 적이 없는 비현실적인 주장이다.

셋째, 앞에서 살펴본 바와 같이 과장된 통일비용 계산의 문제점을 지적하고 다양한 통일편익에 대하여 주목하는 것은 우리의 통일에 대한 관심과 의지를 회복시키기 위한 첫 번째 노력이라고 할 수 있다. 통일비용은 정의상 한시적인 것이고 통일편익은 영구히 계속되는 것이기 때문에 총 편익이 총비용보다 언제나 크다.

그러나 통일편익에 대한 새로운 인식이 통일비용에 대한 우려를 완전히 해소할 수 있는 것은 아니다. 통일비용은 통일시점부터 일정기간 집중적으로 발생하는 반면 그에 따른 편익은 통일비용이 투자된 후에야 비로소 본격적으로 발생하기 때문이다. 다시 말해서 통일비용은 당장 현 세대가 겪어야 할 부담인 반면 통일편익은 대부분 다음 세대가 미래에 누릴 이득이라는 것이다.

_ 통일비용과 통일이익의 발생 시차로 인해 발생하는 경제적 문제점과 해결방안에 대하여는 이석, “통일의 경제적 문제: 개념과 시각,” □KDI 북한경제리뷰□, 제12권 8호 (한국개발연구원, 2010.8), p. 7～11을 참조.

이와 같이 통일비용과 통일편익의 발생 기간별 불일치로 비용 대 편익의 논쟁은 평행선을 달릴 수밖에 없다. 아무리 편익이 비용 보다 크다고 하더라도 통일을 추진해야할 통일세대가 과중한 부담 때문에 통일에 부정적인 태도를 취할 가능성은 여전하다는 것이다. 따라서 통일비전을 개발하는 일 못지않게 통일비용을 줄이는 방법을 강구하고 이에 대한 국민적 합의를 도출한 후 이를 실행하는 것이 통일준비의 핵심이라고 할 수 있다.

조기통일 시 비용부담을 절감하기 위해 통일 후 급진적 경제통합 보다는 점진적 경제통합을 추진하는 것을 고려할 수 있다. 급진적 경제통합의 경우 통일 직후 북한지역에 한국사회와 유사한 교육‧훈련‧복지 혜택을 제공하고 사회경제적 인프라를 구축하는 것이다. 한편, 점진적 경제통합의 경우 북한지역을 경제적으로 분리 관리하여 경제적 비용과 편익의 발생 스케줄이 장기간 걸쳐 발생되도록 조정할 수 있을 것이다. 예컨대, 중국‧홍콩식의 일국양제, 특별행정구역, 경제특구 등이 고려될 수 있다. 점진적 경제통합의 추진 여부와 형태는 통일이전에 결정되어야 할 것이다. 일단 정치통합이 이루어지면 통일한국의 동등한 유권자가 된 북한주민들이 우리와 똑같은 권리와 의무를 갖게 되며 이들은 당연히 급진적 경제통합을 원할 것이다. 이는 통일이후 북한지역에 대한 투자 통제가 더 이상 통일 이전과 같지 않음을 의미한다.

통일비용을 줄이기 위한 또 다른 방법으로 통일 이전 남북경협을 고려할 수 있는 데, 그 규모와 속도 등 조건에 대해서 국민적 합의가 필요하다. 대규모 경협이 조기에 실현되기 위해서는 남북경협을 담당하는 북한의 경제주체가 남한과 시장경제에 우호적이라는 조건이 반드시 수반되어야 할 것이다. 이는 단순한 남북경협의 양적 확대를 넘어서 북한체제의 질적 변화를 전제로 북한경제의 재건을 체계적으로 지원하는 것을 의미한다. 통일 이전의 남북경협은 상대적으로 북한주민들의 의사와 관계없이 우리의 의사대로 추진할 수 있다는 장점이 있다.

_ 위의 글, p. 22.

3. 통일준비 실행

통일방식에 대한 국민적 합의가 이루어지면 이를 바탕으로 통일준비를 실행에 옮길 수 있을 것이다. 통일에 대한 준비는 미래에 대한 불확실성을 제거하고 두려움을 줄임으로써 통일에 대한 관심과 의지를 회복하는 데 도움을 줄 수 있다. 여기에는 인력양성, 법적‧제도적 준비, 재정적 준비, 통일교육, 통일외교 등이 포함된다. 남한의 젊은 세대에게 통일에 대한 관심을 제고시키는 것은 통일준비에 가장 중요한 것이라고 할 수 있다.

경제적으로 북한을 분리 관리하는 데 국민적 합의가 이루어진다면 경제단위의 성격에 맞추어 북한지역 주민들의 참정권 및 선거제도, 보건제도, 교육제도, 사법제도 등과 관련한 법적‧제도적 준비가 필요하다. 경제적으로 통일 이전 철도, 도로, 항만 등 북한 인프라에 대한 투자를 통해서 통일비용을 절감할 수 있으나, 앞에선 언급한 대로 북한체제의 질적 변화가 전제되어야 할 것이다. 통일 이전 우리의 재정 건전성을 강화하고 경제체질을 강화하는 것도 통일 기금을 마련하는 것 못지않게 통일대비를 위해 필요한 것이다.

대외적으로 남북통일의 당위성과 통일과정에서 한국이 주도적 역할을 수행해야 함을 국제사회에 확산시키면서 우리의 통일비전을 주변국과 공유하고 지지를 확보하기 위한 통일외교를 강화하여야 할 것이다. 남북통일은 동북아 평화와 안정, 지역통합에 기여할 수 있다는 점을 강조할 필요가 있다.

V. 맺음말

최근 통일논의가 급증하게 된 것은 북한 요인에 기인한다. 북한상황의 악화로 기존의 통일담론이 한계에 이르고 통일담론의 새로운 패러다임이 요구되고 있다. 기존의 통일담론은 통일을 막대한 비용부담을 수반하는 위협적이고 두려운 것으로 간주하면서 가급적 먼 훗날의 일로 미루려고 했다면, 새로운 패러다임은 통일을 긍정적 기회로 간주하고 적극적이고 주도적으로 준비하자는 것이다.

언제, 어떤 형식으로 통일이 다가올지 알 수 없지만 잘 준비한다면 조기통일의 기회를 피할 이유는 없다. 통일비용을 절감하는 방법도 다양하고 비용에 비해 이득이 무궁무진하다는 것도 새삼 알게 되었다. 통일을 통해 북한의 재래식 군사력, 핵무기, 미사일 위협 등의 문제가 해결된다면 한반도뿐만 아니라 동북아와 세계에 엄청난 긍정적 성과가 아닐 수 없다. 통일준비는 우리의 미래 성장 동력을 준비하는 투자이다. 통일준비가 전혀 없었을 때 갖던 통일에 대한 막연한 불안감은 통일준비가 어느 정도 진행되면서 통일에 대한 의지와 자신감으로 전환될 것이다.

새로운 통일논의가 북한의 급변 사태 가능성을 염두에 두고 시작된 것은 아니지만, 통일이 반드시 점진적이고 단계적으로 오는 것만은 아니다. 통일의 기회는 올 수 있지만 우리의 노력과 준비가 없다면 통일은 저절로 이루어지지 않는다.

북한 후계체제 분석 및 전망 :
비교사회주의적 관점을 중심으로

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송 정 호

(우석대학교)

북한 후계체제 분석 및 전망

Ⅰ. 서론

북한은 지난 9월 28일 조선노동당 대표자회를 열고 김정은을 후계자로 하여 후계체제를 구축하고 있음을 대내외에 공표하였다. 이를 위해 북한은 김정일의 3남으로 알려진 김정은을 노동당 중앙군사위원회 부위원장으로 선출하는 한편, 노동당 정치국 상무위원, 정치국 위원 및 후보위원, 비서국 및 전문부서 책임자, 중앙위원 및 후보위원 등에 대한 대대적인 인사를 단행하여 당 체제를 재정비하였다.

김정은은 당 대표자회 개최 직전 인민군 대장 칭호를 부여받았고, 당 대표자회와 당 중앙위원회 전원회의에서 당 중앙위원회 위원과 당 중앙군사위원회 부위원장으로 선임되었다. 베일에 싸여 있던 김정은의 얼굴은 세간의 예상과는 달리 당대표자 폐회 직후 전격 공개되었다. 이후 김정은이 김정일과 함께 군부대 합동군사훈련을 시찰하고 당 창건 65주년 열병식에 참가한 모습이 공개되기 시작하였다. 이번 당 대표자회가 후계체제 등장을 알리기 위해 치밀한 각본에 의해 준비되었음을 알게 해준다.

이 같은 김정은 후계체제 구축 과정은 김정일 때와는 사뭇 다르게 진행되고 있다. 김정일 때에는 1970년대 당내 리더십 확립 이후에 1980년대 후계자 공표가 이루어지고 1990년대 공식적인 군권 이양이 진행되었다. 이에 비해 2009년 1월 후계자에 내정된 것으로 알려진 김정은에 대한 후계체제 구축은 불과 21개월 만에 공식 직위를 부여받음으로써 후계체제 구축에 본격적으로 돌입하게 되었다. 한마디로 3대 세습의 ‘속도전’ 방식으로 압축적으로 김정은 후계체제의 구축이 이루어지고 있음을 알 수 있다. 이는 그만큼 북한의 처지가 다급하고 김정은 후계체제의 기반이 취약함을 반증한다.

김일성에서 김정일로의 권력승계과정은 전임통치자의 노선과 정책 유지라는 목표를 내세우며 ‘수령론’에 이론적 기반을 둔 ‘혁명위업계승론’과 ‘후계자론’을 내세웠다. 혁명위업계승론, 즉 계속혁명론과 후계자론은 김정일로의 권력승계를 정당화하고 후계체제의 정통성을 확립하기 위해 내놓은 논리로서 당시 시대적 상황과 조건을 반영하고 있다. 이는 북한이 처한 상황과 조건에서 소위 ‘당의 유일사상체계 확립’과 김정일 후계체제(후계자의 ‘유일지도체계’) 구축의 목적과 본질적 내용이 같을 수밖에 없다는 것을 정당화하고 있다. 그리고 이는 당의 유일사상체계 수립을 위해 수령에 대한 충실성뿐만 아니라 사상이론의 대가로서 뛰어난 예지와 탁월한 영도력, 고매한 공산주의적 덕성 등을 후계자의 요건으로 내세웠다.

_ 金裕民, □後繼者論□ (東京: 新文化社, 1986); 김재천, □후계자문제의 이론과 실천□ (출처미상, 1989).

_ 수령론, 혁명위업계승론, 후계자론 등에 대한 분석에 대해서는 이교덕, □북한의 후계자론□ (서울: 통일연구원, 2003), pp. 2∼3; 정영철, □김정일 리더십 연구□ (서울: 선인, 2005), p. 1 참조.

_ 김정일은 “당의 유일사상체계를 세우는 사업과 당의 유일적 지도체계를 세우는 사업은 별개의 사업이 아니라 서로 뗄 수 없이 연결되고 혼연일체를 이루고 있는 사업”이라고 설명하면서 “당의 유일적 지도체제를 세우는 것은 그 자체가 당의 유일사상체계를 전면적으로 더욱 철저히 세우기 위한 것”이라고 지적하였다. 김정일, “당사업을 근본적으로 개선강화하여 온 사회의 김일성주의화를 힘있게 다그치자(전국당조직일군강습회에서 한 결론, 1974년 8월 2일),” □김정일선집 4□ (평양: 조선로동당출판사, 1994), p. 214.

하지만 전례의 방식은 후계체제의 ‘경로의존적’ 전도를 예측하는 데에는 시사점을 제공해 줄지는 몰라도, 현재 북한이 처한 환경이나 조건이 과거와는 너무나 다르기 때문에 제대로 된 준거 틀이 될 수는 없다. 현 시점에서 김정은 후계체제를 분석하고 전망하고자 하는 접근들은 경험적 일반화를 활용한 과학적인 설명과 예측을 할 필요가 있다. 따라서 김정은 후계체제에 대한 분석과 전망은 사회주의 체제와 일인지배체제의 일반성과 북한체제의 특수성, 권력의 일반적 속성과 원리 등을 종합적으로 고려하여 분석력과 예측력을 높이는 것이 필요하다.

본 논문은 이러한 문제의식 하에 북한 후계체제를 쟁점별로 분석하고 이를 통해 북한 후계체제의 향방을 전망하고자 한다. 특히 본 논문은 사회주의 국가의 권력승계 사례와 김정일 권력승계 사례를 대비하여 북한 권력승계의 현실과 미래를 고찰하고자 하였다. 이를 위해서 본 논문은 △권력승계의 계기, △권력승계과정과 권력구조, △권력승계의 결정주체, △권력승계의 위기라는 네 차원에서 분석을 시도하고자 한다. 본 논문은 당 대표자회 이후 쏟아져 나오는 많은 분석들을 보완하고자 의도되었으며, 권력승계에 큰 영향을 미치는 국가와 사회와의 관계, 정치적 리더십과 대내외적 환경과의 관계, 권력변동과 정책변화 등의 관계 등에 대한 중범위적인 연구들이 깊이 있게 이루어질 때 완결성을 갖는 한계를 지니고 있다.

Ⅱ. 북한 후계체제의 등장

1. 제3차 당대표자 개최 및 김정은 등장

북한은 지난 9월 28일 김정일이 참석한 가운데 당 대표자회를 개최하고 그 결과를 언론을 통해 상세히 보도하였다. 이번 당 대표자회는 1966년 제2차 당대표자회 이후 44년 만에 개최된 것이고, 1980년 제6차 ‘당 대회’ 이후 30년 만에 개최된 당 최고기관 회의였다. 이번 당 대표자회의 주요 의제는 △김정일 당 총비서 추대, △당규약 개정, △당 중앙지도기관 선거였다.

_ 회의는 김일성 추모묵상 → 개회사(김영남) → 의장 선출(최영림) → 집행부 선거(김정일 등 16명) → 의제 결정‧발표 등 → 폐회사(김영남) 순으로 진행되었다.

북한이 이번에 당 대표자회라는 특단의 조치를 취한 것은 무엇보다 후계체제 구축이 절실히 필요했기 때문이다. 김정일은 2008년 8월 와병 이후 후계자 내정 및 압축적인 후계체제 구축의 필요성을 절감하고 이에 적합한 권력구조 재편 및 지지세력 정비를 위해 당 대표자회를 개최하였다. 김정일은 자신의 건강 문제가 안정적인 후계체제 구축의 최대 변수라고 판단하고 자신이 생존해 있는 동안 후계체제의 취약성(나이, 경력, 경험 등)을 보완해주고 각종 과제를 발굴하여 해결해줌으로써 김정은 시대에 추진해야 할 정책노선의 기초를 다지고자 의도하였을 것이다.

이러한 배경 하에 개최된 당 대표자회의 주요한 내용을 의제별로 살펴보면 다음과 같다. 우선 김정일은 이번 당 대표자회에서 당 총비서로 재추대되었다. 김정일의 당 총비서 재추대의 의미를 꼼꼼히 분석해 보아야 하겠지만, 일단 김정일이 당 총비서로 재추대됨으로써 김정은 후계체제가 김정일의 의지와 후견을 통해 이루어지고 있음을 명확하게 하였다.

_ 북한의 당규약(제24조)에는 당 총비서를 당 중앙위원회 전원회의에서 선거하도록 규정하고 있지만, 김정일은 ‘선거’ 방식이 아니라 당 대회격인 당 대표자회의 ‘추대’ 방식을 취해 총비서직에 올랐다.

두 번째, 이번 회의에서 당 규약의 개정이 이루어졌다. 개정된 당 규약의 전문이 공개되지 않았지만, 대체로 다음과 같이 후계체제 정비에 필요한 내용이 보강되었다. 우선 공개된 서문에는 김일성을 당과 혁명의 영원한 수령으로 높이 모신다는 내용과 김일성과 김정일의 업적에 대한 내용이 새롭게 추가되었다. 그리고 당의 강령적 목표가 수정되어 최종목표로서 ‘공산주의 사회건설’이 삭제되고, 당면목적으로 ‘전국적 범위에서 민족해방 ‘인민’민주주의 혁명’이라는 범주가 ‘전국적 범위에서 민족해방 민주주의 혁명’으로 수정되었다. 또 당 최고지도기관 구성 및 지위‧역할에 대한 개정, △당원의 의무와 각급 당 조직들의 사업내용을 전반적으로 수정 보충, △‘당과 인민정권’, ‘당마크, 당기’ 장 신설, △인민정권과 청년동맹에 대한 당의 영도 강화, △인민군대내 당 조직들의 역할강화를 위한 내용 보충 등이 개정 내용에 포함되었다.

세 번째, 이번 회의에서는 당 중앙지도기관에 대한 선거가 이루어져 대규모 결원이 보충되었다. 당 중앙위원회 위원 및 후보위원 선거에서는 김정은을 포함한 당 중앙위원회 위원 총 124명과 후보위원 총 105명이 선출되었다. 당 대표자회에 이어 개최된 당 중앙위원회 전원회의에서는 <표 Ⅱ-1>과 같이 당 중앙위원회 정치국 선거, 당 중앙위원회 비서 선거 및 비서국 조직, 당 중앙군사위원회 조직 등이 이루어졌다.

<표 Ⅱ-1> 북한 노동당 지도부 변화 (제6차 당대회 대비)

	제6차 당대회(1980)	제3차 당대표자회(2010)
정치국 상무위원	김일성, 김일, 오진우, 김정일, 이종옥(5명)	김정일, 김영남, 최영림, 조명록, 리영호(5명)
정치국 위원	박성철, 최현, 임춘추, 서철, 오백룡, 김중린, 김영남, 전문섭, 김환, 연형묵, 오극렬, 계응태, 강성산, 백학림 (14명)	김영춘, 전병호, 김국태, 김기남, 최태복, 양형섭, 강석주, 변영립, 리용무, 주상성, 홍석형, 김경희(12명)
정치국 후보위원	허담, 윤기복, 최광, 조세웅, 최재우, 공진태, 정준기, 김철만, 정경희, 최영림, 서윤석, 리근모, 현무광, 김강환, 이선실, 강희원 (16명)	김양건, 김영일, 박도춘, 최룡해, 장성택, 주규창, 리태남, 김락희, 태종수, 김평해, 우동측, 김정각, 박정순, 김창섭, 문경덕 (15명)
당 중앙위원회 비서	총비서 : 김일성 비서: 김정일, 김중린, 김영남, 김환, 연형묵, 윤기복, 현무광, 황장엽, 박수동 (10명)	총비서 : 김정일 비서: 김기남, 최태복, 최룡해, 문경덕, 박도춘, 김영일, 김양건, 김평해, 태종수, 홍석형 (10명)
당 중앙위원회 부장	미발표	김기남, 장성택, 김영일, 김평해, 리영수, 주규창, 홍석형, 김경희, 최희정, 오일정, 김양건, 김정임, 채희정, 태종수 (14명)
당 중앙군사 위원회 위원	위원장 : 김일성 위원: 오진우, 김정일, 최현, 오백룡, 전문섭, 오극렬, 백학림, 김철만, 김강환, 태병렬, 리을설, 주도일, 리두익, 조명록, 김일철, 최상욱, 리봉원, 오룡방 (19명)	위 원 장 : 김정일 부위원장 : 김정은, 리영호 위 원 : 김영춘, 김정각, 김명국, 김경옥, 김원홍, 정명도, 리병철, 최부일, 김영철, 윤정린, 주규창, 최상려, 최경성, 우동측, 최룡해, 장성택 (19명)

2. 권력구조 정비

북한은 이번 당 대표자회를 통해 당 조직을 정비함으로써 당-국가체제로의 복귀 가능성을 열어두었다. 당 중앙군사위원회 부위원장제 신설과 강화를 통해 후계체제의 기반을 마련하고 국방위원회와 군에 대한 당적 통제를 재확립하는 한편, 당 중앙지도기관의 정비를 통해 유사 시 비상사태를 관리할 수 있는 지도체제를 구비하였다. 물론 당 체제가 정비되고 복원되었다고 해서 수령제하에서 당의 정상기구들이 본래의 정상적인 기능을 수행할지는 지켜보아야 할 사항이다.

우선 당 중앙군사위원회가 최고 실세기구로 급부상했다. 당 중앙군사위원회에 부위원장제가 신설되고, 부위원장에 후계자 김정은과 리영호 군 총참모장이 선출되었다. 당 중앙군사위원회 위원에 보강된 군과 당 그리고 공안 부문의 핵심 실세들의 인물 면면만으로도 국방위원회를 넘어선 듯한 인상을 준다. 이는 김정은을 중심으로 하는 새로운 후계체제가 당 중앙군사위원회를 중심으로 운영될 것임을 시사해 준다. 당 중앙군사위원회가 최고 실세기구로 부상시킨 데에는 선군혁명위업의 계승자로서 군과 관련된 사업을 먼저 시작해야 한다는 명분과 군에 대한 당적 통제를 강화하기 위한 현실적 필요에 의한 것으로 판단된다.

_ 당 중앙위원회, 당 중앙군사위원회와 국가기관인 국방위원회 간의 모호한 권한과 상호 중복된 멤버십에 대한 문제 제기는 박형중, “당대표자회와 과도적 권력체계의 출범,” □온라인시리즈□ CO 10-38 (통일연구원, 2010); 이기동, “포스트 김정일 시대의 특징과 북-중관계 전망,” □신 북-중 경협시대의 한국의 대북정책과제□ (대외경제정책연구원 세미나 자료집, 2010.10.28) 참조.

_ 이기동, “포스트 김정일 시대의 특징과 북-중관계 전망,” p. 74.

또한 김정일은 이번 당직 개편을 통해 비서국을 보강함으로써 비서국 중심의 직할통치를 지속하면서 후계체제의 기반을 조성할 것임을 표명하였다. 그간 김정일은 김일성 사후 당의 최고지도기관의 작동을 중지시킨 채 당 비서국을 중심으로 당 사업을 기형적으로 진행해 왔다. 이번 당 대표자회에서 새로 구성된 비서국은 기존 6명에서 10명으로 확대되었고 비서의 정치국원(후보위원 포함) 겸직률은 100%이다. 유임된 김기남(81), 최태복(80) 두 명을 제외한 신임비서 8명은 평균 나이가 66세로 북한에서는 비교적 신진세대에 속하고 실무 중심의 테크노크라트 성격을 가지고 있다. 김정일이 비서국 중심의 직할통치를 지속하는 한, 정치국 중심의 집단지도체제의 가동은 쉽지 않을 것이다. 앞으로 비서국은 각 분야에 대한 당적 통제와 정책지도를 강화해나감으로써 안정적인 후계체제를 구축하는 데 실질적인 역할을 담당할 것으로 보인다.

_ 김갑식, “북한 당대표자회와 김정은 후계체제 전망,” (제33회 JPI 정책포럼 자료, 2010.11.3).

그리고 김정은 후계체제 구축에 초점을 맞춰 정치국 중심의 김정은 후견체제를 마련하였다. 정치국 상무위원회는 김정일을 포함하여 당‧정‧군의 핵심 대표들이 상무위원으로 선출되었다. 정치국 상무위원회가 상징적 지위와 권위를 가진 인물들로 채워짐으로써 형식적으로는 사회주의 국가 일반에서 나타나는 집단지도체제의 모양새를 갖추게 되었다. 이는 후계체제 구축과정에서 김정은이 낙마하는 등 만약에 발생할지도 모르는 비상사태를 대비하고자 하는 의도도 내포된 것으로 해석할 수 있다. 김정은의 상무위원회 진입은 ‘강성대국 대문 진입의 해’로 선포된 2012년에 이루어질 것이란 예측이 많으나, 김정일의 건강상태에 따라 더 빨라질 가능성도 배제할 수 없다. 당 정치국 정위원에는 각 분야의 원로들과 상징적 인물들이, 후보위원에는 장차 김정은 시대를 선도할 당과 국가를 실질적으로 책임지고 있는 인물들이 선임되었다.

_ 이기동, “포스트 김정일 시대의 특징과 북-중관계 전망,” p. 77.

_ 김용현, “한반도 문제의 쟁점: 북한의 3차 당대표자회와 김정은 후계체제 전망,” (연변대 두만강포럼 발표자료, 2010.11.1).

3. 대규모 인사의 단행

이번 당 대표자회에서는 권력구조 정비와 함께 대규모 인사가 단행되었다. 이번 인사의 특징은 △김정일의 친족들과 최측근 실세들이 최고지도부를 장악했다는 점, △어느 한 사람에게 힘을 집중시키기보다 권력분점을 통해 상호 견제할 수 있게 했다는 점, △표면상으로는 급격한 세대교체보다 노‧장‧청의 조화를 중시했다는 점, △군부에서의 세대교체가 다른 부문보다 빠르게 진행되고 있다는 점이다.

우선 김정일의 친족들과 최측근 실세들이 최고지도부를 장악했다. 대표적인 인물들이 김경희, 장성택, 리영호, 최룡해 등이다. 김경희는 당대표자회 전날 김정은과 함께 ‘인민군 대장’ 칭호를 받은 데 이어 당 대표자회에서는 원래 맡고 있던 당 경공업부장보다 훨씬 비중이 높은 당 정치국원으로 선출되었다. 김경희는 2009년 6월 이후 김정일의 현지지도나 공개활동을 그림자처럼 수행하고 있어 후계체제 구축과정에서 모종의 역할을 하고 있는 것으로 추측된다. 장성택은 예상과는 달리 당 정치국 후보위원과 중앙군사위원의 직책을 추가하는 데 그쳤다. 그럼에도 불구하고 김정은 시대를 실질적으로 이끌고나갈 정치국 후보위원진에 장성택을 중심으로 움직일 만한 인물들이 많이 진출했다는 점에서 장성택의 위세는 꺾이지 않았다고 보는 견해가 많다. 하지만 김정일이 건재하는 한, 김정은의 견제심리가 작동하는 한 장성택의 운신의 폭은 상당히 제약될 수밖에 없다.

_ 이번 당대표자회에서 대장 칭호를 받은 민간인은 김경희, 김정은, 최룡해이다. 이들이 군사칭호를 받을 수 있었던 것은 그들이 백두혈통과 항일 빨치산 계열에 속하는 인물이기 때문이었던 것으로 보인다. 혁명가계의 일원이기 때문에 대장 칭호를 받을 수 있다는 점을 북한체제가 은연중 나타냈다는 해석이 가능하다. 이정철, “조선로동당 3차 당대표자회 평가: 선군 이데올로기의 제도화,” □코리아연구원 특별기획□, 제31호 (2010.10.8).

리영호는 2002년 인민군 중장에서 2010년 9월 차수까지 초고속 승진을 거듭한 인물로서 전형적인 ‘작전통’이다. 리영호는 평양방위사령관에서 총참모장에 오른 지 1년 만에 차수로 승진하여 당 정치국 상무위원과 중앙군사위원회 부위원장에 선임되었다. 이 때문에 과거 김정일 후계체제 구축과정에서 오진우(전 인민무력부장)가 담당했던 역할을 할 것이라는 전망이 많다. 최룡해는 이번 당대표자회에서 당 정치국 후보위원, 당 비서, 당 중앙군사위원회 위원, 인민군 대장, 당 중앙위원 등을 일거에 획득함으로써 리영호와 함께 가장 주목을 받은 인물이다. 최룡해는 김정일의 후계체제 구축에 앞장섰던 아버지 최현처럼 10년 넘게 사로청을 이끌었던 배경을 바탕으로, 당과 군의 요소요소에 포진한 ‘혁명 2∼3세대’와 신진세력을 결집해 김정은 후계체제를 공고히 떠받치는 데 앞장설 것이다.

둘째, 이번 당 대표자회의 인선을 보면 한 사람에게 힘을 집중시키기보다 권력분점을 통해 상호 견제하면서 후계체제 구축에 힘쓰도록 한 점이 특징이다. 당 체제를 복원하면서 당 정치국과 중앙군사위원회, 국방위원회 등의 기관과 소속 인사들의 권한을 모호하고 상호 중복되게 한 것은 견제와 균형의 묘를 살리는 동시에 충성경쟁을 부추기고 김정일의 자의적인 권력을 강화시키려는 의도로 해석된다. 당 비서 10명 전원이 당 정치국원이고, 국방위원 12명 중 10명이 당 정치국원이며, 당 중앙군사위원 40% 정도가 당 정치국원이다. 통제기관의 책임자들(장성택, 우동측, 김정각 등)은 당 정치국, 당 중앙군사위원, 국방위원에 거의 다 포함되어 있다. 결국 당 정치국을 상징적 구심체로 두고, 당 비서국과 국방위원회 간 그리고 당 중앙군사위원회와 국방위원회 간 상호 견제와 균형이 이루어지도록 한 것이라고 볼 수 있다.

_ 박형중, “당대표자회와 과도적 권력체계의 출범,” p. 6.

_ 김갑식, “북한 당대표자회와 김정은 후계체제 전망.”

셋째, 표면상으로는 급격한 세대교체보다 노‧장‧청의 조화를 중시했다는 점이 특징이다. 당 정치국 상무위원회와 정치국, 중앙위원회 비서국 등에 노‧장‧청의 안배가 이루어졌다. 전체적으로 ‘김정일 측근들’ 거의 전부가 유임되었다. 후계자의 등장에도 불구하고 매우 보수적인 인사가 단행된 것은 모든 면에서 큰 변동 없이 ‘직할통치’를 하겠다는 김정일의 의중이 반영된 것이라고 볼 수 있다. 이는 3대 세습의 불안정성을 최대한 고려한 인사로서 후계체제 구축이 급격한 권력구조 변화보다는 김정일 체제의 우산 속에서 진행될 것이라는 점을 내보인 것이다.

_ 전현준, “북한 제3차 당대표자회 결과 분석과 전망,” □온라인시리즈□ CO 10-36 (2010.9.29).

넷째, 군부에서의 세대교체가 다른 부문보다 빠르게 진행되고 있는 점이 특징이다. 국방위원회 수뇌부인 조명록 총청치국장, 김영춘 인민무력부장, 오극렬 국방위원회 부위원장 중 조명록만이 정치국 상무위원에 진입하였으나 사망했다. 오극렬은 권력구조 재편과정에서 당 중앙위원 명단에만 이름을 올렸다. 김영춘은 당 정치국원과 중앙군사위원으로 선출되었으나 리영호 총참모장과 상하관계가 역전되었다. 반면 리영호는 당 정치국 상무위원과 중앙군사위원회 부위원장에 선출되어 군 인사 중 당의 최고위직에 올랐다. 당 대표자회 직전 대장으로 승진한 부총참모장 최부일과 8군단장 현영철, 당 정치국원으로 선출된 국가안전보위부 부부장 우동측과 총정치국 제1부국장 김정각, 당 중앙군사위원으로 선출된 작전국장 김명국, 정찰총국장 김영철, 해군사령관 정명도 등이 군의 핵심으로 등장하였다. 이 같은 군 인사는 김정은 후계체제 구축과정에서 군 원로들이 상징적인 역할을 담당한 가운데 혁명 2∼3세대들이 군내 후계체제 구축의 실무를 책임지는 모양새다.

_ 최진욱, “9.28 노동당 조직정비의 의미와 정책방향,” □온라인시리즈□ CO 10-37 (2010.10.4).

Ⅲ. 북한 후계체제의 ‘과거’

1. 권력승계의 계기

김일성은 1986년 김일성고급당학교 창립 40주년에 즈음하여 “우리 당에서는 혁명위업의 계승문제가 만족스럽게 해결되”었다고 밝혔다. 김정일이 1973년 8월 당 정치위원회 확대회의에서 당 중앙위원회 비서의 자리에 오르고, 1974년 2월에 열린 당 중앙위원회 제5기 8차 전원회의에서 후계체제를 확립해 나갈 수 있는 정치위원에 선출된 지 10여년만이다.

_ 김일성, “조선로동당 건설의 력사적경험(김일성고급당학교창립 40돐에 즈음하여 집필한 강의록, 1986년 5월 31일),” □김일성저작집□, 제40권 (평양: 조선로동당출판사, 1994), pp. 100～101.

김일성에서 김정일로의 공식적인 물리적 통제권 이양이 1990년대 이후에 이루어졌지만, 김일성이 후계문제 해결방법으로 아들인 김정일로의 일종의 선위(禪位) 방식을 염두에 두고 체계적 준비를 시작한 시점, 즉 후계체제 구축이 언제부터 시작되었는가는 분명치 않다. 김일성에서 김정일로의 권력승계과정은 상당기간 비밀에 붙여진 채 진행되었고 현재까지 정확한 실체가 드러나지 않는 부분이 많다.

김일성이 후계문제의 심각성을 깨닫기 시작했던 계기는 스탈린 사후 벌어진 탈스탈린화의 조치들이었던 것으로 판단된다. 김일성은 1956년 흐루시초프의 스탈린 비판과 ‘8월종파사건’이 있은 이후 수차례에 걸쳐 소련‧동구를 방문하여 전임자 비판과 정책 변화를 목도하였고, 이러한 배경 하에 진행된 중‧소분쟁을 지켜보면서 권력승계문제의 심각성을 항상 염두에 두고 있었던 것으로 보인다. 이러한 배경 하에 김일성은 이미 1960년대 초반부터 ‘혁명위업계승론’을 설파하고 있었다.

_ 양성철은 김일성-김정일 부자 세습의 직접적 동인으로 김일성이 겪은 세 개의 심리적‧정치적 충격을 지적한다. 그것은 첫째, 스탈린 격하운동(de-Stalinization), 둘째, 등소평의 문화혁명 폐기, 셋째, 베를린장벽의 붕괴와 구 공산정권의 소멸이다. 양성철, “‘3대 세습’은 왜, 어떻게 가능했나,” □프레시안□, 2010년 10월 29일.

김일성이 아들인 김정일을 대안으로 후계문제 해결을 모색하기 시작한 계기는 1967년 소위 ‘갑산파사건’과 1969년 1월의 ‘김창봉‧허봉학사건’이었던 것으로 추론된다. 이 두 사건은 김일성의 2인자 자리를 둘러싼 승계경쟁의 성격을 지닌 사건이었다. 전자는 2차 당대표자회 이후 정치위원회 후보위원에까지 오른 김영주로의 권력이 집중되어가는 상황에 제동을 걸고자 했던 박금철‧이효순 등을 숙청했던 사건이었고, 후자 또한 김영주로의 권력집중 현상에 반기를 들고 독자적인 대남사업을 펼쳐 후계구도를 변경시켜 보려던 민족보위상 김창봉과 대남사업총국장 허봉학 등을 제거했던 사건으로 알려져 있다.

_ 정창현, □곁에서 본 김정일□ (서울: 토지, 1999). pp. 114～117.

여기에는 당시 대내외적 환경 변화가 영향을 미치고 있었다. 김일성은 대내외적 환경 변화를 위기로 파악하고 권력집중을 가속해 가는 방식으로 대처하고자 하였고, 이는 수령제 확립뿐만 아니라 후계체제 구축에도 커다란 영향을 미쳤다. 김일성으로의 권력집중 강화는 2차 당대표자회 이후 급격하게 진행되었다. 이 회의를 계기로 북한사회는 급속히 군사화‧동원화되어 갔으며, 사회적 긴장성의 증대로 김정일 후계체제 구축에 필요한 우호적인 환경이 조성되었다.

_ 대내적으로는 성장 동력이 급격하게 떨어져 가는 가운데 경제‧국방 병진노선과 중공업 우선정책 지속, ‘대안의 사업체계’와 ‘청산리방법’ 등 경제관리방식 변화 및 당 기구의 역할 축소, 사회주의 발전 노선과 인텔리의 역할 등의 문제들이 제기되고 있었다. 대외적으로는 중‧소분쟁의 발생과 사회주의권 분열, 중국에서 문화혁명의 대대적 발동과 북‧중관계의 악화, 소련‧동구의 경제개혁과 ‘수정주의’의 도입, 미국의 베트남전 개입 등이 영향을 미치고 있었다. 그리고 5‧16 쿠데타에 의한 군사정권 성립, 한‧일협정 체결 및 베트남전 파병 등이 ‘혁명적 대사변’의 도래에 대한 주관적 열망을 부풀리고 있었다.

2. 권력승계과정 및 권력구조

김정일이 최고통치자의 지위에 오르기 이미 오래 전부터 권력승계를 위한 준비를 해왔다는 것은 주지의 사실이다. 김정일은 후계자로서 갖추어야 할 기본요건을 연마하기 위해 1960년 대학에 진학하면서부터 소위 ‘제왕학’에 비견되는 후계자 수업을 본격적으로 받기 시작하였다. 김정일은 김일성의 현지지도를 따라 정책집행 현장을 참관하였으며, 고학년 때부터는 당‧정‧군의 주요 회의 등 정치현장을 수없이 견학하였다. 그리고 김정일은 수학과정에서 후계체제에 필요한 자신의 인적 기반을 형성할 수 있었다. 김정일과 어린 시절을 같이 한 만경대혁명학원 출신들, 김일성대학 동창생들, 1960년대에 조직지도부를 중심으로 당 중앙위원회에 들어온 인물들은 김정일 시대의 주역이 되었다.

김정일은 1964년 대학졸업 후 당 중앙위원회 비서처에 배속되어 6월부터 공식적인 당 사업을 시작하였다. 비서처는 당 사업의 동향을 종합적으로 파악할 수 있는 곳이었다. 그 후 김정일은 내각 참사실, 당 중앙위원회 조직지도부 중앙기관지도과 책임지도원, 당 선전선동부 지도원을 거친 것으로 알려진다. 북한은 김정일이 1966년 5월부터 1969년 7월까지 본격적인 사상학습을 전개하였다고 주장한다.

_ 김정일의 최초 보직을 김일성 경호와 관련된 것으로 보는 연구가 있다. 이종석, □새로 쓴 현대북한의 이해□ (서울: 역사비평사, 2000), p. 497; 최성, □김정일과 현대북한정치사□ (서울: 한국방송출판, 2002), p. 172; 신경완은 1960년대 중반 당시 김정일이 호위국 업무를 동시에 관장하고 있었다고 증언하였다. 申敬完, “곁에서 본 金正日(上),” □月刊中央□, 6월호 (1991), p. 359.

_ □로동신문□, 2004년 2월 21일.

김정일의 위상은 1967년 5월에 열렸던 노동당 중앙위원회 제4기 15차 전원회의에서 ‘갑산파’와 당 선전‧문화 담당 간부들에 대한 숙청을 주도하면서 급격히 상승하였다. 김정일은 문건작성을 비롯한 회의준비부터 진행에 이르기까지 전반적인 준비를 하였고, 박금철‧이효순 등에 대해 직접 질책을 가하기도 하였다. 김정일은 이 회의를 통해 당 내에서 자신의 위치를 부각시키게 되었다.

김정일은 이 회의 이후 유일사상체계를 확립한다는 명목으로 당내 사상투쟁을 전개하고 김일성 신격화를 주도하였다. 하지만 1970년 11월에 열린 5차 당 대회에서 당 중앙위원회 후보위원에는 오르지 못하였다. 5차 당 대회에서는 비서국으로 하여금 “간부 문제, 대내 문제 및 그 밖의 당면 문제를 정기적으로 토의 결정”할 수 있도록 함으로써 김정일이 이후 당을 장악할 수 있도록 하는 중요한 결정이 있었다. 후계자의 당 비서국을 통한 당 정치국 장악은 사회주의 국가의 권력승계과정에서 일반적으로 나타났던 현상이다.

이즈음 노동당은 김정일의 후계자 지명에 대비하여 당증교환사업을 1972년 말부터 전개하였다. 1956～1957년에 이래 처음 실시된 이 사업은 사실상 1967～1970년의 당 간부들에 대한 대량숙청을 기층 당조직으로 연장시키는 작업이었다. 상당수의 당원이 유일사상체계 위반 등을 이유로 당에서 축출됨으로써 김정일 후계체제 형성을 위한 당내 세대교체가 이루어졌다.

_ 이종석, □새로 쓴 현대북한의 이해□, pp. 500～501.

이후 김정일은 1973년 7월에는 당 중앙위원회 부장, 그리고 같은 해 9월 당 중앙위원회 제5기 7차 전원회의에서 당 중앙위원회 조직비서 겸 선전비서가 됨으로써 사실상 후계체제의 토대를 마련하였다.

김정일은 후계체제의 토대를 마련한 이후에는 당, 군대, 국가기관, 대남 및 대외사업 순서로 공식적인 후계체제를 공고화해 나갔고, 1980년 제6차 당 대회를 통해 후계체제를 공식화했다. 김정일이 당 대회 이후 노동당‧군대‧정권 분야의 실질적 통치권을 행사하기 시작하고, 1990년 5월 국방위원회 제1부위원장, 1991년 12월 인민군 최고사령관, 1992년 4월 원수, 1993년 4월 국방위원장의 직함과 칭호를 부여받음으로써 권력승계과정이 마무리되었다.

장기간에 걸친 김정일로의 권력승계과정에서 가장 두드러진 권력주조 변화의 특징은 수령제의 확립과 변용이다. 당 부문에서는 당 정치국(구 정치위원회)이나 당 중앙위원회와 같은 집단적 정책결정기구의 위상이 축소되고 당 중앙위원회의 전문부서들을 일상적으로 지도‧통제할 수 있는 비서국의 권한이 강화되었다. 국가 부문에서는 권력의 초집중화를 위해 국가주석제가 도입되고 당과 국가의 일체화를 위해 국가기관의 최고지도기관으로서 중앙인민위원회이 신설되었다. 한마디로 수령의 유일영도체계, 즉 강력한 김일성 일인지배체제를 구축하기 위한 제도적 장치들이 구비되고 변화되어 나갔다.

3. 권력승계의 결정주체

중국과 북한에서는 동구권 사회주의 국가와는 달리 최고통치자가 가장 결정적인 후계자의 결정주체가 되었다. 스탈린 사후 사회주의 국가의 권력승계 위기와 ‘수정주의’의 대두에 놀란 모택동(毛澤東)과 김일성은 후계자를 사전에 지명하거나 통치권을 선위하는 방식을 권력승계 방편으로 채택하였다. 특히 김일성은 아들인 김정일로의 권력승계를 성공적으로 완료함으로써 일인지배자의 중요성을 부각시켰다.

1956년 8월종파사건 이후 모든 권력이 김일성으로 초집중화되는 ‘강력한’ 일인지배체제인 수령제로의 전환이 시작되었다. 1961년 4차 당대회 이후 대외적 환경의 변화에도 불구하고 유례없이 안정을 보이던 김일성 일인지배체제는 1960년 중후반 북한체제가 직면한 위기를 계기로 권력을 ‘수령’이라는 정점으로 응집해 나갔다. 이러한 권력집중이 승계에 대한 배타적인 결정주체로서 수령의 위상을 가능하게 해 주었다.

물론 김정일로의 권력승계가 ‘지명’에 의해서 하루아침에 이루어진 것이 아니었다. 김정일은 1967년 갑산파 숙청을 주도한 이후 수령제 확립 과정에서 중추적인 역할을 담당함으로써 정치적으로 급속히 부상할 수 있었다. 김정일은 이 과정에서 자신의 능력을 인정받음으로써 후계자 선정을 앞당길 수 있었다. 이러한 맥락에서 김정일이 단지 김일성의 후광이나 빨치산 1세대들의 지지만으로 권력승계를 이루었다고 보는 것은 일면적인 평가일 수 있다. 유력한 후보자로 부각될수록 견제하고 낙마시키려는 경쟁자들의 표적이 되기 쉽고, 그러한 상황 속에서 잠재적인 도전자를 제거하고 최고통치자로부터 인정을 받는 것은 쉬운 일이 아니다.

그러나 권력승계의 결정요인을 분석하는 데 있어 김일성의 의지와 후견보다 김정일의 능력을 ‘과도하게’ 평가하는 것은 문제가 있다. 권력승계과정이 제도화하지 않은 체제에서 후계자의 사전 지명이 허용되는 정치문화가 지배적이라고 한다면 보다 결정적인 변수는 일인지배자의 의지와 후견 역할이다. 혈연승계의 가장 중요한 변수로 작용하였던 것은 ‘유교적인 윤리관’에 따라 장자인 김정일을 후계자로 만들기 위한 김일성의 의지와 후견 역할이라고 볼 수 있다.

_ 성혜랑은 이에 대해 “북의 사회는 사회주의 사상이 그 어느 나라보다도 농도가 짙은 ‘공산국가’라 하였지만 전통적인 유교문화권에 속한 윤리관이 지배적이었”고 “그것은 수령님 자신이 유교 교육을 받았으며, 그의 지식의 기본은 ‘공자의 말씀’이었기 때문일 것”이라고 말한다. 성혜랑, □등나무집□ (서울: 지식나라, 2000), p. 368.

김정일은 김일성의 후견 아래 잠재적 후보군보다 월등한 위치를 차지하고 있었기 때문에 경쟁의 출발점이 달랐다고 보아야 한다. 그는 ‘제왕학’에 비견될 정도의 후계자 수업을 받아왔고, 당무에 참여해서는 나이나 경력보다 월등한 지위와 권한을 부여받았다. 김정일은 ‘선발주자’로서 후계자로 지명되고 후계체제를 구축하는 데 있어 압도적인 위상을 누리고 있었다. 따라서 김일성의 의지와 후견이 김정일로의 권력승계가 성공할 수 있었던 데 있어서 가장 중요한 요인이었다.

그렇다고 해서 김일성의 의지와 후견 역할만으로 김정일로의 후계체제가 성립된 것은 아니다. ‘인치적’ 특징을 갖는 정치권력구조에서는 ‘자리’보다 ‘사람’이 중요하기 때문에 원만한 권력승계를 위해서는 후계자의 능력 구비와 더불어 체제의 정통성을 상징하는 세력, 즉 항일빨치산 세력의 지지는 필수적이었다. 1956년 8월 종파사건은 항일빨치산 세력으로 하여금 후계문제를 심각하게 고민하게 만든 계기가 되었을 것이다. 그리고 1960년대 들어 닥친 여러 대내외적인 환경 변화는 이들로 하여금 후계문제를 서둘러 처리하도록 하는 데 영향을 주었을 것이다. 특히 중국에서 문화대혁명의 발동과 홍위병의 김일성에 대한 ‘수정주의자’ 공격, 유소기(劉少奇)‧등소평 등 혁명 노간부들의 고초 및 후계자 임표(林彪)의 ‘쿠데타 시도’ 등은 후계문제의 절박성을 부심케 하는 중요한 요인이 되었을 것이다.

_ 북한에서 당대표자회 개최 발표 직후 중국에서는 1966년 5월 25일 섭원재(聶元梓) 등이 베이징대학에 붙인 대자보를 계기로 문화혁명이 ‘성화요원’(星火療原)처럼 번져가게 되었고 1964년 말부터 악화되기 시작한 북‧중관계는 홍위병들의 김일성과 북한 체제에 대한 비방으로 더욱 벌어지게 되었다(홍위병들이 비난한 내용에 대해서는 極東問題硏究所, □北韓全書□, 上卷 (서울: 極東問題硏究所, 1974), p. 306 참조). 또한 홍위병들의 혁명 원로들에 대한 핍박은 북한 최고지도부에게 상당한 충격을 주었다. 중국의 문화대혁명이 북한에 미친 영향에 대해서는 이종석, □새로 쓴 현대북한의 이해□, pp. 245～249 참조.

4. 권력승계의 위기

김일성으로부터 김정일로의 권력승계과정에서 커다란 승계위기(succession crisis)가 있었다는 증거나 주장은 없다. 다만 후계자의 지위를 노린 제한경쟁(limited contest)이나 권력승계의 속도와 방법을 둘러싼 다툼이 있었을 뿐이다.

1967년 갑산파와 1969년 빨치산 군부파 숙청 사건은 김일성의 후계자 지위를 노린 2인자 경쟁의 성격을 내포하였다고 볼 수 있으나, 이는 절대 권력을 가진 김일성에 의해 쉽게 극복될 수 있었다. 다른 사회주의 국가와는 다르게 ‘당의 유일사상체계 확립’이라는 이름하에 진행된 김일성 권위의 신격화와 권력의 절대화가 김정일의 후계체제, 소위 ‘유일적 지도체제’ 구축과 본질적으로 동일하게 진행되었기 때문에 1970년대 초반 ‘김성애 사건’과 같은 혼선을 제외하고는 별다른 승계위기를 겪지 않았다.

‘김성애 사건’은 1969년 군부파 숙청을 계기로 조선민주여성동맹을 장악한 김성애가 김영주의 와병으로 생긴 후계문제의 혼선 속에서 자신의 아들인 ‘김평일’을 김일성의 후계자로 도모하려는 데에서 비롯된 것으로 알려진다. 김성애는 김정일이 신임을 받아야 할 1970년 전후 시점에 김정일을 호통치고 있었을 정도로 막강한 권력을 행사하고 있었다. 당시 북한 언론들이 김일성 ‘교시’와 김성애 ‘말씀’을 구분하지 못할 정도였다. 더욱이 김성애는 김정숙의 우상화 조치에 반대하면서 빨치산 1세대들에게 도전하여 특권 제거도 시도하였다. 김정일은 1974년 2월 공식적인 후계자로 지명되자마자 김성애와 그의 측근들의 월권행위와 비리 등을 조사하여 처벌하였다.

_ 성혜랑, □등나무집□, p. 368.

_ 이종석, □새로 쓴 현대북한의 이해□, p. 55.

_ 申敬完, “곁에서 본 金正日(上),” pp. 368～369.

이에 반해 ‘김동규 사건’은 후계체제 확립 과정의 속도와 방법을 놓고 벌어졌던 사건으로 알려진다. 이 사건은 당시 당 비서이자 국가 부주석으로서 김정일 후계자 추대에 가장 앞장섰던 김동규가 1976년 6월 정치위원회에서 김정일의 간부인사와 계급정책, 후계체제 확립과정 등을 집중 비판하면서 발생한 혼란이었다. 이 사건에서 문제가 되었던 것은 후계체제 구축의 속도문제였다. 이는 사실상 김정일의 정치활동에 대한 반대 표시였기 때문에, 김일성은 김동규가 주장을 굽히지 않자 숙청하였다. 김동규 등은 김정일이 후계자로 지명된 지 불과 몇 년 사이에 급속하게 측근들을 배치하여 나가는 상황에 불만을 품었던 것으로 보인다.

_ 이종석, □새로 쓴 현대북한의 이해□, p. 507.

_ 중앙일보 특별취재반, □한반도 절반의 상속인 金正日□ (서울: 中央日報社, 1994), pp. 580～581.

Ⅳ. 북한 후계체제의 ‘현재와 미래’

1. 권력승계 계기

과거 사회주의 국가의 권력승계 사례들을 살펴보면, 권력승계의 계기 발생은 비자발성과 불규칙성을 특징으로 하고 있다. 비자발적이고 불규칙적인 권력승계의 계기 발생은 후계자 결정에 심대한 영향을 미쳤을 뿐만 아니라, 권력엘리트들의 성쇠와 쟁투 등 승계위기와 관련한 직접적인 결과를 초래하였다. 현재 김정은은 후계체제를 구축해 가는 과정에 진입해 있으며, 완전한 권력승계의 계기 발생은 김정일의 건강 여부에 달려 있다.

과거 사회주의 국가에서 권력승계의 계기는 최고통치자의 ‘자연적’ 요인과 ‘정치적’ 요인으로 나뉘어 발생하였다. 우선 자연적 요인에 의한 일인지배자의 교체 방식으로는 △병사, △돌연사, △사고사, △피살 등의 원인을 상정할 수 있다.

<표 Ⅳ-2> 사회주의 체제에서 최고통치자들의 퇴임 유형

유형	요인	사 례
자연적승계	병사	Lenin(1924, 소련), Ho Chi Minh(1969, 베트남), Andropov(1984, 소련), Chernenko(1985, 소련), Le Duan(1986, 베트남)
	돌연사	Stalin(1953, 소련), Gottwald(1953, 체코)
	객사	Bierut(1956, 폴란드), Dimitrov(1949, 불가리아)
	자연사	Gheorgh-Dej (1965, 루마니아), Brezhnev (1982, 소련), 毛澤東 (1976, 중국), Tito (1980, 유고), 김일성(1994, 북한)
정치적승계	반대파음모	Malenkov(1953), Khrushchyov(1964), 華國鋒(1978, 중국)
	대중봉기	Rakosi(1956, 폴란드), Gero(1956, 헝가리), Ochab(1956, 폴란드), Novotny(1968, 체코), Gomulka(1970, 폴란드), Chervenkov(1954, 불가리아), Gierek(1980, 폴란드), Ceasescu(1989, 루마니아)
	외세개입	Nagy(1956, 헝가리), Dubcek(1969, 체코), Kania(1981, 폴란드)
	내외합작	Ulbricht(1971, 동독)
	정책실패	Truong Chinh(1956, 베트남)

* Gottwald, Bierut, Dimitrov 등의 경우, 사인에 대한 의문은 여전히 존재

** Ulbricht의 경우, 당내 반대파와 민중봉기, 외세개입이라는 복합적인 요인이 작용

*** 김일성의 경우는 심혈관질환 등에 의한 돌연사이나 나이 등을 감안, 자연사로 구분

출처: Myron Rush, How Communist States Change Their Rulers (Ithaca and London: Cornell Univ. Press, 1974), pp. 335～336을 참조하여 재구성

우선 병사의 경우, 현재 김정일이 와병중임을 가정할 때, 미래진행형이 될 가능성이 매우 높다. 김정일의 투병기간이 길면 길수록 김정은 후계체제를 안착시키는 데 유리할 것이다. 과거 사회주의 국가들에서 장기간의 투병기간은 집단지도체제 구비 등 지도체제의 원활한 정비 및 운용에 기여해 왔다. 두 번째 돌연사 경우는 병사의 연장선상에서 파악할 수 있다. 김정일의 보유질환, 현재 건강상태나 신체적 특성, 심혈관질환과 같은 가족병력, 북한 정책결정시스템상 과도한 업무와 스트레스, 건강을 해치는 생활습성 등은 언제든지 사망의 직접적인 요인이 될 수 있다. 세 번째 사고사의 경우는 용천역 폭발사고와 같은 폭발‧붕괴사고, 오발사고, 열차나 차량사고 등 다양한 돌발적 원인을 상상해 볼 수 있다. 하지만 현재 상황에서 그 발생 가능성은 매우 낮다고 볼 수 있다. 네 번째 ‘정치적 요인’으로서 피살의 경우는 살해 주체와 방법, 동기 등에 따라 다르게 나타날 것이며, 이는 쿠데타나 민중봉기 등 다른 정치적 요인과 함께 작동되는 것이 보다 일반적이라고 볼 수 있다. 이 경우는 북한체제의 특성상 그리고 과거 사회주의 체제의 경험상 발생할 가능성이 거의 없다.

_ 미국의 한반도 문제를 총괄하는 커트 캠벨 미 국무부 동아태 차관보는 2010년 2월 3일 한국을 방문해 국내 정치인과 탈북자 단체 대표들을 만난 비공개 자리에서 모든 의학적 정보를 종합할 때 김정일의 수명을 3년 정도로 생각한다고 말한 것으로 알려진다. □YTN□, 2010년 3월 17일. 또 원세훈 국정원장은 2010년 6월 24일 국회 정보위원회에 출석해 미국 정보기관이 김정일 위원장의 수명이 5∼10년에 불과하다고 하는데 사실이냐는 한 의원의 질문에 일리가 있다고 답변했다. □YTN□, 2010년 6월 25일.

다음으로 ‘정치적 요인’에 의한 교체 유형으로서는 △반대파 음모, △대중봉기, △쿠데타, △외세개입 등과 그 복합형 등을 들 수 있는데, 이러한 요인들에 의한 김정일 위원장의 교체 가능성은 희박하다. ‘반대파 음모’는 김정은 후계체제 구축과정을 둘러싼 대립과 갈등 등으로부터 기인할 수 있고, ‘대중봉기’는 경제상황의 악화와 함께 통제의 임계선이 붕괴했을 때 발생할 수 있다. 그리고 ‘쿠데타’는 후진적인 정치체제에서 종종 나타나듯이 권력엘리트들의 신변 변화와 자파의 안위 여부에 따라 발생할 수 있다. ‘외세개입’은 북한 급변사태의 영향을 차단하거나 북핵문제를 제어하기 위해 시도될 수 있다.

2. 권력승계과정과 권력구조

북한은 제3차 당 대표자회에서 김정은을 당 중앙군사위원회 부위원장과 당 중앙위원으로 선임함으로써 일인지배체제를 전제로 한 3대 세습을 준비하고 있다는 사실을 세상에 알렸다. 김정일이 김정은의 생일인 2009년 1월 8일 당 조직지도부에서 김정은을 후계자로 결정했다는 교시를 하달했다는 언론 보도가 있은 지 21개월만이다.

_ □연합뉴스□, 2009년 1월 15일. 김정은의 성장과정 및 자질 등의 분석에 대해서는 이영종, □후계자 김정은□ (서울: 늘품플러스, 2010); 정성장, “북한의 권력승계 진전과 대북전략과제,” (제111회 흥사단 통일포럼 자료집, 2010.9.29); 후지모토 겐지, 신현호 역, □金正日의 요리사□ (서울: 월간조선사, 2003) 참조.

김정은으로의 권력승계가 원만히 완결되기 위해서는 크게 △김정은의 정치권력을 기능화하기 위해 권력을 분점하고, △후계자로의 권력승계를 정당화하고 후계체제의 정통성을 확보해 주기 위한 정지작업이 반드시 필요하다.

물리적 강제력에 대한 분점을 허용해 주는 작업은 김정은에 대한 당 중앙군사위원회 선임과 같은 권력기구에 대한 실질적인 통제권 이양 등의 모습으로 구체화되어 나타날 것이다. 하지만 일인지배체제의 특성상 후계자에게 권력의 일부를 승계하는 것은 매우 위험스러운 행위이다. 후계자가 승계된 권력을 바탕으로 나머지 권력조차 획득하려고 시도할 수도 있고, 권력의 중심이 후계자에게 쏠림으로써 일인지배자의 권위가 손상될 수도 있기 때문이다. 세습정치의 요체가 ‘하루라도 타인에게 정권을 넘겨서는 안 된다’는 속성에 따른다면, 후계자의 잘못된 결정은 자살 행위에 가까운 결과를 부를 수도 있다. 사전에 권력을 분점하고 공동 통치를 이루면서 후계자의 능력을 검증하는 것이 승계 목표를 달성할 수 있는 가장 효율적인 방편이지만, 이러한 위험 때문에 일인지배자가 후계자에게 권력 분점을 허용하는 것은 쉽지 않은 일이다.

_ 어우양산, 박종철‧정은이 옮김, □중국의 대북조선 기밀파일□ (서울: 한울, 2008), p. 233.

현재 김정은에 대한 권력 이양을 관측하는 의견은 크게 두 가지로 대별된다. 하나는 현재 상황은 후계체제 구축과정에 놓여 있기 때문에 공식 확정까지 검증기간이 남아있고 따라서 김정은의 정치적 재량권이나 정책적 자율성은 결여되었고 북한체제의 특성이나 후계체제 구축과정상 김정일-김정은 공동정권이란 맞지 않는 분석이라는 견해이다. 다른 하나는 “김정은으로의 권력 이동은 급속도로 진전되어 당대표자회 개최 전에 이미 대외‧대남 정책 부문을 제외하고는 김정은의 영향력이 김정일의 영향력과 거의 대등하게 되거나 추월하게 되었다”고 보는 견해이다. 이는 북한 내부에서 내밀하게 벌어지는 일을 더듬는 작업이라서 보다 많은 시간과 관찰을 필요로 한다.

_ 정성장, “김정은 후계체계의 공식화와 북한 권력구조의 변화,” □민족화해□, 통권47호 (2010), p. 6.

한편 권력은 물리적 강제력에 의해서만 지지되는 것이 아니기 때문에 어떤 형태로든 권력승계를 정당화하고 후계체제의 정통성을 확보해 주는 작업이 권력승계과정에서 반드시 수반되어야 한다. 후계자가 ‘역사적’ 그리고 ‘도덕적’ 정통성을 독점한 가운데 자기신비화의 경지에까지 도달해야 별 잡음 없이 승계과정이 완료될 수 있다. 이러한 정통성 확보 작업은 과거와 승계조건이 다른 상황에서 체제의 안정성을 유지하게 해 주는 가장 중요한 요소이다. 이는 일인지배체제 하에서는 보통 전임자의 권위를 이용하여 이루어진다. 피지배자의 동의를 획득하기 위해서는 전임자의 권위를 활용하는 것이 효율적이기 때문이다.

과거 이러한 작업은 수령 1인에 대한 고도의 권력집중을 통해 이루어졌다. 그리고 이는 권력엘리트층에 대한 정비와 동시에 집중적인 ‘신화’ 창출, 즉 우상화 작업으로부터 시작되었다. 우상화 작업은 1960년 중반 이후 김일성을 신성화시키는 한편, 체제에 대한 충성도를 높이고 내부의 통합력을 높이는 방향으로 강제되었다. 이러한 신화 창출을 선도해 나갔던 것이 바로 후계자 김정일이었고, 이 과정에서 권력과 권위 그리고 이를 뒷받침하기 위한 이데올로기의 계승이 시작되었다.

_ 과거 권력승계를 정당화하고 후계체제의 정통성을 확보해 주기 위한 우상화 작업은 대체로 △각각 가정‧기관 내 김정일 초상화 부착(1976년부터), 김정일화 보급(1988년부터 및 김정일화 전시회 개최(1997년부터), 김정일 배지 보급(1992년부터), 김일성‧김정숙‧김정일 3대장군 말씀판 건립(1997년부터) 등 각종 상징물 제작, △‘백두밀영’ 성역과 및 답사행군 의무화(1987), 사적지 조성 및 사적비‧표식비 건립 등 사적물 조성, △김정일 생일의 휴무일 지정(1975년) 및 ‘민족 최대의 명절’ 제정(1995), 각종 직책 추대일 기념 등 각종 기념일 제정, △김정일 찬양노래 보급(1970년대부터), ‘김정일 어린 시절 따라배우기 운동’(1981년부터), 김정일 우상화 책자 및 김정일 선집(1992) 발간 등의 내용으로 이루어져 왔다.

김정은은 그간 북한 내에서 ‘샛별장군’, ‘청년대장’, ‘김 대장’ 같은 호칭으로 호명되었으며, 그의 우상화를 위해 ‘발걸음’이라는 찬양노래가 보급된 것으로 알려진다. 그리고 당 대표자회 이후에는 김정은의 공개활동 모습이 담긴 동영상이 신속하게 공개되고 있고, 군내에서는 김정은을 선전하는 내용의 ‘학습제강’이 각 부대에 하달된 것으로 알려진다. 김정은 후계체제의 안정적 구축을 위해서는 반드시 김정은과 관련된 △각종 기념일의 설정, △사적지 조성 및 건조물 건립, △특정 음악 보급, △여러 가지 의장 제작, △일화와 역사 미화, △집단의식의 거행, △대중적 시위 등이 수반될 것이다.

_ 권력을 신성화‧미화시키고 권력을 정당화‧합리화시키는 권력의 미란다(miranda), 크레덴다(credenda)에 대해서는 Charles E. Merriam, Political Power (Glencoe, Illinois: The Free Press, 1950), pp. 101～132 참조.

한편 김정일의 갑작스런 유고사태가 발생하거나 김정은이 후계자 검증과정에서 낙마하면 어떻게 되는 것인가? 그렇게 된다면 과도적인 ‘과두제적 집단지도체제’를 거쳐 ‘제한적인’ 일인지배체제로 전환될 가능성이 높다. 과두제적 집단지도체제가 등장한다면, 김정은 1인이 형식상 집권하고 당 정치국이 실권을 장악하게 되는 ‘의사(사이비)’ 집단지도체제, 김정일과 항일빨치산의 가계가 부문별‧기능별 이해집단들을 대표하면서 권력분점을 이루는 족벌공동 집단지도체제 등을 이념형으로 제시해 볼 수 있다.

김정일 위원장의 갑작스러운 유고 상황은 곧바로 권력승계의 계기가 될 것이고, 이는 후계체제가 공고하지 못한 상황에서는 권력 분산을 수반하게 될 것이다. 이로 인한 권력의 공백이나 승계위기를 극복하기 위해 과도기적으로 ‘과두제적’ 집단지도체제가 등장할 가능성이 높다. 김정은이 후계자로 지명되어 있다고 하더라도 권력기구에 대한 통제권을 확보하지 못한 상황이라면 일인지배체제는 유지될 수 없을 것이다. 이러한 과두제적 집단지도체제는 대체로 수년 내에 끝나는 단기간적인 것이 될 가능성이 높다. 과두제적 집단지도체제는 대내외적 위기 요인을 극복하기 위하여 제한적인 일인지배체제로 이행하고, 이는 승계위기를 극복하게 되면 보다 강력한 일인지배체제로 전환될 수 있다.

그렇다면 과두제적 집단지도체제는 어떻게 이루어지는가? 이번 당 대표자회의 권력구조 재편을 통해 본다면 당 정치국과 중앙군사위원회에서 소속된 인물들이 중요 역할을 담당할 것으로 보인다. 인치적 통치체제에서 일인지배자가 살아있는 동안 ‘자리’는 그리 중요하지 않지만, 그가 유고된다면 그 ‘자리’는 권력분점의 중요한 발판이 될 수 있다. 과거 사회주의 국가에서 당 정치국이 국가통치의 최고 실체로 부상하여 과두제적 집단지도체제를 구성하는 경우 전임자의 후견에 힘입어 당 정치국에 보임된 과두집정자들은 정치국원이라는 자리를 발판으로 서로 심한 정치적 경쟁을 전개하였다.

_ 박형중, “당대표자회와 과도적 권력체계의 출범,” p. 7.

이러한 논의와 관련하여 ‘군부 중심’의 집단지도체제 등장에 대한 전망은 ‘북한 군부에 대한 오래된 오해’에서 비롯된다. 당-국가체제에서 무력 전반에 대한 통제는 당내 군사기구와 그의 통제를 받는 군대내 당 기구를 통해서 이루어진다. 비록 당 중앙군사위원회가 사회 전반에 걸쳐 군의 다양한 역할 수행을 지도하기는 어렵다고 하더라도 비상사태 시 군에 대한 실질적 지휘와 통제 권한을 갖게 될 것이다. 국방위원회는 김정일 시대 당의 군사노선이 국가 부문에서 효율적으로 구현되게 하기 위한 방편이다.

_ 이대근, “북한 군부에 대한 오래된 오해,” □경향신문□, 2008년 9월 17일.

3. 권력승계의 결정주체

과거 사회주의 국가에서의 권력승계는 여러 가지 복합적인 요인들의 영향을 받았다. 국가마다 조건과 상황은 달랐지만 통상 소비에트 리더십, 국가적 리더십(보다 자세히 당 정치국), 하위엘리트, 국민 등 크게 네 가지 주요한 요인의 상호작용에 의해 결정되었다.

_ Myron Rush, How Communist States Change Their Rulers, pp. 22～23.

김정일 후계체제 구축과 마찬가지로 김정은 후계체제 구축에서 가장 중요한 요인은 일인지배자로서 김정일의 의지와 후견이며, 김정일의 건강 여부가 김정은 후계체제 구축과정에서 가장 핵심적인 변수로 작용한다. 따라서 김정일의 후계자 사전 지명뿐만 아니라 유고사태 시 유언이나 유촉이 무엇보다 중요하다.

_ 흔히 전임통치자의 유지는 후계자에게 정통성의 큰 근거가 될 수 있지만, 화궈펑(華國鋒)과 말렌코프(Georgii M. Malenkov) 사례에서 알 수 있듯이 스스로 정통성을 확립하지 못하면, 전임자에 대한 숭배의식이 식어감에 따라 후계자의 정통성에도 문제가 생겼다. 小倉和夫, □權力の繼承□ (東京: 日本國際問題硏究所, 1985), pp. 167～168. 유언과 유지의 존재 유무와 병행하여 권력승계과정에 영향을 미쳤던 것은 유언 공표 시기와 유언 해석권 장악 문제이다. 모택동 사후 사례는 산케이신문 특별취재반, 임홍빈 옮김, □모택동비록(上)‧(下)□ (서울: 문학사상사, 2001) 제1부 참조.

현재 북한이 처한 승계 조건과 환경은 과거와는 크게 다르기 때문에 김정일의 단독적인 의지만으로 후계체제 구축과정이 완료될 것으로 보이지는 않는다. 이번 당 대표자회에서 당 체제가 복원된 데에서 알 수 있듯이 권력엘리트들의 영향력이 증대될 것으로 보인다. ‘인치적’ 특징을 갖는 정치권력구조에서 원만한 권력승계를 이루어 내기 위해서는 후계자의 능력 구비와 더불어 체제의 정통성을 상징하는 세력의 지지가 필수적이다. 중국의 린뱌오와 화궈펑(華國鋒)의 사례에서 알 수 있듯이 일인지배자의 지명이나 유촉이 성공적인 승계 완료를 보장하는 조건이 아니다. 더욱이 권력엘리트들은 김정은 후계체제 구축과정에서 영향력을 확대하려 할 것이고, 본격적인 권력승계과정에서는 일인지배자의 구속과 속박으로부터 벗어나 자신의 위상을 강화하려고 할 것이다.

다음으로 영향력 있는 결정주체는 부문별‧기능별 하위엘리트 집단이다. 권력승계과정에서 나타나는 현상 중 하나는 권력집중의 분산과 사회에 대한 국가 지배력의 축소이다. 이 때문에 일인지배체제에서 권력승계 시기는 가장 위험한 순간이다. 현재 김정은은 당‧정‧군의 부문별‧기능별 조직이나 기능집단의 후원을 얻으려 노력하고 있다. 이러한 상황에서 시장요소의 유입으로 이권을 챙겨오던 하부 책임자들과 지방 지도자들의 정치적 영향력은 제고될 수밖에 없다.

북한주민들 또한 권력승계과정에서 영향력은 증대할 수밖에 없다. 북한에는 제도적 승계절차에 대한 규칙이 부재한 관계로 권력승계문제에 대한 주민들의 정치의식이 거의 결여되어 있다. 따라서 3대 세습이라고 하더라도 이에 대한 문제제기가 밑으로부터 제기될 가능성은 그리 높지 보이지 않는다. 그럼에도 불구하고 정치권력의 속성상 후계자에 대한 대중적 신망은 정통성 확보를 위해 매우 중요하며, 이러한 지지를 결여한다면 후계체제는 영속성을 갖기 어렵다. 더욱이 날로 증가하고 있는 외부정보의 유입은 북한주민들의 점진적인 의식 변화를 유도하고 있고 시장요소가 침투하여 국가의 지배력이 개개인에게 온전히 미치지 못하는 상황에서 북한주민들의 후계문제에 대한 영향력 증대는 불가피해 보인다.

_ 사회주의 체제에서는 다음과 같은 4가지 제도적 규칙이나 원칙과 관행이 기능하였다. 첫째, 당 대회와 같이 정치행위의 정당성을 마련해 주기 위한 공식적 장치, 둘째, 개최되지 않아도 되는 당 정치국과 같이 규범적 권위가 확실하지 않은 규칙, 셋째, 간부의 임면권을 가지는 당 중앙위원회와 같이 규범적 권위가 확고한 규칙, 넷째, 공식 입후보자에 대한 찬성과 같이 구속력을 가지는 비공식적인 관행들이 그것이다.

마지막으로 권력승계의 결정요인에 영향을 미치는 주체로서 중국과 미국, 남한 등 외부요인을 고려할 수 있다. 이미 북한의 후계체제 문제는 전 세계적인 관심사가 되었고, 주변 국가들은 김정은 후계체제 구축과정에 직‧간접적으로 영향력을 행사하려 하고 있다. 북한체제는 위기를 겪고 있기 때문에 외부의 압력에 취약한 편이며, 이 때문에 중국과 미국의 대북정책은 북한 후계체제 구축과정에 중대하고 결정적인 영향을 미칠 수 있다. 특히 북한 내 파워게임이 균형 상황을 이루는 경우에는 외부세력의 개입은 중요한 영향력을 행사할 수 있다. 최근 북‧중관계의 긴밀화는 김정은 후계체제 구축과정에서 대북 영향력을 증대시키는 요인이다.

4. 권력승계의 위기

과거 사회주의 국가에서 권력승계에 수반되는 혼란은 해당 국가의 전반적 영역에 심각한 영향을 끼치는 경우도 있었고 지도부 내부에만 영향을 주는 경우도 있었다. 지도부 내부의 파벌 투쟁은 광범위한 관료조직의 재편성을 초래하기도 하고 극단적인 경우에는 지도부가 교체되는 상황이 발생하기도 하였다.

김정일이 건재하여 김정은의 강력한 후견자로서의 역할이 지속될 경우에는 권력승계가 순차적으로 질서 있게 이루어질 가능성이 높다. 김정일이 자신의 위상에 위협이 되지 않는 선에서 후계자의 권력기반을 확대시켜 나간다면 그다지 큰 승계 위기를 맞닥뜨리지 않을 것으로 예상된다.

이러한 상황 하에서는 권력승계 위기예방과 체제의 안정성 확보를 위해 ‘인사의 점진적 교체’와 ‘주요 정책의 점진적 변화’가 추구될 것이다. 김정일이 실질적으로 권력승계를 시작한 지 40년 가까운 세월이 흘렀기 때문에 김정은 후계체제 구축을 위한 자연스러운 세대교체가 이루어질 것이다. 현재 북한 권력엘리트층의 구성에는 큰 변화가 없어 보이지만 1990년대 후반 이후 각 부문별‧기능별 조직 내에서는 상당한 세대교체가 이루어져 왔다.

반면 가까운 장래에 김정일의 갑작스런 유고상황이 발생하게 된다면 인사와 정책의 구심점이 사라지기 때문에 필연적으로 승계위기가 발생할 것으로 보인다. 이 때 나타나는 승계경쟁은 제한경쟁보다는 김정은 중심의 느슨한 일인지배체제 구축 이전에 무질서가 동반되는 확대경쟁(extended contest)이나 김정은 일인지배체제의 구축이 실패하게 되는 불확정경쟁(indecisive contest)이 될 가능성이 높다. 이러한 경쟁 하에서는 김정일 시대 동안 통합되어 왔던 부문별‧기능별 대표자들이 자기 분파의 이해와 안전 확보를 위해 주도권 경쟁을 벌여 나갈 것이다.

이와 같은 주도권 경쟁은 이데올로기를 반영한 정책논쟁이나 노선투쟁을 유발시킬 것이다. 이는 당-국가 체제에서는 당의 국가 부문에 대한 통제와 자율성에 관한 문제, 경제운영에 있어서 당 기구의 역할과 각 부문과 균형의 문제, 경제 각 분야별 자원할당 문제, 강권통치의 지속에 대한 대중의 지지와 승인 문제, 정치적 희생자들의 처리 문제 등을 두고 나타날 것이다. 그리고 이러한 정책논쟁이나 노선투쟁은 모택동 사후 양개범시(兩個凡是)와 ‘진리의 표준’을 둘러싼 갈등처럼 권력투쟁을 가열시킬 것이다. 기존 후계체제가 흔들린다면 이슈 선점을 통해 새로운 정통성을 창출하고자 하는 편에서는 전임자를 재평가하려는 강력한 유혹도 느끼게 될 것이다.

Ⅴ. 북한 후계체제 전망

북한에서 김일성으로부터 김정일로의 권력승계는 스탈린 사후 사회주의 국가들에서 나타난 권력승계 경쟁 및 위기와 1960년대 북한이 처한 대외내 환경과 밀접히 관련되어 있다. 김일성은 1960년대 급속한 대내외 환경 변화에 맞서 권력집중을 가속화해 가는 방식으로 대처하였고, 수령제 확립은 김일성의 의지대로 권력승계를 실현되게 하는 데 결정적인 영향을 미쳤다.

김정일은 신격화된 아버지의 후견 아래 오랫동안 권력승계과정을 밟았다. 잠재적 후보군보다 우월한 위치에서 ‘황제학’에 비견될 정도의 후계수업을 받았고, 당무에 참여해서는 나이나 경력보다 월등한 지위 및 권한을 부여받고 후계체제를 공고화할 수 있었다. 다른 사회주의 국가와는 달리 대외적 환경도 중‧소분쟁과 베트남전쟁 등으로 인해 승계문제에 매우 양호하게 작용하였다. 이 때문에 소위 수령제라는 강력한 일인지배체제의 구축을 통해 혈연승계를 이루어낼 수 있었다.

김정은 후계체제 구축의 안정화 여부는 일차적으로 김정일의 건강 문제에 달려 있다고 보는 것이 중론이다. 김정일은 자신의 경험을 토대로 할 때 아무리 압축식으로 제왕학을 가르친다 해도 적어도 몇 년 더 시간이 필요할 것이란 점을 절감할 것이다. 후계체제의 성패에는 한‧중‧미 등 국제사회의 김정은 체제 인정 여부, 주민생활 개선 등 북한 경제 상황의 호전 여부, 후계체제의 중추적 역할을 담당하는 권력엘리트들의 기득권 보장 여부 등도 영향을 미칠 것이다. 그렇지만 김정은 후계체제는 김일성가의 신격화, 선군정치와 각종 통제장치로 인한 쿠데타 발생 가능성 부재, 북한붕괴를 원치 않는 주변국의 이해관계 등으로 당분간 그럭저럭 유지되어 나갈 것이다.

_ 이영종, □후계자 김정은□, p. 260.

_ Jennifer Lind, “The Once and Future Kim: Succession and Stasis in North Korea,” Foreign Affairs (October 25, 2010).

하지만 김정은 후계체제의 미래는 그리 밝지 못하다. 스스로 만들어놓은 ‘주체’의 극단적 자기중심성, 폐쇄성, 기반의 협소성은 김정은 후계체제의 정책과 노선 변화를 제약하게 될 것이다. 외부와 소통할 수 있는 북한 사회주의의 보편적 근거가 부족하기 때문에 전임자들의 ‘무오류성’을 뛰어넘어 다른 사회주의 국가들의 경험을 획기적으로 수용하기는 어려워 보인다. 한 체제가 과거의 정책을 수정하고 새로운 노선을 모색하려면, 반드시 과거의 잘못을 반성하거나 과거에 대한 해석을 바꿔야 하지만, 새로운 방향에서 과거 역사를 되돌아볼 여지가 그리 많아 보이지 않는다.

_ 서동만저작집간행위원회 엮음, □북조선 연구□ (서울: 창비, 2010), pp. 80～81.

그럼에도 수령제와 같은 강력한 일인지배체제에 기초한 권력승계는 가능하지 않을 것 같다. 북한이 처한 조건과 환경은 수령제에 기반을 둔 권력승계의 제약조건으로 작용하고 있다. 시장적 요소의 도입과 활용이 실현되려면 경제적 단위의 정치적 규율에 대한 자율성이 확대될 수밖에 없으며, 여기에는 필연적으로 사회의 자율성 확대가 뒤따를 수밖에 없다. 이것은 우선 당과 행정기구의 관계, 다음으로 이들을 망라한 정치적 단위와 생산적 단위, 나아가서 전체로서의 국가와 사회의 관계 전반이 재조정될 수밖에 없음을 뜻한다. 수령제라는 강력한 일인지배체제의 변화가 있어야만 국가사회주의 체제의 개혁을 순탄하게 이루어낼 수 있다.

_ 서동만저작집간행위원회 엮음, □북조선 연구□, p. 80. 사회주의 체제의 변화과정을 살펴보면, 정치, 경제, 사회 각 분야의 변화과정은 각기 특성을 갖고 있지만 서로 연계되어 있음을 알 수 있다. 즉 당-국가 권력 독점의 이완 및 해체 과정, 경제적 소유권과 결정권 독점의 이완 및 해체 과정, 개인과 사회의 해방 과정에 이르기까지 분야별 변화는 시간적 선후성은 있으나, 어느 한 분야의 변화만이 독립적으로 진행되지는 않는다. 박형중, □북한의 개혁‧개방과 체제변화□ (서울: 해남, 2004), 제3부 참조.

계획명령의 점진적 축소와 사회주의(계획)와 실리(시장)의 공존은 경제적 효율성의 증대를 위한 당 기구의 역할 축소와 각급 경제기관들의 자율성 증대라는 부분적 분권화를 필연적으로 동반하기 때문에 개혁 조치들이 지속된다면 ‘수령제’ 정치체제의 변화는 불가피하다. 또한 국가의 사회에 대한 지배력 저하가 초래한 개개인에 대한 조직적‧사상적 통제의 점진적 이완과 비공식적인 네트워크의 확대, 신분제적 계층구조의 약화와 개개인의 삶에 대한 포스트 모더니티적 인식 확장 등도 수령제 정치체제의 변화를 예고하는 징후이다.

따라서 북한이 처한 조건과 환경을 고려해 볼 때, 설령 3대 세습체제의 구축이 성공한다고 하더라도 권력구조는 전임자 때와는 다른 ‘제한적인’ 일인지배체제의 성격을 띨 수밖에 없다. 물론 김정일의 갑작스런 유고 상황이 발생한다면, 현재로서는 ‘최고지도부의 안전보장’과 ‘사생적 승계경쟁 방지’를 위한 집단지도체제의 성립이 불가피하다. 그렇지만 이 같은 과두적인 집단지도체제 또한 권력의 일반적 속성상 그리고 북한체제의 특성상 일정기간의 과도기를 거쳐 제한적 일인지배체제로 전환될 가능성이 높다.

북한 후계체제의 경제정책 전망:
개혁‧개방 가능성과 한계

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임 을 출

(경남대학교 극동문제연구소)

북한 후계체제의 경제정책 전망

Ⅰ. 문제제기

북한 김정일 국방위원장의 셋째 아들 김정은이 제3차 당대표자회에서 후계자로 공식 등장했다. 이에 따라 북한 후계체제의 경제정책의 방향을 점치는 논의가 활발하다. 구체적으로는 후계체제가 전향적인 새로운 개혁‧개방 정책을 제시할 지 여부가 쟁점으로 부상해 있다.

때마침 정부에서도 올해 김정일의 2차례 중국 방문 이후 이른바 ‘중국식 개혁‧개방’에 적지 않은 관심을 쏟고 있는 듯하다. 이명박 대통령은 11월 6일 G20 관련 보도를 위해 각국의 대표적인 언론사들로 구성된 ‘Press 20 Club(G20 회원국 언론사 모임)’과의 인터뷰에서 “북한이 최근 3대 세습을 했는데 그런 것을 계기로 중국을 모델로 개방해야 한다고 본다”고 말했다. 그는 “개방하라는 말을 쓰는 것보다 중국을 배워야 한다고 말하고 싶다”고도 했다. 또 현인택 통일부 장관은 11월 2일 국회 외교‧통일‧안보 분야 대정부질문에 출석, “북한과 중국이 개혁‧개방 차원에서 교류하는 것에 대해 반드시 부정적으로 볼 필요가 없다”며 “중국이 북한에 대해 중국식의 개혁‧개방 경험을 배우라고 권유하는 것은 북한의 미래에도 긍정적 측면이 있다고 본다”고 말했다.

_ □조선일보□, 2010년 11월 8일.

_ 지난 10월 10일 타계한 황장엽 북한민주화위원회 위원장도 “북한이 중국식 개혁‧개방으로 가는 것이 가장 옳은 방향”이라고 강조한 바 있다.

당사자인 북한이 어떤 정책선택을 할지에 대해서는 여전히 불투명해 보인다. 많은 연구자들은 북한이 지난 대표자회에서 당 노선을 ‘개혁‧개방’ 쪽으로 틀 것인지에 주목을 했으나, 아직까지 새로운 정책변화는 가시화되지 않고 있다. 오히려 김정일 방중(訪中) 직후인 지난 9월 초 노동신문은 중국의 경제 발전을 극찬하는 사설을 실었으나, 지난 9월 18일에는 “빌어먹는 경제는 큰 죄악”이라며 예전처럼 고립 경제를 강조하는 상반된 논조를 보이면서 북한 후계체제의 경제정책 방향에 대한 예측을 더욱 어렵게 만들기도 했다.

_ ‘주체화는 우리 경제 부흥과 비약의 기치’라는 제목의 기명 논설에서 “남에게 빌어먹는 절름발이 경제를 다음 세대에 넘겨주는 것처럼 큰 죄악은 없다”며 “외세 의존에서 살길을 찾는 것은 후대야 어찌 되건 자기 세대만 잘 살아보자는 이기적인 관점의 발현”이라고 주장했다. 노동신문은 또 “주체화의 원칙이 오늘처럼 시대적 보편성을 가지고 전면에 부각된 때는 일찍이 없었으며 자기나라 자원의 개발, 이용에 힘을 집중하는 것은 현시대 경제발전의 추세”라면서 “우리의 무진장한 자원을 적극 개발하면 세대를 이어가며 얼마든지 잘 살 수 있고 경제강국 건설에 필요한 자금도 충분히 마련할 수 있다”고 강조했다. □노동신문□, 2010년 9월 18일.

정부 관계자 및 다수의 전문가들은 현 김정일 체제나 후계체제가 개혁‧개방의 길을 선택할 가능성에 대해서는 매우 회의적인 견해를 표출하고 있다. 그렇지만 후계체제를 개혁‧개방체제로 전환하는 것이 현 단계 핵심 과제라는 점은 동의하고 있다. 그러나 개혁‧개방의 주체가 현 김정일 체제이냐, 아니면 새로운 주체가 필요하냐는 문제를 놓고 또 견해가 대립되기도 한다. 일각에서는 북한의 현 김정일 체제의 평화적 교체를 전제로 새로운 개혁‧개방 정권수립을 지원하고, 이를 위해 한국과 국제사회가 협력해야 한다는 주장을 펴기도 한다. 이런 주장은 북한의 3대 세습체제가 지속가능하지 않다는 신념에 기초한다.

_ 통일연구원 전문가 비공개 워크숍 발표 내용, 강원도 양양, 2010년 11월 5～6일.

하지만 필자는 북한의 현재 및 후계 체제가 일정 기간 지속될 가능성이 더 크며, 북한 특색의 개혁‧개방 정책이 더 나올 것이라고 주장한다. 물론 현 단계에서는 여러 한계적 요소로 말미암아 정책의 성공여부는 매우 불투명하다. 이런 점들을 고려하면서 이 글은 북한 후계체제의 개혁‧개방정책 추진 가능성에 대한 긍정적, 부정적 견해를 살펴본 뒤 북한-중국 경제관계 심화에 따른 개혁‧개방의 불가피성을 사실관계 중심으로 논증하고자 한다. 더불어 이런 개혁‧개방이 지속가능하기 위한 최소한의 조건들을 결론 부문에서 제약요인과 함께 다루고자 한다.

Ⅱ. 개혁‧개방 가능성과 한계 : 상반된 견해

1. 긍정적 견해

북한 후계체제의 개혁‧개방 가능성에 대한 긍정적 견해들을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 김정일 국방위원장에서 3남 김정은으로 이어지는 후계구도의 안정적 토대를 구축하기 위해 국내 정치, 특히 민심을 달랠 수 있는 경제의 안정이 필요하다. 당장 새로운 정책노선을 선택하지 않더라도 조만간 그렇게 할 개연성이 높다.

북한은 2010년 올해 신년공동 사설에서 ‘인민생활 향상’을 공개적으로 약속했지만 지금 주민들은 식량 부족과 물가 폭등에 시달리고 있다. 북한내부에서는 만성화되고 있는 물가불안과 경제난에는 무관심한 채 김정은 3대 세습에 집중하고 있는 북한 당국에 대한 불만의 목소리가 커져가고 있는 것으로 전해진다. 무엇보다 화폐개혁 실패의 후유증이 북한 내 경제 불안정을 더욱 심화시키고 있는 것으로 파악되고 있다. 당 주요 부서의 고위 관리들조차도 배급을 받지 못하고 있으며, 물가상승 및 시장 질서 교란으로 인해 10월 현재 북한의 쌀 가격은 9백 원(kg) 전후로 일반 노동자들의 보름치 임금에 육박하고 있다. 특히 시장 거래량이 좀처럼 회복되지 않으면서 장사로 생계를 이어가고 있는 도시 주민들이 큰 어려움을 호소하고 있는 상황이라고 한다. 이에 따라 경제적 파국이 정치적 파국으로까지 이어질 가능성이 높다는 목소리도 적지 않다.

_ 탈북자 000 증언, 2010년 11월 5일.

_ □Daily NK□ 등 여러 언론 보도 내용.

지금 북한에게는 후계 세습을 앞두고 체제 안정이 가장 시급한 것이다. 성난 민심을 달래기 위해서는 일정한 수준의 개혁‧개방 제스처를 과시할 필요성이 그 어느 때보다 높은 상황이다. 이런 가능성에 힘을 실어주는 것은 북한 수뇌부도 주민들의 눈치를 보기 시작했다는 점 때문이다. 북한 당국은 작년 11월 말 화폐개혁을 단행한 뒤 올해 1월 시장폐쇄 등 ‘반시장적’ 조치를 강행했다가 걷잡을 수 없는 물가 폭등과 민심 이반이라는 쓰라린 경험을 했다. 그런 ‘학습효과’를 감안할 때 기업의 자율성 확대나 시장거래의 추가적 허용 같은 개혁성 조치를 취할 가능성을 배제할 수 없다. 계속 시장을 무시하고서는 주민들의 기본적 생활도 챙기기 어렵게 된 북한의 현실도 이런 변화의 가능성을 뒷받침하고 있다.

북한은 6월 7일 경제를 책임졌던 내각 총리와 부총리들을 대폭 물갈이했다. 화폐개혁 실패 등 경제난에 따른 주민 불만을 무마하기 위한 조치로 해석할 수 있다. 실제 북한은 김영일 총리와 3명의 부총리를 해임하면서 ‘소환’이란 표현을 썼다. 김영일 전 총리는 지난 2010년 2월 평양 인민문화궁전에서 시내 인민반장 수천 명을 모아 놓고 화폐개혁 부작용에 대해 사과한 것으로 알려졌다. 또한 북한 지도부는 화폐개혁을 주도한 것으로 알려진 박남기 당 계획재정부장에게 부작용에 대한 책임을 물어 그를 총살시켰다.

_ □연합뉴스□, 2010년 6월 7일.

이런 일련의 사건들은 2009년 11월 30일 북한 당국이 화폐개혁을 단행한 이후 주민들의 불만이 상당 수준에 올라와 있고, 당국도 이대로 방치할 수 없는 지경에 이르렀음을 보여준다. 심지어 “장군님이 빨리 죽고, 경제 밝은 사람 와야”라는 식의 주민들의 목소리가 적지 않게 흘러나오고 있다. 북한 주민들은 화폐개혁 실패뿐 아니라 김정은 후계 체제에 대한 불만도 거침없이 쏟아내고 있다. 특히 북한 일반 주민뿐 아니라 중산층 이상의 상류층의 박탈감이 심각한 것으로 알려지고 있는데, 이는 화폐개혁으로 인해 그간 모은 재산을 정부가 다 몰수한 격이 됐기 때문으로 분석되고 있다.

_ KBS는 북한 주민 10여명을 만나 인터뷰를 한 영상 등을 5월 16일 KBS 스페셜 ‘2010년 5월, 북한에 무슨 일이 일어나고 있나’(연출 공용철)를 통해 방송한 바 있다. 이 방송에 따르면 인터뷰는 지난 4월 말부터 약 2주가량 중국 훈춘‧단둥‧선양 등에서 이뤄졌다. 제작진은 중국에 친척이 있거나 국경무역 사업을 위해 중국을 방문한 10여 명의 북한 주민을 각각 2시간 이상 만나 이야기를 나눴다고 전했다. 이 인터뷰는 화폐개혁과 천안함 사건, 김정일 국방위원장의 방중을 둘러싸고 북한 내부 분위기를 알아보려는 취지였다.

_ 북한민주화운동본부는 2009년 11월 30일 전격 단행된 북한 화폐 개혁이후 북한 주민들을 직접 인터뷰한 기록을 2010년 11월 1일 공개했다. 운동본부는 이날 기자회견을 열고 육성녹음 파일과 함께 공개한 ‘북한주민 증언자료’를 공개했다. 자료에 따르면 북한 주민들은 화폐개혁에 실패한 북한 당국에 대해 불만이 팽배한 것으로 나타났다. □Daily NK□, 2010년 11월 1일.

따라서 북한 지도부도 심상치 않는 주민들의 민심을 심각하게 고려하고 있는 것으로 보인다. 김정은이 후계자로 공식화된 이후 현지지도를 본격화하고 있고, 이를 북한 매체들이 대대적으로 보도하면서 북한이 김정은의 이미지를 부각시키는데 주력하고 있다. 최근 북한 매체들이 김정은의 현지지도 보도에 열을 올리는 것도 과거처럼 민심을 듣기 보다는 인민들 대상으로 ‘자상한 인민적 지도자’라는 것을 부각시키기 위한 것으로 풀이할 수 있다.

_ 김정은은 노동당 대표자회를 통해 후계자로 공식화된 직후인 지난달 1일 노동신문 1면 사진을 통해 처음으로 공개됐다. 이후 지금까지 군부대, 국가안전보위부, 희천발전소 등을 잇달아 현지지도 하고 이를 북한 매체들이 집중 공개하고 있다. □연합뉴스□, 2010년 11월 1일, 11월 4일 노동신문에는 김정은의 자강도 희천발전소 현지지도 관련사실을 전하면서 사진을 145장이나 이례적으로 공개됐다. 통상 6면으로 발행되던 신문을 면수를 10면으로 늘려 1～2면은 글과 사진으로, 3면부터는 모두 사진을 게재 김정은의 얼굴과 시찰 장면을 부각시켰다. □노동신문□, 2010년 11월 4일.

또한 김정은은 한 현지시찰에서 “총알보다 식량이 중요하다”는 내용의 발언을 한 것으로 알려졌다. 김정은이 경제회복과 인민생활 수준 향상을 강조하면서 “과거엔 식량이 없더라도 총알이 없어선 안됐지만, 지금은 총알이 없어도 식량은 없으면 안된다”고 말했다는 것이다. 이 같은 발언은 최근 노동당 간부들에게 배포된 내부문서를 통해 확인된 것으로, 지난 9월 말경 함경북도 김책시를 시찰했을 때의 발언으로 전해지고 있다. 아버지 김정일이 총대를 앞세운 선군(先軍)정치를 강조했던 것과 달리 김정은이 등장 직후부터 주민들의 먹고 사는 문제를 들고 나온 것은 3대 세습에 부정적인 민심을 의식한 행보로 보인다.

_ 일본 □요미우리신문□, 2010년 10월 25일.

또한, 북한 노동당 기관지 ‘노동신문’도 10월 20일 당에 대한 대중의 지지와 신뢰를 얻으려면 대중에 대한 당의 헌신적 복무가 필요하다고 강조하고 나섰다. 신문은 이날 ‘우리 당의 혁명적군중노선의 정당성과 생활력’이라는 개인필명의 논설에서 “인민대중을 령도해 혁명과 건설을 전진시켜나가는 노동계급의 당에 있어서 대중과의 혈연적 연계, 광범한 대중의 지지와 신뢰는 생명과 같다”면서 “일심단결이 혁명의 천하지대본이라면 민심은 일심단결의 천하지대본, 당의 영도적위력은 결국 당과 대중의 단결의 위력이라고 말할 수 있다”고 역설했다. 그러면서 “당에 대한 대중의 신뢰는 저절로 높아지는 것이 아니다”며 “인민의 운명을 책임지고 그들을 위해 참답게 복무하는 당만이 인민들의 절대적인 지지와 신뢰를 얻을 수 있다”고 주장하기도 했다. 이는 지난해 화폐개혁 실패로 인한 경제난 및 민심 이반을 수습하기 위해 당원들의 대중사업을 독려하기 위한 것으로 해석되고 있다.

둘째, 북한이 경제개혁을 선택할 것이라는 기대감을 높이는 다른 사례는 북‧중경제협력의 심화 현상과 중국식 개혁‧개방에 대한 김정일 위원장의 인식 변화이다. 이 견해에 따르면 표면적으로는 북‧중 경제협력의 형태가 되겠지만 양국 간 경협이 확대되면서 자연스럽게 북한의 개혁‧개방 문이 열릴 수 있다.

지난 2010년 5월 방중 때만 해도 김정일 국방위원장은 ‘개혁과 개방’이라는 단어 자체에 매우 민감하게 반감을 드러낸 것으로 알려졌다. 그런 김 위원장이 9월 방중에서는 후진타오(胡錦濤) 국가주석과 정상회담 자리에서 “개혁‧개방 이후 중국이 빠른 발전을 이룩해 어느 곳이든 생기가 넘친다”며 중국의 개혁‧개방을 높이 평가하는 듯한 발언을 쏟아냈다. 나아가 북한 노동당 기관지 노동신문이 개혁‧개방을 통해 이룩한 중국의 경제발전을 극찬하고 나서 눈길을 끌었다.

노동신문은 9월 2일 ‘조중(북‧중) 친선의 역사에 새로운 이정표를 마련한 획기적 사변’이란 제목의 사설에서 “오늘날 사회주의 중국에서는 나라의 번영을 담보하는 비약적 발전이 이룩되고 있다”면서 “호금도(후진타오) 동지를 총서기로 하는 중국 공산당의 영도 아래 중국 인민은 등소평 이론과 세 가지 대표 중요사상, 과학적 발전관의 기치를 내걸고 중국 특색의 사회주의 사회를 건설하기 위한 투쟁을 힘 있게 벌이고 있다”고 호평했다.

이 신문은 이어 “우리 인민은 중국의 면모가 나날이 달라지고 모든 부문에서 커다란 성과가 이룩되고 있는 것을 자기 일처럼 기뻐하면서, 중국 인민의 사회주의 위업에 굳은 지지와 연대성을 보내고 있다”면서 “중국 인민이 초보적으로 부유한 사회를 전면적으로 건설하며 전국의 통일을 실현하기 위한 투쟁에서 보다 큰 진전을 이룩하리라고 믿는다”고 덧붙였다. 여기서 ‘덩샤오핑 이론’이란 중국에 사회주의 시장경제를 태동시킨 이론을 말하며, ‘3개 대표론’은 공산당이 기업가, 지식인, 노동자‧농민 3개 계층의 이익을 대표해 공산주의의 무산계급 독재를 포기하고 자본가 계급까지 끌어안아야 한다는 개념을 담고 있다. 또 ‘과학적 발전관’은 합리적인 사고와 정책 추진을 중시해 상호 조화와 지속 가능한 발전을 이룩하자는 것으로, 이 3가지는 중국의 대표적인 개혁‧개방 이론이다.

노동신문의 이 사설은 앞서 김 위원장이 말한 것보다 진일보한 내용이어서, 김 위원장의 방중을 계기로 북한 측이 개혁‧개방을 전면에 앞세운 중국식 경제발전 전략에 관심을 갖게 된 것 아니냐는 관측을 낳았다. 일례로 이 사설은 중국의 경제발전을 높게 평가한 뒤 “우리 인민은 새로운 신심과 낙관에 넘쳐 사회주의 강성대국 건설을 위한 총진군을 힘 있게 다그치고 있다”면서 “세기를 이어오는 조중(북‧중) 친선관계를 더욱 발전시키는 것은 두 나라 당과 인민의 이익에 전적으로 부합된다”고 강조했다.

그런데 문제는 북‧중 경제협력이 일정한 성과를 내려면 북한의 상당한 수준의 개혁‧개방조치가 불가피하다는 점이다. 북한으로서는 선택의 기로에 서게 된 셈이다. 경제난에 시달리는 민심을 달래려면 중국의 대규모 지원을 받아야 하고 이를 위해서는 중국 요구대로 개혁‧개방에 대한 일정한 ‘성의’를 보여야 하는 것이다.

북한이 금기시해 왔던 ‘개혁‧개방’ 개념을 노동신문을 통해 공식적으로 언급한 것은 이런 성의 표시라도 하지 않으면 안 될 정도로 중국으로부터의 압박이 강력했음을 짐작케 한다.

지난 5월에는 원자바오 총리가 우회적으로 개혁‧개방을 촉구했지만 이번엔 후진타오 주석이 “경제 발전은 대외 협력과 분리될 수 없다”며 보다 직설적 표현을 사용하면서 요구 강도를 높였다. 2010년 8월 30일 발표된 신화통신의 보도에 따르면 지난 8월 27일 북‧중 정상회담에서 후진타오 주석은 “중국은 북한과 함께 정부 주도, 기업 위주, 시장 메커니즘을 기본으로 상호 윈‧윈 원칙에 따라 경제 무역 협력을 발전시키기를 노력한다”고 강조했다. 후 주석은 또 “경제 발전의 길은 자력 갱생뿐만 아니라 대외 협력과도 뗄 수 없고 시대 조류에 순응해야 한다”고 말했다.

_ □연합뉴스□, 2010년 8월 31일.

또 5월 중국 측 발표에는 김정일이 직접 ‘개혁‧개방’을 언급했다는 대목이 없었지만 8월 중국 측 발표문에는 김정일이 중국의 발전이 ‘개혁‧개방’에서 비롯된 것이라고 직접 언급한 것으로 돼 있다. 김 위원장은 “개혁‧개방 이후 중국이 신속한 발전을 하고 곳곳에 생기가 넘쳐난다”며 “나는 이런 역사 진행 과정의 목격자”라고 말한 것이다.

_ 중국 신화통신 보도 내용을 연합뉴스가 인용. 2010년 8월 30일.

요약하면, 김정일 위원장의 두 차례 방중과 인식 전환을 계기로 북한의 개혁‧개방 문제가 중국의 의도와 전략에 따라 진행될 수 있게 됐다. 예를 들면 중국의 동북3성 개발과 맞물려 북한의 개혁‧개방이 이뤄질 수도 있다는 것이 두 번째 긍정적인 견해이다.

2. 부정적 견해

다른 한편, 개혁‧개방 가능성에 대한 부정적 견해들은 다음과 같다.

첫째, 지금 북한 권력의 정치적‧정책적 최우선 순위가 경제의 활성화, 식량 부족의 해결 등 민생 문제보다는 선군정치를 토대로 한 권력 세습의 안정화에 있다. 이를 뒷받침하는 근거들로 우선, 북한이 선군정치가 동북아시아의 평화에 기여했다고 강조하면서, 김정은 체제 이후에도 선군정치를 기치로 하는 통치 사상에 변화가 없을 것임을 시사한 점이 제시되고 있다. 북한은 지난 10월 10일 김정일 국방위원장의 후계자로 확정된 김정은이 참석한 가운데 사상 최대 규모의 열병식을 열고 이례적으로 이를 생중계한 바 있다. 박길연 외무성 부상은 9월 28일 유엔총회 기조연설에서 “핵 억지력은 결코 포기될 수 없으며 오히려 강화될 것”이라고 밝혔다. 이처럼 김정은이 참석한 가운데 대규모 열병식이 열리고 해외에서 핵억지력과 선군정치의 정당성을 공개적으로 강조하는 것은 ‘김정은 체제’에서도 선군정치가 흔들림 없이 계승될 것임을 보여주는 것으로 분석된다. 당대표자회서 개정된 당규약 서문에 “선군의 기치 밑에 혁명과 건설을 영도한다”고 적시한 사실도 이를 뒷받침하고 있다. 더불어 당 대표자회에서 개혁‧개방의 역할을 맡을 만한 실무적 인물들이 권력의 핵심에서 배제된 사실도 부정적 견해를 강화시켜주고 있다. 비슷한 맥락에서 북한과 같은 전제적 1인 독재체제의 권력 이양기(移讓期)에선 후계자가 권력 내부에서 역량(力量)을 증명하고 국민들에게 자신의 이미지를 각인(刻印)시키기 위해 대외정책에서 개방정책을 추진하기 보다는 무리한 수단을 동원할 가능성이 더 높다는 점이 강조된다.

_ 2010년 11월 1일 중국 연변(延邊)대학에서 개최된 ‘두만강 학술 포럼’ 분임 토의에 주제 발표자로 나선 리성진 김일성종합대 교수는 “(북한은)선군정치를 국가활동의 전면에 내세움으로써 정치적 동란이나 사회적 불안 없이 고도의 안정을 꾀할 수 있었다”고 주장했다. □연합뉴스□, 2010년 11월 1일.

둘째, 개혁‧개방은 주민 통제를 어렵게 만들어 체제를 위협할 가능성이 있다는 다소 전통적 견해다. 또한 북한 지도부가 개혁‧개방에 대한 거부감을 드러내는 가장 큰 이유는 개혁‧개방이란 말을 남한의 흡수 통일전략으로 판단하고 있기 때문이라는 주장도 있다. 실제 김정일은 “어떤 바람이 불어오든 우리 당과 인민은 결코 개혁‧개방의 길로 나가지 않을 것”(1998년 5월), “개혁‧개방은 망국의 길이므로 절대 허용할 수 없다”(1999년 1월)고 말한 바 있다. 비슷한 맥락에서 김정은의 개혁‧개방 가능성에 대해서도 “대단히 어려울 것”이라는 진단이 많다. 김정은이 가진 권력은 세습으로 이어받은 권력이며 김정은의 리더십을 바탕으로 한 개혁‧개방 정책이 반영되려면 10년 이상 걸릴 것이라는 예상이다.

_ 한기범, “북한 정책결정과정의 조직형태와 관료정치: 경제개혁 확대 및 후퇴를 중심으로,” (경남대학교 정치외교학과 박사학위논문, 2010) 참조.

_ 김정일의 전속 요리사였던 일본인 후지모토 겐지(藤本健二‧63)씨는 10월 25일 서울 프레스센터에서 열린북한방송(대표 하태경) 주최로 열린 ‘김정남 VS 김정은’ 토론회에 참석해 “북한 주민이 잘 먹기 위해서는 개혁‧개방뿐이다. 하루 빨리 개혁‧개방을 이뤄야 한다”고 강조하면서도, 이런 부정적 견해를 밝혔다.

이런 견해들에 따르면 결국 북한의 체제특성상 개혁‧개방은 사실상 선택이 불가능하다. 김정일-김정은 부자 왕국의 생존을 위협할 조치를 취할 가능성은 거의 없다는 것인데, 북한에서 개혁은 리더십 문제가 아니라 체제 문제이며, 전체주의 체제가 생존하기 위해서는 철권통치를 정당화하는 것이기 때문에 김정은은 과거 지향적인 모습을 보일 가능성이 높다고 진단한다. 나아가 “김정은의 개혁과정은 분명히 정치적 통제력을 상실하는 결과를 가져올 것”이며, “만약 김정은이 개혁을 시도할 용기가 있는 지도자라고 해도 수십 년간 고립을 택했던 북한에서 살아온 원로 세대와 과거 제도들과 막혀 개혁으로 가기 힘들 것”이라는 견해도 나온다.

_ □Daily nk□, 2010년 10월 22일.

실제 2007년부터 김정은 후계를 준비해온 북한은 화폐개혁과 시장통제를 통해 더욱더 중앙집권적 계획경제를 강화해 왔다. 또 ‘김정은 시대’의 출발을 알린 44년 만의 당대표자회에서도 경제관련 조치들은 전혀 거론되지 않았다는 점도 부정적 견해의 근거들이다.

셋째, 북‧중 경협도 ‘김정은 시대’를 앞두고 대외적으로 중국과의 혈맹관계를 과시하면서 중국의 대북 투자‧지원 확대를 통해 경제난 등에 따른 주민들의 불만을 해소하려는 목적으로 간주된다. 동시에 이를 김정은의 업적으로 치장해 후계자에 대한 충성심을 높이는 데 활용하려는 목적도 있을 것으로 분석한다. 정치적으로는 ‘대(代)를 이은 친선’을 대외적으로 과시하는 의미를 갖고, 경제적으로는 후계자 김정은에 대한 주민들의 충성심을 목적으로 중국의 지원을 얻기 위한 것이라는 지적이다. 즉, 개혁‧개방정책과는 무관하게, 북‧중 국경지역을 중심으로 하는 경협모델이 가능할 수 있다는 관측이다.

넷째, 중국과의 경협 강화는 새로운 것이 아니어서 실질적 조치가 이뤄질지는 미지수라는 지적도 있다. 김정일은 2001년 상하이(上海)를 보고 “천지개벽”이라고 감탄한 것을 비롯해 그간 숱하게 중국의 산업시설들을 시찰했지만 실제 북한의 변화는 미미했다. 김정일로선 중국과의 교류 확대가 불러올 경제 외적 후폭풍을 감당하기 어렵기에 주저할 수밖에 없다는 분석도 있다. 또한 일각에서는 경협 방식을 둘러싼 북‧중 간 견해 차이가 여전해 경협이 이뤄지더라도 당분간 제한적일 수밖에 없다고 주장한다. 일관성 없는 정책 때문에 수익은 고사하고 원금 회수에도 어려움을 겪어온 중국의 대북투자기업들은 북‧중 간 활발한 경협 논의에도 여전히 대북 투자에 소극적인 것으로 전해진다. 이 때문에 북한은 도로나 철도 등 기반시설 건설을 비롯해 북‧중 경협에 국가대 국가 차원에서 중국 정부가 전면에 나서줄 것을 요구하고 있으나 북한의 핵실험 이후 대북 제재에 동참한 중국은 민간 기업 간 협력에 방점을 두고 있다. 중국이 투먼 호시무역시장을 개장한 데서 알 수 있듯 양국 민간 무역상들의 자유로운 교역 확대를 희망하는 반면 북한은 ‘불온 사상’ 확산을 우려해 민간인의 호시무역시장 참여를 허용하지 않는 등 확연한 입장 차이를 보이고 있다. 경협의 필요성에는 공감하면서도 접근 방식에서는 양측의 간극이 크다는 것을 보여주는 사례로, 북‧중 경협이 생각처럼 순탄치만은 않을 것임을 시사하고 있다. 이런 점들 때문에 상당 기간 북‧중경협이 북한의 개혁‧개방 조치를 촉진시키기는 어렵다는 견해다.

_ □연합뉴스□, 2010년 11월 8일.

Ⅲ. 북‧중 경제협력 심화와 특구중심 개혁‧개방

1. 중국의 압박과 북한의 수용 불가피성

앞서 개혁‧개방 가능성에 대한 부정적, 긍정적 견해를 모두 살펴보았다. 모두 부분적으로 설득력을 갖고 있는 것으로 보인다. 이 글은 북한의 개혁‧개방 가능성에 대한 긍정적 견해 가운데 북‧중경제협력이 일정 수준의 북한의 개혁‧개방을 유도할 것이라는 가설에 초점을 맞추고 있다. 이런 가설을 지지하는 이유는 김정일 국방위원장의 2차례 방중을 통해 드러난 것처럼 북한의 개혁‧개방을 지원하기 위한 중국 지도부의 의지가 확고하고, 북한이 처한 현 상황이 이를 수용할 수밖에 없는 국면으로 몰리고 있다는 것이다. 북한 지도부가 의도하든, 그렇지 않든 불가피하게 중국의 이니셔티브에 끌려갈 수밖에 없고, 결과적으로 북한이 개혁‧개방이라는 정책을 수동적으로라도 수용할 수밖에 없을 것이라는 점이다.

원자바오 중국 총리는 2010년 5월 김정일 국방위원장의 중국 방문 시 “중국은 북한의 경제발전과 민생 개선을 적극 지지하며 북한에 중국의 개혁‧개방과 경제건설의 경험을 소개해주고 싶다”는 적극적인 입장을 김 위원장에게 밝혀 조만간 ‘중국식 노하우’가 북한에 전수될 것이라는 전망을 낳게 한 적이 있다. 원 총리는 당시 김 위원장과 회동 후 “북‧중 경제협력은 매우 큰 잠재력이 있으며 양국은 함께 노력해 중점협력 프로젝트를 적극 추진하고 변경(국경지역)의 기초시설(인프라)건설과 새로운 영역과 방식을 통한 합작을 위해 종합적으로 협력하기를 희망한다”고 밝혔다. 이에 앞서 원자바오(溫家寶) 총리는 2009년 10월 방북 시에도 ‘창‧지‧투(長吉圖) 개발‧개방 선도구’계획을 양국 경협 카드로 내세워 북한을 강하게 설득한 적이 있다. 중국은 이 종합프로젝트를 통해 북한을 자연스럽게 개혁‧개방으로 이끌려는 의도를 갖고 있는 것으로 보인다.

_ ‘창지투(長吉圖) 개발‧개방 선도구’는 중국 동북 지역의 창춘(長春)―지린(吉林)―투먼(圖們)을 잇는 대규모 두만강 유역 개발 프로젝트다. 창춘에서 두만강에 이르는 광범위한 영역을 단일 경제 벨트로 묶어 동북아 물류 거점으로 삼겠다는 것이 목표다. 중국 정부는 지난해 11월, 2020년까지 창춘과 지린 및 옌볜(延邊)자치주의 투먼 일대 약 7만 3000㎢에 대한 개발 계획을 발표했다. 이 지역 인구는 약 1090만 명, 면적은 남한의 약 73%에 달한다. 이 프로젝트가 성공하려면 두만강에서 동해로 통하는 뱃길이 확보돼야 하기 때문에 북한의 협조가 필수적이다.

중국의 적극적인 북한 개혁‧개방 유도 의지는 활발한 인적교류 활동을 지원하는 데서도 엿볼 수 있다. 김정일 국방위원장을 비롯해 북한의 주요 인사들을 중국으로 초청해 산업시찰을 주선하고, 인적교류 방식을 통해 시장경제를 자연스레 학습시키는 방식이다. 지난 5월과 8월 잇달아 방중 했던 김정일 국방위원장이 중국과의 경제 협력 강화 입장을 밝힌 이후 대규모 중국 방문단이 오가고 있는 점이 특징이다. 물론 이는 김 위원장의 지시 아래 이뤄지고 있다.

이와 관련한 최근의 몇 가지 두드러진 사례가 있다. 북한의 시‧도당 책임비서 12명이 10월 19일 한꺼번에 중국을 방문하였다. 특히 이들이 ‘김정은 후계’를 공식화한 직후 중국을 방문해 경제시찰에 나섰다는 점에서 그 배경에 관심이 쏠렸다. 시‧도당 책임비서들이 경제시찰을 목적으로 방중한 것은 처음이다. 외형적으로는 김정일의 지시에 따라 중국의 발전상을 관찰하는 것이 방중단의 목적이었다.

_ □Daily NK□, 2010년 10월 22일.

중국관영 신화통신 등 중국매체들은 이번 방중단을 이끌고 있는 문경덕 평양시당 책임비서가 저우융캉(周永康) 중국 공산당 정치국 상무위원 겸 중앙정법위원회 서기를 만난 자리에서 “조선의 모든 도와 시 당위원회 책임비서들이 김정일 총비서의 지시에 따라 중국을 방문했고, 중국인민이 발전에서 거둔 성과를 직접 목격했다”고 밝혔다고 전했다. 이런 경험들이 향후 북한의 개혁‧개방에 구체적으로 어떤 영향을 미칠지에 대해서 단정하기 어려우나, 김 위원장의 후원 아래 시‧도 중심의 제한적인 경제개방 가능성을 조심스럽게 예측케 한다.

또한 지난 11월 1일부터 8일 사이에는 최영림 내각 총리가 이끄는 30여명의 북한 대표단이 7박 8일간 하얼빈을 시작으로 지린(吉林)성 창춘(長春)과 지린(吉林)을 거쳐 랴오닝(遼寧)성 선양(瀋陽)과 다롄(大連)까지 중국 동북지역 주요 도시를 종단했다. 북한 대표단에는 최 총리 이외에도 로두철 내각 부총리와 김창룡 국토환경보호상, 황학원 도시경영상 등 북한 경제 정책을 주도하는 인물들이 대거 포함되었다. 이는 중국의 선진 기술을 견학하고 북‧중 간 경협을 구체화하기 위한 북한의 적극적인 행보로 해석된다. 선양과 다롄은 김 위원장이 지난 5월 방중 당시 둘러본 곳이며 하얼빈과 창춘, 지린은 지난 8월 김 위원장의 방문지였다. 김 위원장의 산업 시찰 코스를 그대로 답습한 것이다.

결국 과거 어느 때보다도 중국의 지원이 절실한 김정일 후계체제는 중국의 탈냉전사고에 불가피하게 적응해야 한다. 따라서 북한 당국의 의지와 무관하게, 중국과의 경협이 심화될수록 개혁‧개방이 불가피하게 되는 경우를 상정해볼 수 있다. 북‧중 정상들은 모두 변경지역 성(省)과 도(道)간 교류협력을 강조했는데, 북‧중 간 교역과 더불어 이런 지역개발협력이 북한경제의 개방도를 높이고, 시장화를 촉진시키는 환경을 조성할 것이라는 견해이고, 이를 다수의 전문가가 동의하고 있다. 북‧중 경제밀착은 핵문제 등 현안문제 해결이나 통일과정에서 한국의 영향력을 약화시킬 가능성이 있지만 이와 함께 북한의 개혁‧개방유도라는 긍정적 효과도 가져올 수 있을 것으로 기대된다는 지적이다.

_ 임수호, “북‧중경제밀착의 배경과 시사점,” □Issue Paper□ (한국직업능력개발원, 2010.10.1), pp. 27～29.

2. 실증적 사례

북한이 중국과의 협력을 통해 개혁‧개방을 추진할 것으로 보는 몇 가지 실증적 사례들은 살려보고자 한다. 이는 주로 ‘북한 특색의 경제개혁‧개방 조치’로 불리는 특구 중심의 외국인 투자 유치를 위한 대외 개방을 확대하는 조치들이다.

가. 라선특별시 개방

북한은 라선지구 개발이 동북아시아 경제발전의 새로운 동력이 될 수 있다고 강조하면서 라선지구에 대한 주변국들의 적극적인 투자 지원을 요청하고 있다. 지난 1월 새로운 라선경제무역지대법을 마련하는 등 외국 투자가들의 요구를 반영, 라선지대 투자 관련 법률을 구체화하고 기존 법규도 현실에 맞게 수정했으며 라선을 특별시로 승격시켜 라선지대 개발과 관리에 대한 자율권을 대폭 부여했다. 북한은 라선경제무역지대를 기반으로 대외 경제 관계를 발전시키고 세계 각국과 경제기술 협력을 강화하려는 생각에 변함이 없다고 강조하면서 투자 환경 개선을 위한 조치를 계속 취하면서 국제적인 협력을 통해 적극적, 지속적으로 라선지대를 개발해나갈 것이라고 밝히고 있다.

_ 2010년 11월 1일 중국 연변(延邊)대학에서 개최된 ‘2010 두만강 학술포럼’에서 북한 조선사회과학원 경제연구소 김상학 연구원은 ‘동북아지역 내 경제협력과 라선경제무역지대의 개발’ 주제의 발표 논문을 통해 라선지구 개발이 동북아시아 경제발전의 새로운 동력이 될 수 있다고 강조하면서 이렇게 밝혔다. □연합뉴스□, 2010년 11월 1일.

라선지역은 2009년 10월 원자바오(溫家寶) 중국 총리의 북한 방문을 계기로 많은 것이 달라지기 시작했다. 2009년 12월 김 위원장은 처음으로 라선지역을 현지시찰한 자리에서 “대외활동을 성공적으로 벌여 대외시장을 끊임없이 넓혀가야 한다”고 강조하였다. 곧이어 2010년 1월 초 라선시는 ‘특별시’로 지정되었다. 그런 다음 김정일 국방위원장의 매제인 장성택 노동당 행정부장(현재 국방위원회 부위원장, 중앙군사위원)이 2010년 3월 라선시를 방문해 “6개월 후에 이곳을 완전히 개방하겠다”고 말하기도 했다.

_ □조선중앙TV□, 2009년 1월 17일.

_ □산케이신문□, 2010년 3월 8일.

이를 구체적으로 뒷받침하는 증거는 북한이 지난 6월 나선시를 6개 구역으로 나눠 개발하겠다는 청사진을 3D 동영상으로 제작한 점이다. 북한은 지난 5월 김정일 방중(訪中) 직후 함경북도 라선시를 국제화물중개업‧수출가공업‧금융 중심지로 만들겠다는 청사진을 담은 도시개발 계획안(案)을 3D 동영상으로 제작했다. 이 계획안에 따르면, 북한은 지난 6월 라선시를 중심구역‧창평지구 등 6개 구역으로 나눠 개발한다는 계획을 세웠다.

_ 이 계획은 조선일보가 중국의 대북 소식통으로부터 단독 입수한 “라선시 중심부 형성계획을 보고드립니다”라는 제목의 동영상이다. □조선일보□, 2010년 11월 4일.

또한 계획에는 “앞으로 라선시는 국제화물중개업과 수출가공업, 금융을 기본으로 하는 세계적인 경제무역지대로, 선군시대의 아름다운 항구문화도시로 훌륭히 변모할 것”이라는 내용이 담겨 있다. 라선시에 대한 김일성과 김정일의 ‘교시’도 알려준다. 김일성은 “라진‧선봉(라선) 경제무역지대를 꾸리면서 거기에 도시 건설을 싱가포르보다 더 멋있게 해야 한다”고 지시했고, 김정일은 “라선시를 잘 꾸리자면 건설을 도시형성계획에 따라 해야 한다”고 말했다는 것이다.

각 구역을 어떻게 만들 지에 대한 계획도 구체적으로 내놨다. ‘중심지구’에는 김일성 동상과 전시관 등 공공건물을 배치하고 라선항과 인접한 ‘창평지구’는 주택지로 만든다는 계획이다. ‘안주지구’는 금융 중심지로 호텔‧은행‧백화점 등이 들어서며, ‘서산지구’와 ‘동명지구’에는 40층짜리 종합사무청사를 비롯한 고층 건물을 올릴 계획이라고 한다. ‘역전지구’에는 라진역을 중심축으로 좌우에 경공업 공장을 배치했다. 평양과 라선시의 6개 설계연구소가 한 구역씩 설계를 나눠 맡았다.

물론 이런 계획이 제대로 실천되려면 북한의 개혁‧개방이 필수적이다. 이에 따라 북한은 외자유치를 촉진하기 위한 일련의 법제도적 조치들을 내놓았다. 북한은 2010년 1월 27일 외국인 투자를 활성화하기 위해 기업에 대한 혜택을 강화하는 내용과 조항으로 ｢라선경제무역지대법｣을 개정했다. 북한은 이미 이 법과 더불어 하위규정들은 라선무역지대 관광규정(2000년 채택), 벌금규정(2001년 수정보충), 세관규정(2005년 수정보충), 외국기업상주사무소대표규정(2005년 수정), 외국인 출입 및 체류규정(2000년 채택), 외국인투자기업 재정관리규정(2005년 수정), 중계무역규정(2000년 채택), 중계짐임자대리업무규정(1999년 채택), 청부건설규정(2005년 수정), 통계규정(1999년 채택) 등을 정비해놓고 있다. ｢라선경제무역지대법｣ 제2조는 ‘라선경제무역지대’를 “특혜적인 무역 및 투자, 중계수송, 금융, 관광, 봉사지역으로 선포한 특수한 경제지대”라고 정의하고 있다. 이처럼 ‘라선경제무역지대’를 ‘개발’ 대상으로 명문화하고 지역의 지위도 과거와 달리 ‘투자‧관광’ 지역으로 확대했다.

_ 2010년 1월 27일 북한은 ｢라선경제무역지대법｣을 최고인민회의 상임위 정령 제583호에 따라 개정하였다. 북한은 금번 개정을 통해 6개의 조항을 신설(3‧8‧11‧17‧21‧24조)하고 1개 조항을 삭제(10조)하는 한편 4개 조항(5‧7조, 18‧19조)의 내용을 2개(4조, 20조)의 조항으로 통폐합하였다. 이에 따라 ｢라선경제무역지대법｣의 구성은 기존 7장 42조에서 3조항이 추가된 총 7장 45조로 변경되었다. 이 법의 개정은 1993년 1월 31일 최고인민회의 상설회의 결정으로 법이 제정된 이래 금번까지 총 5차례(’99‧02‧05‧07‧10년) 이루어졌다. 통일부, “최근 라선경제무역지대법 개정관련 언론브리핑 자료,” 2010년 3월 12일.

지난 11월 1, 2일 연변(延邊)대학에서 개최된 ‘두만강 학술 포럼’에 참석한 북한 학자들이 이례적으로 라선자유지대 개발과 관련, 외국 투자가들을 보호하기 위해 개정한 법률을 상세히 소개하면서 국제적인 경협의 필요성을 강조하였다.

나. 새로운 경제자유무역지구와 신의주 특구의 부활 가능성

라선특별시 외에도 북한이 경제자유무역지구로 건설을 추진 중인 황금평과 위화도 합작 개발 등도 주목의 대상이다. 최영림 북한 내각 총리 일행이 11월 1일부터 8일 동안 중국 동북지역을 방문했는데, 이때 북‧중 간에 신압록강대교 건설과 단둥(丹東)을 거점으로 한 북‧중 간 IT산업 협력, 그리고 황금평과 위화도 개발 문제도 논의했을 것으로 분석되고 있다.

특히, 중국의 북한 전문가들이 예상하듯이 북한 당국이 신의주 경제특구의 부활을 포함한 ‘북한 특색의 경제개혁 조치’를 단행할 가능성 것으로 예상된다. 신의주는 지난 2002년 9월 50년 기한의 ‘특별행정구역’으로 지정되어 자체 입법‧사법‧행정권을 부여받고 수십만 명의 주민 이주를 통한 대규모 공단과 상업지구를 조성한다는 목표 아래 중국 출신의 기업인 양빈(楊斌)을 초대 행정장관으로 임명한 바 있다. 그러나 이 계획은 북한이 압록강 하류 비단섬에 카지노를 건설할 것으로 알려지고 중국이 양빈을 탈세 혐의로 구속하면서 무산됐다.

_ 중국 내 북한 전문가들은 당대표자회에서 북한이 당면한 가장 시급한 문제인 경제난 극복을 위해 경제특구 신설, 붕괴된 계획경제시스템의 조정, 노동당의 정책적 조절기능 회복 등 세 가지 조치가 다뤄질 것으로 예측한 바 있다. □조선일보□, 2010년 9월 13일.

하지만 지난해 북한과 중국의 협력관계가 회복된 이후 신의주 경제특구를 되살리기 위한 분위기가 조성되고 있다. 중국은 작년 10월 원자바오 총리의 방북 당시 제2 압록강대교 건설 등 대북한 경제 지원 의사를 표명했고, 화폐개혁 실패로 경제난이 가중된 북한은 이에 긍정적인 태도를 보이고 있다.

김정일 국방위원장과 핵심 정책 관료들이 단체로 연이어 중국 동북지역을 방문하고 있는 것도 이런 북한 내 개발구와 중국 동북지역에 있는 중국 기업 간 협력관계를 구축하겠다는 목적으로 해석된다.

다. 국가개발은행 설립 등

북한은 올해 초부터 평양 등 8개 도시를 새로운 경제특구로 지정하고, 도로, 철도 등 인프라 투자를 담당할 정책금융기관인 국가개발은행을 신설하는 내용의 신경제정책을 공표한 바 있다. 이러한 신경제정책을 사실상 주도하고 있는 조직은 조선대풍국제투자그룹(이하 ‘대풍’)인데, 대풍은 국가개발은행과 더불어 특수한 권력을 부여받아 내각과 독립된 채로 북한의 대외경제협력을 실행하고, 시장경제의 원리에 따라 북한의 경제를 건설하겠다는 포부를 밝혔다. 대풍은 2010년 1월 20일 제1차 이사회 개최를 계기로 정식으로 설립되었으며, 국방위원회의 직속기관으로 자리매김 되어 있다. 대풍의 운영방식과 관련해 주목할 대목은 “국가가 주도하고, 민간이 참여하며, 시장이 운영한다”는 원칙을 제시한 점이다. 이 원칙은 중국의 중앙당(공산당)과 정부가 북측에 수차례 제시한 원칙을 북한이 수용한 것이다.

Ⅳ. 결론

필자는 지금까지 북한 후계체제의 개혁‧개방 가능성을 진단해보았다. 그리고 북한의 체제 생존을 위해서, 특히 민심을 어느 정도 반영한 개혁‧개방 조치가 이뤄질 수도 있음을 시사했다. 여기서의 개혁‧개방은 중국, 베트남 등이 추진했던 경제제도, 개발정책, 경제관리매커니즘 그리고 공공거버넌스 등에서의 근본적인 변화를 의미하는 것이 아니라 이른바 북한 특색을 가진 제한된 특구영역에서 정부주도로 개혁‧개방조치를 점진적으로 확대 적용하는 방식의 북한 특색을 가진 조치를 뜻한다. 당분간 강력한 정부 주도가 유지될 수밖에 없는 것은 선군정치와 사회주의 제도유지 때문으로 보인다. 북한은 본래의 사회주의 경제구조를 복원하고 싶은 의도를 갖고 있는 것 같다. 즉 선군정치 유지에 필요한 물질적 토대인 국방공업의 유지‧강화와 북한산업경제의 근간인 중화학공업 생산력의 복원, 인민경제문제의 해결 등 모든 문제들을 동시에 해결하고 싶은 것이다.

“선군시대 사회주의경제건설에서 가장 중요하게 나서는 것은 국방건설과 경제건설, 인민생활문제를 어떻게 결합시켜 풀어나가는가 하는 것이다. 만일 이 세 가지 문제를 옳게 결합시켜 다 같이 원만히 풀지 못하면 혁명과 건설전반에 돌이킬 수 없는 큰 후과를 가져온다.”

_ 조선노동당출판사, □우리 당의 선군시대 경제사상해설□ (2005), p. 24.

북한은 이미 지난해 하반기부터 중국식 개혁‧개방과 다른 방식으로 북한식 경제개혁을 모색해왔던 것으로 보이며, 북한 정부가 직접 관리하는 개성공단식 개발구 확대를 구상해 왔다. 문제는 북한은 핵을 포기하지 않으면서 제한적 개혁‧개방을 추진하려 한다는 점이다. 이는 중국과의 경협도 일정한 한계를 내포할 수밖에 없음을 시사한다. 경협은 기업 주도로 민간 차원에서 진행돼야 하며 북한의 제도‧인프라 개선이 우선되어야 하며, 또한 한반도 정세 변화와 비핵화 협상 진전 등이 있어야 북‧중 간 경협 교류가 더욱 탄력을 받을 수 있다는 것이 중국 측의 견해이다. 이처럼 북한에게 개혁‧개방을 지체시키는 내외적 장애요소를 극복하는 것도 쉽지 않다.

중국 내 북한전문가들은 북한의 개혁‧개방 문제는 ‘정책의 문제’가 아니라 ‘정치의 문제’라고 규정한다. 북한이 나름대로 개혁‧개방정책을 채택하고, 추진해왔으나 미국을 비롯한 국제사회가 정치군사적 문제를 앞세우면서 오히려 북한의 개혁‧개방 정책을 후퇴시키는 역할을 해왔다고 인식하고 있다. 따라서 지금처럼 정치군사 문제를 계속 앞세우면 북한의 개혁‧개방은 더욱 신중하고, 제한적일 수밖에 없을 것이라고 진단한다. 즉, 북한 지도부가 개혁‧개방 계획과 의지는 갖고 있다 하더라도 북한을 둘러싼 대내외적 체제위협요소들이 완화 혹은 제거되지 않는 한 지속가능한 개혁‧개방정책을 추진하기는 어려울 것이라는 지적이다. 결국 비핵화 진전 등으로 미국 등 국제사회로부터 체제안전 등을 보장받는 것이 여전히 북한의 개혁‧개방 추진의 중요한 선행 조건임을 발견할 수 있다.

_ 제8회 한중안보포럼 중국 측 대표단의 발언록, 사단법인 21세기 군사연구소‧중국국제우호연락회 공동주최, 서울, 2010년 11월 2일.

RESEARCH COUNCIL ON UNIFICATION POLCY

통일의 비전과 가치

▬

서 재 진

(통일연구원장)

통일의 비전과 가치

Ⅰ. 분단비용 vs. 통일비용 vs. 통일 편익

<분단비용 vs. 통일비용>

◦ 분단비용: 통일이전에 이미 지불하고 있는 비용의 크기

◦ 통일비용: 소모보다는 투자

◦ 통일 가치: 통일 이후 장구한 세월 동안 얻게 될 경제적, 정치적, 사회적 이득

◦ 분단비용 > 통일비용 < 통일의 가치

<통일이득>

◦ 통일비용은 통제가능

◦ 북한에 대한 체제전환과 투자의 승수효과 기대

◦ 통일재원 마련의 수단은 많음.

◦ 북한 지역의 지하자원만 개발해도 통일비용 부담

◦ 북한지역의 관광자원화로 통일비용 조달 가능

◦ 분단비용의 중단, 통일이후의 항구적인 편익의 향유

◦ 분단비용 > 통일비용 < 통일편익

Ⅱ. 골드만 삭스의 한반도 통일보고서

<통일 이후 북한은 부채가 아니라 자산>

◦ 북한의 경쟁력 있는 노동력: 16세까지 무상교육으로 고학력

◦ 북한이 보유한 풍부한 천연자원 및 노동력과 남한의 자본 및 기술이 결합한 시너지 효과

◦ 경제이행‧경제통합 과정에서 보여줄 북한 지역의 성장잠재력

- 동유럽과 구소련 연방에 속한 나라들이 계획경제 붕괴 초기에는 혼란이 있었지만 이후 연간 6.2%의 성장률

- 중국, 베트남, 몽골과 같은 아시아 국가들은 1992～2008년 사이에 연평균 8.4%의 성장

◦ 한국이 통일되면 40년 뒤인 2050년에는 실질 GDP 6조 5000억 달러로 세계 8위 전망

- 프랑스, 독일, 일본도 능가

Ⅲ. 통일의 목표‧통일비전

<통일은 21세기 미래산업>

◦ 통일을 하면 경제적 이득으로 국력이 융성

- 북한 재건과정의 성장효과

- 남북통일의 경제적 시너지 효과

◦ 만주와 시베리아로 경제권 확대

◦ 북한의 자유화 민주화, 북한 주민을 기아에서 구출

◦ 독일통일이 유럽연합(EU)을 형성한 것처럼 남북통일로 아시아연합(AU) 형성

- 남북통일은 북한에 이득, 남한에 이득, 중국, 일본, 러시아에 이득

<사례: 통일독일의 성과>

◦ 세계 수출 1위국, 교역 규모 세계 2위국

- 통독 1년 후 유럽연합(EU) 통합

- 동독의 제2의 산업혁명

- 동독의 복지폭발

- 유럽에서 외자 유치 1위국: 항공, 항구의 유럽중심국

Ⅳ. 맺음말

◦ 우리 사회 남남갈등의 근원에 대한 인식

- 사실에 근거하기 보다는 정파적 이해관계에 근거한 측면이 많음.

- 국익을 우선으로 하는 정세인식과 통일정책에 대한 태도를 견지해야

◦ 통일의 정책과 남북공존의 정책을 혼동하는 경향

◦ 통일비용에 대한 인식의 오류

- 미래 이익에 대한 희망보다는 손해에 대한 두려움이 더 크게 작용

◦ 통일에 대한 비전 갖기

통일독일의 국토개발 교훈과 시사점

▬

박 양 호

(국토연구원장)

통일독일의 국토개발 교훈과 시사점

Ⅰ. 배경

◦ 남북협력은 단기적 접근보다는 미래 통일시대의 국토 비전하에서 체계적으로 추진할 필요가 있음.

◦ 통일 이후 국토개발 측면에서 어떠한 과제가 제기될 것인지를 미리 파악함으로써 남북협력의 추진 과제도 보다 명확해짐.

◦ 특히 통일 독일의 국토분야 성과와 과제들은 우리의 미래 국토비전 수립과 남북협력 추진에 큰 교훈을 주고 있음.

- 통일의 긍정적 성과와 문제점을 검토하여 미래 국토비전 수립에 활용하고 남북협력 추진에도 반영할 필요가 있음.

- 독일의 경우 통일에 따른 시장경제로의 체제전환은 토지, 주택, 인프라, 환경 등 국토의 전 영역에 걸쳐 큰 변화를 초래

- 시장경제하에서의 주택과 도시개발, 인프라의 현대화 등은 통일 이전 사회주의 시절과는 전혀 다른 국토의 모습을 창출

Ⅱ. 독일통일 이후 동독지역의 국토 변화

◦ 독일통일 이후 ‘독일통일교통프로젝트(VDE)’ 등을 통해 교통인프라를 전면적으로 확충

◦ 주거환경의 개선을 위해 대규모로 주택의 개보수와 신축도 병행

◦ 독일통일 후 산업구조의 재편과 환경오염 방지시설의 전면적 개선으로 동독지역의 대기 및 수질오염이 크게 낮아졌음.

◦ 동독의 경우 첨단산업을 중심으로 한 남부지역의 성장거점들이 동독지역 경제성장을 견인

◦ 독일통일 이후 동서독 지역 간 인구이동으로 동독지역의 전체 인구는 13% 감소

◦ 교통인프라의 현대화를 통해 이동시간과 비용이 크게 절약되었고 동유럽 국가와의 교류기반도 강화

◦ 사회경제총조사(SOEP) 결과 2008년 기준으로 주택부문의 만족도가 서독지역보다 높게 나타남.

◦ 독일의 경우 통독 후 종합적 계획과 전략이 없이 국토개발을 진행하는 과정에서 중복투자와 과잉투자에 따른 재정낭비가 발생

Ⅲ. 시사점

◦ 북핵문제의 해결과 함께 통일 한반도 시대를 준비해야 함.

◦ 통일독일의 교훈을 바탕으로 남북 간 균형발전과 동북아차원의 한반도 경쟁력 강화라는 전략하에서 남북협력 추진 필요

- 통일 이후 북한 국토개발의 우선순위를 미리 검토함으로써 남북협력단계에서 무엇을 추진할 것인지도 명확해질 수 있음.

◦ 동북아 협력과 한반도의 통합 및 경쟁력 강화차원에서 가장 시급한 과제는 철도, 도로, 전력 등 인프라부문의 현대화임.

- 전문가 설문결과 미래 북한 국토개발의 최우선 과제는 향후 “전력 및 기타 에너지 현대화(36.9%)”, “도로의 현대화(28.4%)”, “철도의 현대화(25.5%)”가 제시(국토연구원 2009)

- 한반도 미래 발전과 관련하여 남북분단 극복과 주변국과의 연계 강화를 위해서 우선 추진되어야 할 국가차원의 인프라개발사업은 “북한 경의축(서울-신의주) 철도 현대화 및 남한 연계(39.7%)”가 1순위로 응답(국토연구원 2009)

◦ 남북한 경제파급효과가 크고 장기적으로 북한 지역발전의 거점이 될 수 있는 지역에 남북협력 거점 육성 필요

◦ 북한의 극심한 환경파괴 실태를 고려해서 대기 및 수질의 개선 및 산림환경 복원을 위한 남북협력도 적극 추진 필요

◦ 통일독일의 경험을 토대로 우리의 실정에 맞는 남북협력 대응전략을 마련함으로써 통일비용 절감 효과 기대

- 효율적 투자계획 수립을 통해 전체 통일비용에서 50% 가량 차지할 것으로 예상되는 국토분야의 투자비용을 절감

◦ G20 서울정상회의 2010의 ‘개발의제’를 활용할 수도 있을 것임.

◦ 통일독일의 국토개발 경험 등을 참고하여 조화로운 미래 통일 국토의 비전과 과제를 만들어야 함.

<참고자료>

통일 이후 동‧서독의 주요 지표 변화 비교 (1989/2007)

구 분		동독지역		서독지역
		1989	2007	1989	2007
인 구(천 명)		15,150	13,140	62,063	67,028
면 적(㎢)		108,588	108,858	248,252	248,257
인 구 밀 도(인/㎢)		140	121	250	270
전체취업자수(만 명)		974.7	574.1	2,763.5	3,242.3
고용비율 (%)	1차 산업	10.8	3.0	3.9	2.0
	2차 산업	50.4	25.2	39.7	26.0
	3차 산업	38.8	74.5	56.4	72.0
1인당 GDP		5,840(달러)/ 7,330유로(1991)	21,294(유로)	19,283(달러)/ 22,030유로(1991)	31,330(유로)
1인당 주거면적(㎡)		27.6	38.6(2006)	37.2	44.0(2006)
하수정화시설 공급비율(%)		58.2	84.0(2004)	96.9	97.0(2004)
가구재 소비수준	전화보유가구비율(%)	17.2(1988)	99.1(2008)	96.8(1988)	99.0(2008)
	자동차보유가구비율(%)	54.3(1988)	73.3(2008)	76.1(1988)	77.9(2008)
	인터넷연결비율(%)	-	57.6(2008)	-	65.9(2008)
국토면적당 총고속도로연장(㎞/㎢)		0.02	0.03	0.04	0.04
국토면적당 총철도연장(㎞/㎢)		0.13	0.10(2005)	0.12	0.11(2005)
철도의 전철화율(%)		26	51	40	53

주: 면적자료는 국가정보원. 2009. 통계에 나타난 독일통일 20년 참조, 1인당 GDP는 베를린 제외, 서독지역 인구자료는 베를린 포함

자료: Institut fuer Wirtschaftsforschung, “Bestandsaufnahme der Wirtschaftlichen Fortschritte im Osten DEutschlands 1989-2008,” Dresden, 2009; Deutsche Institut fuer Wirtschaftforschung, “Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung. 2. Die Wirtschaft in Ostdeutschland 20 Jahre nach dem Fall der Mauer - Rueckblick, Bestandsaufnahme, Perspektiven,” Berlin, 2009.

통일비전의 구체화 방안:
외교안보분야

▬

한 태 규

(제주평화연구원장)

통일비전의 구체화 방안

Ⅰ. 북한 미래 전망 시나리오

◦ 지도부에 의한 개혁개방 추진

- ‘비핵‧개방‧3000’에 따라 북한 개발 지원

- 국제사회의 대북한지원 확보

- 남북대화를 통한 한반도 평화체제 구축 및 통일논의

◦ 현 상황 지속

- 북한의 경제적 어려움 가중 및 국제적 고립 심화

- 북한의 대중국의존 심화

- 한미동맹과 한‧중관계의 긴장

◦ 북한 체제의 붕괴

- 신지도부의 등장: 개혁개방 또는 기존의 정책기조 유지

- 통치기능의 약화 및 무정부 상황: 국제사회의 개입 또는 한반도의 통일 성취

Ⅱ. 한반도 통일에 대한 주변국 입장

◦ 미국

- 자유민주주의 및 시장경제 체제하에서의 통일을 환영

- 통일 이후 한미동맹의 유지 및 성격변화에 관심

◦ 일본

- 자유민주주의 및 시장경제 체제하에서의 통일을 수용

- 북한의 대일 청구권문제 해결방안에 대한 검토

- 통일된 한반도의 외교안보정책 방향에 관심

- 한미동맹 유지여부 및 성격변화, 군사력 규모 등에 관심

◦ 중국

- 남한주도의 통일에 불안감, 남북분단의 현상유지를 선호할 가능성

- 통일 이후 한미동맹의 유지 여부 및 성격변화에 지대한 관심

- 통일된 한반도의 외교안보정책 방향에 지대한 관심(군사력 규모 등)

◦ 러시아

- 남한주도의 통일을 미국의 영향력 증대로 평가

- 중국입장에 동조하고 지지할 가능성

- 한미동맹의 유지여부 및 성격변화에 관심

Ⅲ. 북한지역 개발을 위한 국제적 협력

◦ 북한주민 이탈 방지를 위한 대책

- 대규모 탈북의 방지

- 기본적 소비재 공급 및 서비스 제공

- 구조조정과 새로운 일자리 창출

◦ 대일 청구권 문제의 해결

- 한‧일국교정상화시 북한지역 제외

◦ 국제경제협력체제에의 편입

- WTO, IBRD, IMF, ADB 등 국제협력기구에의 가입

◦ 사회간접자본의 확충

- 에너지 공급의 확충

- 철도, 도로, 항만 시설의 확충

◦ 대북 투자 유치

- 세계은행 및 ADB 등 국제금융기구의 협조

- 상업적 투자의 유치

Ⅳ. 외교안보분야 통일비전 제시의 어려움

◦ 현재의 안보상황, 통일과정에서의 주변국의 협조확보, 통일 후의 비전 사이에 상당한 괴리가 존재

- 현재의 상황은 한미동맹 강화와 우호적인 한‧중관계를 필요로 함

- 한미동맹 강화는 중국의 협조를 확보하는 데에 장애요인

- 통일 후의 한미동맹에 대한 미래비전 제시의 어려움

- 중국 및 러시아가 통일한국의 한미동맹을 수용한다면 가능

◦ 통일 후 한미동맹의 미래에 대한 논의에 유의사항

- 현재의 안보상황 고려가 우선: 한미동맹의 강화

- 통일과정에서 중국, 러시아 등 주변국의 협조가 필요

- 미국과 중국 간의 선택으로 비춰지지 않도록 신중한 접근이 필요

- 국론의 분열이 야기되지 않도록 배려

◦ 통일 후 군사력 규모에 대한 논의 시 유의사항

- 현재의 안보상황 고려가 우선: 미래비전이 현실을 지배해서는 곤란

- 군사력 구조에 전면적 조정이 불가피: 성급한 논의의 불필요성

- 군사 분야 종사인력의 사기 저하를 방지

Ⅴ. 결론

◦ 통일비전은 북한주민에게 희망을 주는 방향으로 제시

- 북한 내부에서 심각한 논의를 유발

- 개혁개방의 당위성 확산에 기여하도록 배려

- 우선 경제 분야에 중점을 두고 추진

◦ 국내적으로는 국론이 분열되지 않도록 신중히 접근

- 북한 주민의 이탈 방지에 주력

- 북한 개발에 국제적 지원을 최대한 확보: 중국의 독점적 지위 견제

- 새로운 시장으로서의 북한: 새로운 기회와 활로 제공

- 북한의 개방은 동북아지역의 통합으로 연결: 동북3성 및 극동 러시아 시장 접근

◦ 주변국의 이해와 지지를 확보할 수 있도록 고려

- 중국의 북태평양 진출로 개방: 동북3성 개발

- 한‧중 전략적 협력관계 강화

- 한‧중‧일 정상회담 및 동아시아 협력체제의 강화

◦ 외교안보분야 통일비전은 보다 신중한 접근이 필요

- 한‧미동맹의 미래에 대한 신중한 접근

- 통일한국의 군사력 규모 등에 대한 신중한 논의

- 미‧중관계에 대한 특별한 유념과 연구 강화

통일교육 활성화를 위한 과제

▬

김 성 열

(한국교육과정평가원장)

통일교육 활성화를 위한 과제

Ⅰ. 서 론

우리나라의 교육과정에서 통일교육이라는 명칭이 처음 등장한 것은 1980년대라고들 한다. 당시에는 안보‧통일교육이라는 중첩적인 의미를 가졌다. 이러한 ‘통일교육’이 90년대 말 김대중 정부의 등장으로 통일교육이 활성화의 계기를 가졌다. 그러나 최근 일부에서는 통일교육 상황이 ‘현상 유지 상태’ 또는 ‘답보적(踏步的)’이라는 평가가 제기되고 있는 현실이다.

이러한 평가는 객관적인 자료에 근거해서라기보다는 통일교육을 담당하고 있거나 통일교육에 관심을 두고 있는 연구자들이 체감으로 느끼고 있는 평가라고 할 수 있다. 학교 현장에서 통일교육의 활성화의 여부는 학교 통일 교육에 대한 재정적 지원의 정도와 행정 업무 처리의 우선성 정도에서 드러난다. 구체적인 예를 보면, 서울시의 경우 당시 유인종 교육감은 통일교육을 중시하였던 2004년까지 통일교육을 서울시 교육의 제1목표로 설정하였다. 교육과학기술부(당시에는 교육인적자원부)뿐만 아니라 각 시‧도의 교육청, 심지어 시‧군‧구에 이르는 지방자치 단체에까지 통일교육은 하나의 화두이고 이슈였다.

따라서 통일교육에 대한 이러한 평가는 작금의 상황이 정부의 지원과 관심이 통일교육의 중요성에 초점이 맞추어져 있던 때와는 사뭇 다르다는 것에 근거하고 있다고 보여 진다. 그리고 당시에는 통일교육에 대한 초기 기반 확대를 필요로 하였다. 당시의 통일교육과 지금의 통일교육 상황을 동일한 선상에서 놓고 볼 것은 아니라고, 할지라도 현재의 통일교육에 대한 지원은 몇 가지 차원에서 제 2의 전환기를 필요로 한다고 생각된다.

Ⅱ. 정치적으로부터 자유로운 지속적 통일교육의 필요성

잘 알려져 있는 바와 같이, 우리나라의 통일교육은 정치적 상황과 밀접한 연관을 맺고 있기 때문에 정치적 상황의 진전이나 남북관계의 부침에 따라 통일교육도 많은 우여곡절을 겪고 있는 것이 현실이다. 그러므로 통일교육이 활성화되고 지속적인 방향성을 갖기 위해서는 정치적인 영향이나 사회적 이슈에 자유로워야 한다는 사실이 중요한 전제 조건일 수 있다. 통일교육이 어느 정도 정치적 이슈에 자유로우면서 항구성을 가져야 한다는 통일교육계의 바람이라고 할 수 있다.

물론, 이러한 주장이 통일교육이 갖는 일정한 방향성, 즉 목적 지향성을 부정해야한다는 의미는 아니다. 왜냐하면 모든 교육은 일정한 목적을 가진 가치 정향을 가진다고 할 수 있기 때문이다. 그리하여 교육은 인간 행동의 계획적인 변화를 달성하고자 한다. 통일교육은 그러한 점에서 특히 ‘남과 북의 통합’이라는 목적 지향성이 강하게 드러나는 것이라고 할 수 있다.

통일교육이 지속성을 가져야한다고 역설하는 주장자들이 우려하는 이른바 ‘정치적 목적’이라함은 지나치게 정치적 견해에 따라, 또는 사회적 여론에 따라 통일교육이 겪게 되는 부침의 양상을 우려하는 것이다. 예를 들어, 2000년 6월 남북정상회담을 계기로 ‘상호 이해 교육’의 붐을 조성할 수 있었지만, 2002년 월드컵 기간에 있었던 제2차 연평해전(서해교전)을 계기로 남북 관계의 경색을 불러와 북한 이해 중심의 통일교육에 대한 반발이 거세진 것이 대표적인 사례라고 할 수 있다.

최근의 관련 사실로 보면, 천안함 사태를 들 수 있다. 천안함 사태는 남과 북의 통일보다는 대립 관계를 심화시킬 가능성이 없지 않았다. 그러한 점에서 만약 천안함 사태로 인해 일체의 통일교육이 중단되는 사태가 발생하게 된다면, 그것은 바람직하지 않다는 것이다.

금번 ‘천안함 사태’라는 이슈는 우리 국민이 안보와 북한에 대한 인도적 지원 문제를 분명히 구별하여 인식하고 있다는 점을 확인할 수 있기 때문이다. 과거에는 천안함 사태와 같은 안보 자극 문제가 발생하게 되면, 북한에 대한 적대적 의식이 강하게 드러나는 것이 상례였다고 할 수 있다. 그러나 중앙일보의 조사 자료에 의하면, 우리 국민들은 오히려 ‘통일이 되어야 한다’(78.2%가 찬성)는 견해를 과거 보다 더 강하게 요구하고 있는 것으로 나타나고 있다(2006년 54.1%, 2008년 54.8%로 나타났다고 함).

Ⅲ. 통일교육을 위한 사회적 합의의 중요성

사회적 공감대(social consensus)의 문제는 실제 통일 교육 현장에서 수시로 접하게 되는 시급한 문제이다. 이른바 ‘남북갈등’의 문제보다 심각한 것이 ‘남남갈등’이라는 말도 있다. 동일한 이슈에 대해서 보수 집단과 진보 집단의 의사 표현이 극명하게 나누어지다 보니, 합의를 바탕으로 진행되어야 할 통일교육은 제 갈 길을 찾지 못하는 상황이 빈번해지기 때문이다. 학교 통일교육의 현장으로 눈을 돌려보면, 그것은 ‘교무실 갈등’으로 나타났다. 통일교육의 방향에 대해서 교사들 간에도 뚜렷한 견해 또는 시각 차이 때문에 통일교육을 담당하는 교사로서도 곤란을 겪는 경우가 종종 있을 수 있기 때문이다.

2000년대 이후 지속된, ‘북한 이해 교육’은 그러한 단상을 전적으로 보여주고 있다. 모든 국민이 통일의 당위성에 대해 공감하면서도 그 접근 방식에 대한 합의가 없었기 때문이다. 다시 말하면, 통일을 해야 한다고는 하면서도 북한에 대한 구체적인 자료 접근에 대해 다른 관점을 취하고 있거나 이해가 부족하여 갈등이 곳곳에서 발생하였기 때문이다. 6.15 남북 정상 회담 이후 일부 학교에서는 6.15 기념 노래를 방송하는 문제를 가지고 학내 갈등이 일어나기도 했고, 김정일 국방위원장이 앞에서 수레를 끌고 김대중 대통령이 뒤에서 미는 것으로 남북 정상 회담을 표현한 학생 그림을 교실에 전시하는 문제로 논란이 일기도 했다. 남한과 북한에 대한 상징의 이해를 위해서 서울 시내 한 학교에서 인공기와 태극기를 비교하는 차원에서 그것을 그리도록 한 다음 게시판에 게시한 것에 대해 논란이 발생하는 등 매우 구체적인 갈등들이 아직도 많이 일어나고 있다.

이러한 문제점들을 근본적으로 극복하기 위해서는 우리도 이제 독일의 보이텔스바헤르 합의(Beutelsbacher Konsens)에 준하는 우리만의 합의가 도출되어야 할 것으로 보인다. 그래서 더 이상 이념적, 정치적 발목잡기에 통일교육이 볼모가 되는 일이 없도록 하여야 할 것이다. 그리하여 정치적‧사회적 이슈에서 자유로운 통일교육을 할 수 있어야 한다. 보이텔스바헤르 합의는 우리가 사회적 합의를 위해 하나의 모델이 될 수 있으므로 이와 관련한 독일의 정치교육의 변천과 보이텔스바헤르 합의의 내용을 소개하면 다음과 같다.

(1) 교화 또는 주입을 금지할 것. 가르치는 사람이 원하는 생각에 따라 ― 수단을 가리지 않고 ― 학생들을 조종함으로써 이들이 자주적인 판단을 내리는 것을 방해해서는 안 된다. 바로 여기에서 정치 교육과 교화 사이에 경계선이 그어지는 것이다. 교화는 민주 사회에서 교사의 역할 그리고 두루 인정받고 있는 교육 목표, 즉 학생의 자율성과 상치된다.

(2) 학문과 정치에서 논쟁적인 것은 수업에서도 역시 논쟁적인 것으로 나타나야 한다. 이 요구 사항은 앞에서 말한 요구 사항과 밀접하게 연결되어 있는데, 그 까닭은 상이한 입장이 되면 교화 또는 주입에의 길을 걷게 되기 때문이다. 여기서 물어 봐야 할 점은 교사가 심지어 교정 기능도 갖고 있어야 하지 않는가 하는 것인데, 이를 달리 표현하면, 교사는 학생들(그리고 정치 교육에 참여하는 다른 사람들)에게 ― 그들 나름의 정치적이고 사회적인 출신을 고려할 때 ― 생소한 관점들과 대안들을 특별히 들추어내야 하지 않는가 하는 것이다.

(3) 학생은 어떤 정치적 상황과 그 자신의 이익(또는 이해관계) 상황을 분석할 수 있고, 또한 그의 이익(또는 이해관계)에 따라 당면한 정치적 상황에 영향을 끼칠 수 있어야 한다. 그러한 목표 설정은 조작적인 행위 능력에 대하여 강조하고 있는데, 그러나 이것은 위의 두 원칙에서 끌어낼 수 있는 논리적 귀결이다.

이러한 합의에도 불구하고 1970년대 중반부터 서독에서 통일이 곧 실현될 것이라는 기대가 줄어들어 독일 문제를 의식화하는 것은 점차 어려워졌고, 더욱이 1980년대 중반 이래 정치 교육의 토대가 되는 새로운 구상들은 제시되지 않아 관심에서 멀어지게 되었다. 이것은 통일 독일에 상당한 부담으로 작용하는 계기가 되었다고 할 수 있다. 준비되지 않은 통일은 당사자들에게 상당한 시련이 될 수밖에 없었다. 통일 후 독일이 10여 년 이상 휘청거리게 된 요인이라고 할 수 있다.

사회적 합의의 가능성과 그 수준은 국민들의 의식 수준이 중요한 잣대라고 할 수 있다. 그러한 점에서 앞서 언급한 여론 조사의 결과는 고무적이다. 우리 국민들이 안보와 대북 인도적 지원을 분리해서 사고하는 경향이 뚜렷해졌고, 과거의 감정적 대응에서 차분하면서도 합리적인 대응을 하고 있다고 볼 수 있기 때문이다. 앞서 살펴본 바와 같이, 현실적인 ‘안보 위협’의 경계심을 놓고 있지 않으면서도(북 도발 가능성에 대해 62.9% 반응), 대북 정책의 기조는 ‘적대 및 경계의 대상으로 간주해야’한다는 견해는 14.6%에 그치고 있는 반면, ‘주고받는 상호주의’든, ‘지원을 통한 개방 유도’이든 83.9%의 국민들이 북한에 대해 동반자적 인식을 하고 있다는 의미로 해석할 수 있을 것이다. 특히 고무적인 것은 적극적인 통일관을 드러내는 ‘개방 유도’의 비율이 39%로 높게 나타나고 있다는 점이다(2008년 중앙일보 조사에서는 23.7%였다고 함).

따라서 우리 사회도 이제 성숙한 국민 의식을 바탕으로 통일교육을 위한 한국형 보이텔스바헤르의 합의를 설정할 시점이라고 생각된다. 물론, 통일부 통일교육원이 ‘통일교육지침서’를 통해 학교 통일교육과 사회 통일교육의 방향을 제시하고 있는 것은 사실이다. 통일교육지침서는 그동안 상당히 중요한 역할을 해왔었고, 지금도 체계적인 지침으로서 상당히 중요한 역할을 하고 있는 것은 사실이나, 전 사회의 스펙트럼을 포용하는 대토론회와 논의를 통하여 온 국민이 합의한 지침서라고 하기에는 다소 미흡한 점이 있다. 지금이 바로 그러한 합의점을 도출될 시점에 와 있다는 것을 강조하고 싶을 뿐이다. 그러므로 이제 관련 모든 연구자들 및 여론 주도층들이 활발하게 각자의 의견을 개진할 수 있는 논의의 장을 마련하여 국민들의 관심을 유도하고, 모든 국민이 직‧간접적인 의사 개진 통로를 열어두면서 대토론회의 장을 마련하여야 한다. 그리고 그 논의의 결과를 통일교육의 방향과 지침으로 활용할 수 있어야 할 것이다.

Ⅳ. 결론

본고에서 필자는 교육 영역에 종사하는 한 사람으로서, 그리고 교육연구 기관의 한 연구자이자 책임자로서 통일교육을 활성화하는 데 필요한 최소한의 여건으로서 항구적이고 지속적인 방향 설정이 필요함을 제시하고자 하였다. 그러나 이러한 것에 앞서 통일교육의 특성상 정부가 주도적인 터전을 마련하려고 하는 것이 무엇보다 중요하다. 통일교육의 활성화는 여타의 교육 영역과는 상당히 다른 특성을 포함하고 있기 때문이다. 모든 교육이 나름의 당위성과 필요성을 가지고 진행되지만, 통일교육은 국가가 어느 단계까지는 주도적인 입장을 견지할 필요가 있다. 모든 교육이 그러하듯이, 저변 확대의 기본은 자생적이며 필요를 스스로 자각하는 가운데 이루어져야 할 것이다.

그러나 통일 교육은 교육 수요자들이 구체적인 필요성을 현실적으로 느끼는 것이 어렵다는 점과 국가의 국시(國是)와 밀접하게 연관되어 있다는 점에서 국가 주도성이 강하게 대두된다. 이것은 통일과 관련한 많은 문제들이 이미 현실의 문제로 닥쳐서 그때부터 준비하기에는 시의성을 잃어버릴 수 있기 때문이다. 통일이라는 ‘공공재(public goods)’의 실현은 국가가 준비할 수밖에 없는 속성을 가지고 있다고 하겠다.

통일교육을 활성화시키는 터전을 마련하면서 국가의 지원책으로 가장 중요한 것 중 하나가 재정적 지원이다. 그런데, 최근 통일교육 주관 부서인 통일교육원의 통일교육을 위한 비용이 2010년 현재 89억, 2011년에 112억이라고 한다. 많게 생각하면 많은 비용일 수 있지만, 1인당 비용으로 생각하면 200원 꼴이다. 줄어드는 것보다는 늘어나는 것이어서 그나마 다행이기는 하지만, 국가 대사인 통일을 위한 교육비용이 100억대 정도에 그치고 있는 것은 좀 더 재고되어야 할 부분인 것으로 생각된다. 다른 여타 기관에서 통일교육 비용을 책정하지 않고 있는 현실에서는 더욱 그러하다고 하겠다.

북한 급변사태 직후의 실업 대책

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김 주 섭

(한국노동연구원)

북한 급변사태 직후의 실업 대책

Ⅰ. 실업 억제정책

초기의 혼란기가 지나고 수습기에 들어가면 실업 경감에 정책의 중점을 둔다. 장기간의 경제침체와 제대로 된 경제활동의 부재로 북한에서 대부분의 주민은 변변한 축적 재산이 없는 상태에서 생활하고 있으므로 대규모의 실업은 사회불안을 야기하기 쉽고 이는 체제전환에 원활한 진행을 방해할 우려가 있기 때문이다.

체제전환 과정에서 실업문제는 매우 심각한 양상으로 나타날 우려가 있다. 외형적으로 실업자가 존재하지 않는 사회주의체제가 붕괴하면서 기존의 수급체제나 무역구조가 붕괴되고, 경쟁력이 없는 대부분의 사업장이 경영위기에 당면하게 되면 과잉고용이 일거에 노출됨에 따라 많은 직장에서 잉여인력을 정리하는 작업이 진행될 것이다. 사회주의 경제는 군수공업 육성에 도움 될 중화학공업을 중심으로 한 산업화 전략을 추구한 결과 비효율적인 산업구조를 구축해 두고 있고 있으며, 효율성이 낮은 기업이라도 전략적으로 중요하다고 판단하면 가동해왔기 때문에 전환 과정에서 기존의 산업생산이 위축되고 다수의 실업자가 발생하게 된다.

특히 북한군의 해체와 공산당 및 관료기구의 해체, 낡은 시설의 북한 공장 폐쇄 등으로 관료, 군인, 생산직에서 대규모 실업이 발생한다면 동유럽 체제전환국의 예를 비춰보면 전체 실업자가 경제활동인구 약 1천만 명의 20% 수준인 200만 명 수준에 도달할 수 있다.

이러한 실업문제에 대처하기 위해서는 <표 Ⅰ-1>에서 제시한 주요 정책 가운데 실업 억제와 직결되는 정책으로서, 전환불황의 회피 방안, 소규모 국유기업의 민영화를 통한 중소 자영업의 조기 육성, 집단농장의 사유화를 중심으로 서술하고, 나아가 공공사업 확대를 통한 실업 감소 정책에 대해서도 간단히 서술한다.

<표 Ⅰ-1> 체제전환을 위한 주요 경제개혁 조치

분야	주요 개혁과제
거시경제 안정화	긴축적 통화정책과 재정정책을 통한 인플레이션 방지 혹은 퇴치
자유화	가격자유화	배급제와 가격통제의 철폐
	무역자유화	수출입통제의 철폐 수입장벽 축소 환율 단일화 및 경상계정의 자유태환
기업개혁(사유화)	국유기업 사유화	중대형 국유기업의 민영화 소규모 국유기업, 집단농장의 민영화‧사유화
	구조조정	기업에 대한 보조금 철폐 파산법 정비 기업 지배구조 개선
	신규기업 진입허용	신규 민간기업의 진입 허용 진입규제의 철폐 외국인 직접투자의 유치
	경쟁정책	경쟁정책 수립 및 관련기관의 설립
제도개혁	법률개혁 금융시장 개혁 노동시장 개혁 사회보장제도 개혁

20년전 체제전환을 경험한 동유럽 국가들은 체제전환 과정에서 실업문제로 어려움을 겪었다. 폴란드는 1993년에 16.4%, 헝가리는 1992년에 12.3%의 실업률을 보였고, 두 나라 공히 5년 이상의 장기간 10% 이상의 실업률을 경험했다. 동유럽 국가의 실업을 보면 주로 여성, 저학력자, 미숙련공, 젊은층의 실업률이 높다는 특징을 띠고 있다. 이는 체제전환 과정에서 특별한 기술과 사회적 경험 및 사회적‧문화적 자본을 갖추지 못한 계층이 가장 큰 고통을 받는다는 것을 의미한다. 따라서 이들 계층의 고통이 경감될 수 있도록 실업 감축 및 실업자 지원정책, 교육제도 개혁을 통한 저소득층의 인적자본을 확충하는 정책을 추진해야 한다.

Ⅱ. 혼란의 조기 수습과 실업 감축을 위한 구체적 정책

1. 전환불황의 회피와 거시경제의 안정

인력의 조기 안정과 혼란의 수습을 위해서는 체제전환으로 인한 불황을 회피할 방안을 강구해야 한다. 구소련과 동유럽의 체제전환 경험에 관한 연구를 통해 코르나이(Kornai, 1994)는 대부분의 국가에서 전환불황(transformation recession)이 발생한다고 본다. 체제전환 기간에 마이너스 성장을 경험한 기간이 2년으로 짧았던 폴란드와, 10년이란 긴 기간의 우크라이나 등의 차이가 있지만 대부분의 국가가 전환과정에 불황을 겪었다. 다만 체코슬로바키아의 경우 최고 실업률이 5% 이상 높았던 경우가 2년 정도 지속되었을 정도로 불황은 완화된 모습으로 나타났다.

체제전환 과정에서 생기는 불황은 거시적으로 보면 경제의 불안 요인인 인플레이션, 재정적자, 국제수지 적자의 세 요인의 작용과, 전환 과정에서 발생하는 이전 산업의 붕괴가 결합되어 나타나는 현상으로 볼 수 있다. 이 가운데서 장기적으로 경제에 부정적 영향이 가장 강한 것은 인플레이션인데, 이를 억제하기 위해서는 효율적 재정‧통화정책의 운용, 생필품의 안정적 공급에 기초한 가격 안정을 추구할 필요가 있다.

2. 소규모 국유기업의 민영화

북한의 체제전환 과정에서는 소매점, 식당, 숙박업소, 농기구나 자동차 수리업소, 주택수리 등의 서비스업은 물론 주택건설이나 농기구 제조 등의 2차 산업부문에서 가동 중인 국유기업을 기술이나 경영노하우를 가진 개인사업자에게 매각하여 사유기업으로 운영되도록 하고, 나아가 이런 부문에서 새로운 중소기업이 대거 창업될 수 있도록 여건을 조성하여 실업의 발생을 최대한 줄인다. 이 과정은 이전의 물품제조업이나 장마당의 장사 경험 등을 경험한 주민들이 자본과 경험 면에서 변화를 이끄는 촉진자의 역할을 할 것으로 기대되므로 이들을 잘 활용하는 것이 필요하다.

북한에서 1990년대 초기의 북한 ‘고난의 행군’기를 계기로 배급체계가 무너짐에 따라 사람들이 생계를 위하여 직장을 이탈하고 장사와 수공업에 종사함에 따라 영세상공업의 경험을 가진 주민도 늘어났다. 가내수공업의 경우 공장과 기업소의 일부 부서 종사자의 경우 형식적인 등록만 마치고 자신의 집에서 물건을 제조하여 판매하는 개인기업을 만들거나 3～5인이 단체로 ‘○○가내반’이란 명칭으로 동사무소에 신청하고 허가를 받아서 별도의 ‘가내반’을 만들어서 생필품을 만들어 판매하는 현상까지 나타나고 있는 것이 관찰된다. 이러한 활동으로 만드는 물품은 과자와 사탕 등의 과자류, 약품, 맥주 등의 주류, 신발 등으로 광범하다.

상공업 분야의 소규모 기업의 창업을 돕고 영업활동을 활성화하려면 창업자금의 대출이 가능하도록 할 금융업의 개편, 필요한 인력을 적절한 근로조건으로 채용할 수 있도록 할 노동시장 제도의 도입이 필요하며, 이를 위하여 근로기준법 등의 제도 구축이 필요하다.

3. 조속한 농지불하

체제전환 이후에는 북한에서 최대한 신속히 농민에게 농지를 분배하여 농업생산을 고취하고 실업의 발생을 억제해야 한다. 이를 위해서는 난민으로 거주지를 장기간 이탈한 주민에게는 농지분배와 국유기업의 사유화 과정의 소유참여 등에서 배제된다는 점을 분명히 홍보하여 난민의 발생을 최대한 억제한다. 집단화 이전에 농지나 부동산을 소유했던 원 소유주에게는 일정한 명목적인 보상을 실시하고, 현재가격과의 차액은 통일을 위한 기금에 기탁한 것으로 처리하여 대규모 개발자금의 수요를 방지함과 동시에 북한지역 연고자들에게 북한의 발전에 참여하도록 유도하는 방안을 실시할 필요가 있다.

4. 공공사업을 통한 고용창출

이에 더하여 중소기업 가동을 위한 지원, 도로, 통신망, 댐과 발전소 건설, 산림녹화사업 등의 사회간접자본 건설을 위한 공공사업을 벌려서 일자리를 만든다. 동시에 초기의 긴급지원 시기가 지난 이후에는 노동능력이 없는 가구를 제외하고는 노동에 대한 대가로 임금(혹은 식량)을 지급하는 원칙을 분명히 하여 주민들에게 난민화의 유혹을 줄이고 노동에 참여하여 생활하도록 유도한다.

보건의료부문 대북지원 개선방안

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김 용 하

(한국보건사회연구원장)

보건의료부문 대북지원 개선방안

Ⅰ. 북한의 보건의료 현황

_ 이상영 외, □남북한 간 보건의료 교류협력의 효율적 수행체계 구축방안 연구□ (한국보건사회연구원, 2008.12)에서 요약 발췌.

◦ 북한은 1980년대부터 시작된 경제난과 식량난, 대홍수 등 자연재해, 사회주의 체제의 한계 등으로 보건의료체계가 거의 붕괴 상태에 직면해있음.

- 이에 따라 북한 당국 스스로 국제사회에 식량 및 의약품 지원을 요청하게 되었고, 이를 계기로 국제기구들과 남한 민간단체들의 지원이 시작됨.

◦ 2008년 현재 북한의 인구는 23.9백만 명으로 추정되며, 출생 시 기대여명은 남성 65.1세, 여성 69.3세로 남한의 남성 75.1세, 여성 82.3세에 비해 남성은 약 10년, 여성은 약 13년의 격차를 보이고 있음.

<표 Ⅰ-1> 북한의 평균수명 및 건강수명

구분	1993	1995	1996년	1999～ 2002년	2007	2008
평균수명(년)	73.24)	74.53)	70.11)	남 67.11) 여 66.84)	남 61.4 여 67.35)	남 65.16) 여 69.36)
건강수명(년)	－	－	－	52.33)

자료: 1) WHO, WHO Country Cooperation Strategy 2004-2008, 2003.

2) UNFPA, World Population Prospects, The 2004 revision, 2005.

3) Central Bureau of Statistics DPRK, DPRK, 2001.

4) UNICEF‧Central Bureau of Statistics DPRK, 2001.

5) UNFPA‧PPFK, 2007 세계인구현황, 2007.

6) UNFPA, 2008 세계인구현황, 2008.

◦ 2008년 북한의 합계출산율은 1.85명으로, 우리나라의 합계출산율 1.20명에 비해 높은 수준이며, 북한의 영아사망률은 1,000명당 48명으로서 남한의 5.3명에 비해 매우 높은 수준임.

◦ 북한 보건성이 제시하고 있는 2004～2008년의 최우선 보건의료문제는 결핵, 말라리아, HIV/AIDS이며, 세계보건기구 역시 북한의 최우선 과제로 결핵, 말라리아, HIV/AIDS 등의 전염성 질환 예방 및 관리, 감시체계 구축과 임상검사 기능 복구 등을 제시하고 있음.

◦ 2002년을 기준으로 북한 주민의 주요 사망원인은 감염 및 기생충질환이 12.6%로 심혈관질환(순환기계질환) 다음으로 높은 비율을 차지하고 있으며, 호흡기 감염으로 인한 질환과 주산기병태, 영양결핍으로 인한 사망도 남한의 사망원인에 비해 매우 높게 나타남.

◦ 북한의 의료전달체계는 리‧동(소진료권), 시‧군‧구역(중진료권), 도‧직할시(대진료권), 중앙 등 4단계로 구축되어 있음.

- 리‧동 진료소와 인민병원의 의사들은 기본적으로 문지기(gatekeeper)로서의 역할을 담당하며, 전문진료가 필요할 경우에 한 하여 상급병원으로 환자를 후송하고 있음.

자료: 문옥륜, □북한의 보건의료제도 운영□ (아주남북한보건의료연구소, 2001), p. 30.

<그림 Ⅰ-1> 북한의 의료전달체계

◦ 의과대학의 수는 총 11개로서, 의사 및 조의사(준의사), 고려의사, 위생의사 등을 포함하여 인구 10만 명당 297명의 의사가 활동하는 것으로 알려져 있음.

Ⅱ. 보건의료부문의 대북지원 현황

◦ 북한에 대한 보건의료 부문 지원사업이 본격화된 것은 북한 사회가 경험하고 있는 경제위기와 시작을 같이함.

- 1990년대 사회주의권의 붕괴와 재편에 따른 동맹국으로부터의 무상지원‧경제원조 중단, 김일성 주석 사망에 따른 체제 전반에 대한 위기감 등으로 1993년부터 1996년 사이에 GDP가 약 50% 감소하였음.

- 1995년의 대홍수로 대표되는 자연재해는 북한의 식량상황 악화와 대규모 이재민의 발생으로 이어졌음.

◦ 이에 1995년 8월 북한은 식량 및 긴급의약품 지원, 도로와 철도를 포함한 기간시설 복구 등 긴급구호 요청을 하기에 이르렀음.

- 이때부터 북한 사회의 어려움이 외부에 본격적으로 알려지면서 국제기구를 비롯한 남한 정부 및 각종 민간단체의 보건의료 분야 지원이 시작되었음.

◦ 국제기구의 대북 보건의료 지원

- 북한에 대한 국제기구의 지원은 1995년 9월 세계보건기구(WHO)의 10만 달러 지원으로 본격화된 이후 유엔인도지원조정국(UNOCHA), 유엔국제아동기금(UNICEF) 등이 보건의료 분야에 대한 지원을 실시함.

- 특히 UNOCHA는 ‘북한을 위한 국제기구 간 합동호소(Consolidated Inter- agency Appeal for DPRK)’를 발표하여 아동, 모성, 장애인을 중심으로 필수 의료와 영양서비스 지원을 제공함.

- 국제기구의 대북지원은 보건의료를 비롯하여 교육이나 식량, 농업 등 6개 분야에서 이루어졌는데, 타 분야에 비해 보건의료 분야 지원은 상대적으로 비중이 낮았음.

․보건의료 분야는 식량 지원 다음으로 지원요청의 비중이 높은 분야였지만, 실제로 목표 달성 비율은 52.8%에 그쳐서 교육 다음으로 낮은 달성도를 기록하였음.

- 그러나 북한 당국이 물자 배분의 투명성과 모니터링 활동을 보장하지 않자 2005년 북한을 유엔합동호소 수혜대상국에서 제외하게 되었음.

- 2007년 8월 UNOCHA는 국제사회에 북한 수해 관련 긴급구호요청을 다시 발표하고, 대북지원금으로 1천400만 달러를 국제사회에 요청하여 지원을 재개함.

․이 가운데 보건의료 관련 지원요청금액은 576만 달러로, 전체 지원요청 금액의 약 41%를 차지함.

․WHO가 질병감시와 수질관리, 필수의약품 지원 등 예방과 건강증진을 위한 필수보건서비스 지원에 활용하기로 한 금액이 260만 달러로 가장 많았으며, 다음으로 UNICEF가 필수의약품 및 응급장비 및 응급 보건서비스 지원을 위해 156만 달러를 지원함.

◦ 국제 비정부기구(NGO)의 대북 보건의료 지원

- 1995년 국제기구의 대북 지원과 아울러 인도적 긴급지원 차원에서 국제 NGO들의 지원도 이루어짐.

- 초기 국제 NGO의 지원은 단체들 간의 상호협력에 의한 체계적인 지원이 아니라 각 단체가 개별적으로 북한 당국과 접촉하는 형식으로 추진되어 통합적인 지원이 이루어지지 못하는 한계가 있었음.

- 2000년을 전후로 한 국제 NGO의 대북지원은 단체 간 상호협력과 연대 하에 북한 당국에 협력수준 제고와 투명한 모니터링 등을 요구하는 수준으로 발전하였음.

․그러나 북한당국의 비협조로 일부 NGO들이 철수하면서 지원규모가 크게 축소되었음.

․국제 NGO의 대북지원활동은 2001년 2,707만 달러로 정점에 달한 이후 2002년 1,721만 달러로 감소하였으며, 이와 같은 감소 추세는 이후에도 지속되고 있음.

◦ 남한 당국의 대북 보건의료 지원

- 남북 당국 간에 지원 논의가 본격화된 것은 1995년 북한의 유엔대표부가 유엔인도지원국에 자연재해에 따른 긴급지원을 요청한 것이 계기가 되었음.

- 남한 당국의 대북지원은 2000년 6.15남북공동선언을 계기로 규모가 대폭 확대되었으며, 대북지원 창구의 다양화 조치도 이루어졌음.

․1995년부터 2008년 5월까지의 대북 무상지원액 201,994만 달러(21,392억 원) 가운데 정부차원의 지원액이 135,734만 달러로 67.2%를 차지하고 있음.

․대북 무상지원 중 보건의료 부문의 지원은 상대적으로 낮은 비율을 차지하였으나 2000년 이후 점차 그 비중이 높아져서 2004년에는 전체 지원액의 23%, 2007년에는 18%를 차지함.

․보건의료부문 지원은 초기에는 결핵약, 구충제 등 의약품 및 병원 소모품 지원, 예방접종사업이 주종을 이루었으나 점차 제약 사업이나 병원현대화 등 시설개선 사업 등으로 확대되고 있음.

- 남북관계의 특수성을 고려할 때 정부 차원에서 북한에 직접 지원하는 것에는 한계가 있으므로, 이를 극복하기 위하여 국내 민간단체를 통한 간접지원방식을 활용하기도 함.

․특히 국민의정부 이후 남북관계의 정치적 특수성으로 인해 남북협력기금을 통한 지원사업으로 정부의 지원정책이 점차 변화하였음.

․남북협력기금은 1990년 처음 조성된 이후 2008년 10월까지의 총 조성액이 9조 3천억 원에 이르고 있음.

- 2006년에서 2008년 기간 동안 보건의료분야 남북협력기금 대북지원액은 전체적인 지원규모가 230억 원에서 273억 원으로 증가하였음.

◦ 남한 민간단체의 대북 보건의료 지원

- 남한 민간단체들의 대북지원사업은 대북지원창구 다원화 조치와 남북협력기금 조성 등을 통해 크게 활성화되었음.

- 민간단체의 대북지원사업은 크게 개별사업과 합동사업으로 분류되는데, 개별사업은 각 민간단체들이 개별적으로 수행하는 사업이며, 합동사업은 중복지원과 개별 사업의 한계를 극복하기 위하여 다수의 민간단체들이 연합하여 추진하는 사업임.

․보건의료 분야의 개별사업으로는 결핵‧말라리아 등 전염성 질환 퇴치 및 의약품 지원, 병원설립 및 개보수, 의료장비 지원, 어린이 보건의료 및 영양개선(콩기름, 급식) 등이 있음.

<표 Ⅱ-1> 2007년 민간단체 합동사업 내용 및 소요예산

(백만 원)

사업명(주관 단체)	사업내용	참여단체	총사업비	기금지원	자체재원
보건의료체계 개선사업 (나눔인터내셔날)	‧1～4차 의료기관 지원 ‧의료협력센터 생산동 건립 ‧보건의료 기술 전수 ‧오폐수처리장 설치	어린이의약품지원본부 우리겨레하나되기 우리민족서로돕기 한국복지재단 국제기아대책기구	2,800	1,720	1,080
강남군 종합복지사업 (굿네이버스)	‧종합복지사업(탁아소, 영양사업 등) ‧교육개선사업(소학교 신축 및 교육 기자재 지원) ‧보건의료사업(의료품 지원)	경남통일농업협력회 남북어린이어깨동무 민족통일중앙협의회 우리민족서로돕기	1,173	724	449
사업관리비	‧2006년 합동사업관리비 이월분으로 사용		-	-	-
합 계			3,973	2,444	1,529

주: 1) 강남군 종합복지사업은 2007년에만 지원(3차년 사업종료)

2) 2005년 5개 사업 50억 원, 2006년 5개 사업 50억 원 지원

Ⅲ. 대북 지원체계의 성과와 문제점

1. 대북지원체계 현황 및 방식

◦ 남북한 간의 교류와 협력을 위한 기본적인 법적 근거는 1990년 제정된 ｢남북 교류‧협력에 관한 법률｣이라 할 수 있으며, 지원사업의 재원확보를 위해 ｢남북협력기금법｣ 등의 법령이 제정되어 있음.

- 남북협력기금은 통일부장관이 수혜대상자의 적절성, 분배대상 지역 등을 고려하여 민간단체에 대해 Matching Fund 방식으로 자금을 지원함.

◦ 최근 대북지원체계에서 중요한 변화는 남북협력기금 집행의 투명성 강화 및 집행 관리의 효율성을 제고하기 위해 민간단체에 자금 사용에 관한 증빙책임을 부과한 것임.

- 그러나 북한 현지 활동의 성과평가의 근거가 되는 자료수집이나 차기년도 사업에 반영될 수 있는 정보 확보 등은 미흡한 것으로 평가됨.

◦ 민간단체의 대북지원사업은 대부분 북측의 요청에 의해 이루어지고 있으며, 다음 그림과 같은 절차로 진행됨.

계 획		수 행			평 가
북측요청 (또는 남측 제안) ↓ 내부 검토회의 ↓ (전문가 검토의뢰) ↓ (북측 현장방문 또는 자료검토) ↓ 남북한 의향서 등 공식문건 작성 ↓ 기금조성		<물품 지원과정> 물품 구입 ↓ 지원물품 선적 ↓ 대북창구, 보건성 접수 ↓ 평양 등 지역창고 물품보관	<물품분배 및 확인과정> 민간단체 대표단 도착 ↓ 북 관계자와 사업진행 협의 ↓ 분배지 (평양 등 일부 직접방문) 물품전달 및 기술전수		인수증 수령 ↓ 대북사업, 사진 등 자료 확보 (남북 간 관계자간담회 개최) ↓ 북측에 사업성과 요청 (사업장 변화자료 확보) ↓ (자체보고서 발간)

<그림 Ⅲ-1> 대북 보건의료 지원 단체의 사업진행 과정

2. 대북지원사업의 성과

◦ 북한 주민의 건강수준 개선

- 보건의료분야 대북 지원사업은 북한 주민의 말라리아와 결핵치료, 어린이 영양 및 사망률 개선 등에 크게 기여한 것으로 평가됨.

◦ 보건의료분야 대북 지원사업의 지속성 증대

- 민간단체 중심의 대북 지원사업 추진체계는 그간 정치적 상황에 따른 지원사업의 유동성 극복과 지속성을 확보하는데 기여함.

◦ 다양한 보건의료분야 지원사업의 개발‧추진

- 민간단체 중심의 보건의료 지원사업의 장점의 하나는 다양한 지원사업을 개발‧추진할 수 있다는 것임.

․정부 간 접촉이 가질 수 있는 획일성을 극복하고, 평양 이외의 지역에까지 보건의료 지원사업 확장한 것은 민간단체의 노력에 힘입은 바가 큰 것으로 판단됨.

◦ 남북한 간 교류 증진에 기여

3. 대북지원사업 추진체계의 문제점

◦ 소규모 사업위주의 지원사업 추진

- 대북지원사업에 참여하는 민간단체들의 재정능력이 제한되어 있어서 주로 소규모 사업위주의 지원사업에 치우치는 경향을 보임.

◦ 북한 보건의료체계의 개발 복구를 위한 지원 미흡

- 대북지원사업 구호성 지원에 치중되어 북한의 보건의료체계 복구를 위한 지원은 미흡하였음.

- 또한 보건의료 분야의 개발복구를 위한 시설‧장비 등의 지원도 북한 내의 전력사정 등으로 제대로 가동되지 않는 문제점이 나타남.

◦ 지원사업 참여 주체의 책임성 미흡

- 대북지원사업에서 민간단체의 자율성을 강조함으로써 북한의 보건의료체계 복구를 위한 국가적 목표 달성이라는 책임의식이 미흡했음.

◦ 북한 요구에 따른 지원사업 추진

- 지금까지의 대북지원사업은 대북지원단체가 북한 당국의 요구를 접수한 다음 소요되는 예산의 일부를 남북협력 기금에서 지원받는 형태로 추진되어 지원사업이 체계적이지 못하고 산발적으로 이루어짐.

- 대북지원 거버넌스 내에 협력과 연계보다는 상호 경쟁적‧갈등적 구도가 형성되었고, 남한 당국은 형식적인 주체로만 참여하는 형태의 거버넌스 구도가 형성됨.

◦ 배분 투명성 확보 미흡

- 배분 투명성 관련 문제는 민간단체 위주의 지원사업이 이루어지면서 발생한 문제는 아니나, 지금까지 대북지원단체들의 분배 투명성 확보를 위한 노력이 미흡했던 것은 사실임.

Ⅳ. 대북지원체계 개선방안

1. 대북 지원의 원칙

◦ 종합적 계획하의 지원

- 현재 대북지원사업은 사업의 선정 등이 임시방편적으로 결정되는 경향이 강하나, 앞으로는 종합적 계획하에 지원사업을 추진하도록 노력할 필요가 있음.

- 이를 위해서는 북한 보건의료문제의 우선순위, 북한 내 우선지원대상 취약계층 규모 등에 대한 분석을 토대로 향후 지원사업의 목표와 방향을 설정하고, 남한 당국과 북한 당국의 역할분담 및 단계적 세부 추진전략, 재원조달 방안 등을 마련해야 함.

◦ 북한당국의 책임성 증대 유도

- 대북지원사업과 관련하여 남북한 간에 역할을 합리적으로 분담할 필요가 있음. 예를 들어 병원 건립 등과 관련한 북한 측 노동자 인건비는 북한이 담당하는 것과 같은 역할 분담이 이루어져야 함.

◦ 지원사업 내용의 다변화

- 물자 중심의 하드웨어 지원에 병행하여 보건의료사업 운영과 관련한 프로그램이나 서비스 지원사업을 확대하여야 함.

- 지금까지 프로그램의 시행에 남한 측이 참여하는 것은 대단히 제한적인 수준에서 이루어졌으나, 보다 효과적인 지원사업을 위해서는 프로그램 자체의 시행에까지 남한 측이 참여할 필요가 있음.

◦ 북한 측의 욕구를 일방적으로 수용하는 지원방식 탈피

- 남북 간 협의를 통한 지원사업 추진을 위해 북한 보건문제의 현황과 우선순위 등에 대한 인식 공유가 우선되어야 하며, 지원사업 개발 단계에서부터 남한 측이 좀 더 주도권을 행사하고 필요할 경우 북한 당국을 설득하는 노력이 필요함.

◦ 대북지원사업의 투명성 제고

- 대북지원사업의 투명성을 제고하기 위해 하드웨어와 함께 소프트웨어를 같이 이전하는 사업을 개발‧추진할 필요가 있음. 특히 남북이 공동으로 참여하는 지역단위의 일차보건의료사업의 개발‧추진이 필요함.

◦ 대북지원사업의 지속성 확보

- 대북지원사업의 지속성 보장 측면에서 민간단체의 지원 또는 정부차원의 지원은 장단점이 있으므로 정부를 대리하는 기관‧단체(agent)를 정면에 내세우는 전략을 고려할 필요가 있음.

◦ 남한 당국의 역할 증대

- 대북지원사업은 현실적으로는 민간단체의 사업을 정부가 지원하는 형태를 가지고 있으나, 원칙적인 입장에서 국가차원의 대북지원사업에 민간이 일정 부분 참여한다는 측면에서의 지원사업도 필요함.

- 대북지원사업을 민간차원의 지원사업과 정부차원의 지원사업으로 구분하여 후자에 대한 재원확보가 필요하며, 정부차원의 지원사업의 실질적 추진은 민간단체가 담당하더라도 사업에 소요되는 비용은 정부 당국이 대부분을 마련해야 할 것임.

2. 향후의 대북지원사업 추진전략과 추진체계

◦ 향후 보건의료 대북지원사업의 추진방향과 과제를 남북관계의 발전 정도에 따라 3단계로 구분하여 제시함.

- 제1단계는 현재를 포함하여 일정수준의 지원사업이 유지되는 단계로 정의하며, 제2단계는 북한 당국이 평양 이외의 시‧군, 리‧동 지역의 일부를 남한 측 사업 담당자에게 개방할 정도로 남북관계가 진전된 단계로 정의함.

- 제3단계는 북한 당국이 북한 지역을 광범위하게 남한 측 사업 담당자에게 개방할 정도로 남북관계가 진전된 단계로 정의함.

가. 제1단계의 대북지원사업과 추진체계

◦ 새 정부 출범 이후 북한은 당국 간 교류는 봉쇄하면서도 민간단체를 통한 지원은 지속적으로 수용하는 태도를 취함.

- 따라서 민간단체를 통한 보건의료분야의 대북지원사업은 지속하되 가능한 한 당국 간 협력과 대화의 모멘텀을 유지하는데 기여할 수 있는 방향으로 지원사업을 개발‧추진하여야 함.

- 2008년 상반기 중에 착수하기로 남북 당국 간에 합의하였던 약솜 공장 건립, 사리원 인민병원 현대화사업 등의 지원사업을 추진하되, 약솜공장 건립 지원은 북한 당국이 지원사업의 파트너로 인정하면서도 공공기관의 성격을 가진 기관으로 하여금 수행하는 것이 바람직함.

◦ 전반적으로 보아 제1단계의 지원사업을 위한 추진체계는 앞에서 제시한 기본적인 거버넌스를 적용할 수 있을 것으로 판단됨.

- 즉, 민관합의체에서 구성원간의 협의를 통해 지원사업계획을 수립하고 사업참여 단체를 선정한 다음 이 단체들을 창구로 하여 북한 당국에 지원사업을 제안하는 형태임.

- 민간단체들은 민관합의체의 대리인(agent)으로서의 역할을 담당하며, 이러한 거버넌스 하에서는 이중적 거버넌스의 문제가 상당 부분 해소될 수 있을 것으로 예상됨.

나. 제2단계의 대북지원사업과 추진체계

◦ 제2단계의 주요 대북지원사업은 다음과 같음.

- 도 단위 병원의 시설‧장비 개선

․도 단위 병원의 현대화는 단순한 기본설비 지원이 아니라, 북한 의료전달체계 상의 3차 진료기관으로서의 기능 진단과 환자규모 추정, 설비소요 판단 등을 종합적으로 고려하여 지원사업을 추진함.

- 남북 공동지역보건사업 추진

․영유아 보건사업, 모성보건사업, 노인보건, 아동 및 청소년 건강관리, 건강검진 및 방역 등 질병예방, 영양‧금연‧운동 등 건강증진, 진료서비스 등을 포괄적으로 제공하는 지역보건사업을 지역단위별로 추진하는 방안임.

․남북이 공동으로 추진하는 지역보건사업은 대북지원의 투명성 확보, 실질적인 사업효과 증대, 사업성과의 현장 추적관찰 확인 가능 등과 같은 장점이 있을 것으로 기대됨.

․공동지역보건사업 수행을 위해서는 북한 당국의 수용을 위한 적극적인 설득이 전제조건으로서 필요함. 특히 남한 측 인사의 북한주민 접촉에 대해 북한 당국의 부정적인 시각의 불식이 요구됨.

- 전염병 통제 등을 위한 거점시설 운영

․지원거점을 형성하고 이를 중심으로 지원사업을 추진하는 방안을 적극 검토할 필요가 있음.

․거점방식의 지원사업은 북한 주민에 대한 직접 접촉이 가능하며, 분배투명성 문제를 획기적으로 개선할 수 있고, 평가결과를 토대로 한 사업조정이 가능하며, 다양한 서비스를 포괄적‧특화시켜 제공할 수 있다는 장점이 있음.

․특히 전염병 확산 방지에 한계를 드러내고 있는 북한 보건의료체계에서 전염병 통제를 위한 지역거점 설립의 효과가 기대됨.

◦ 제2단계 대북지원사업 추진을 위해서는 민관합의체가 내부적인 사무국 설치와 사업 수행조직을 갖춘 조직으로서 기능을 수행하여야 함.

다. 제3단계의 대북지원사업과 추진체계

◦ 제3단계 대북지원사업의 주요 내용은 다음과 같음.

- 북한의 2차 진료기관인 시‧군‧구역 인민병원에 대한 진료장비와 시설 개선 등의 지원사업이 필요하며, 건강관리 프로그램 운영 등과 관련한 소프트웨어의 전수를 병행함.

․지역특성에 맞는 인민병원 현대화 모형을 설정할 필요성이 있으며, 이를 위한 지역진단 등에 남북한 관계자가 공동으로 참여함.

- 지역단위 일차보건의료 사업 확대

․제2단계에서 추진하던 지역보건협력 시범사업을 북한의 타 지역으로 확산하여 추진하되, 북한 측의 자체적인 수행비중이 높아지도록 유도하는 것이 바람직함.

- 남북한 병원 공동 운영 및 남한 병원 분원 설치

․병원의 공동운영은 해당 병원에 남한의 의료인력 및 경영관계자가 체재하는 것을 전제로 하되, 남한 측은 병원의 경영보다는 진료 및 관련 의료서비스를 전달하고 북한의 의료 인력에 대한 기술 전수와 훈련 등의 기능을 수행하는 데 중점을 두어야 할 것임.

◦ 제3단계에서의 대북지원사업은 장기간에 걸쳐 대규모로 추진되어야 하며 북한주민의 건강문제에 대한 보다 세밀한 정보를 바탕으로 전반적이고 체계적인 지원사업이 이루어져야 함.

- 제3단계는 당국 간 사업이 추진될 수 있는 환경이 조성된 상태로 보아야 하므로 대규모 지원사업은 정부가 주동적으로 추진하고, 소규모 지원사업은 민관합의체와 같은 거버넌스를 통해 추진하는 것이 바람직함.

- 따라서 제3단계에서는 당국 간 사업과 민간차원의 사업을 위한 추진체계를 이원화하되, 당국 간 사업과 민간차원의 사업을 위한 추진체계 간의 연계를 확보함.

통일이 여성에게 미치는
긍정적 성과와 향후 과제

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김 태 현

(한국여성정책연구원장)

통일이 여성에게 미치는 긍정적 성과와 향후 과제

Ⅰ. 서론

통일이 여성에게 미치는 효과로는 장기적으로 노동시장의 확대와 영토의 배가 증대에 따른 여성 일자리 확대와 교육, 문화, 정치, 생활면에 있어 여성들에게 긍정적인 성과를 가져 올 수 있겠으나, 독일의 통일경험을 살펴보거나 우리의 남북여성교류에서 드러나고 있는 상호 이질감 극복 문제 등을 놓고 볼 때 해결되어야 할 많은 과제가 있다. 독일 통일의 경험은 평등을 향한 여성 정책이 여성들 간 다양한 계층 및 지위뿐만 아니라 통일 이전의 상이한 사회문화 속에서 자란 여성들의 환경도 함께 고려해야 함을 시사한다. 그리고 이러한 정책 마련을 위해서는 남북 여성들 간의 교류가 활발하고 심도 깊게 이루어져야 함을 요구한다.

통독 이후 3년 동안 동독인들이 보인 반응은 결혼율 65%, 출생률 60% 감소였다. 이에 대해 한편으로는 동독인들 사이에 변화된 경제적 사회적 조건, 실업, 주택난, 새 법률의 충격 등으로 장래에 대한 불안이 확산되었기 때문이고, 다른 한편으로는 새로운 기회와 자유가 혼인욕구와 출산욕구를 감소시켰기 때문이라 보고 있다. 특히 변화된 노동시장의 여건이 이들의 인생의 가치에 가장 많은 작용을 한 요인으로 분석되고 있다. 실업이 증가하고 양육 문제와 노동 조건이 충돌하면서 동독의 여성들은 자신들의 인생 계획을 다시 세우기 시작하였으며, 이것이 결혼률과 출생률에 영향을 미쳤다. 체제 변혁 이후 동독 여성들의 취업의욕이 감소하지 않았고 아동보육시설과 취업여성에 대한 국가보조가 감소되자 직장과 가정이라는 여성들의 이중부담이 증대되었는데, 이에 대한 반응이 먼저 가정에서의 부담 경감 쪽으로 기울었다는 것이다.

현재 출생률 저하와 초고령화 사회로의 진입을 눈앞에 두고 있는 우리는 이와 같은 독일의 경험을 타산지석으로 삼아야 할 것이다. UN의 자료에 의하면 북한의 출생률 역시 1990년대 초반 21.0%에서 2008년 13.7%로 낮아졌다. 통일 이후 우리 사회 역시 통독과 비슷한 상황으로 전개된다면 통일 후의 우리의 인구구조 역시 급속하게 초고령화 사회로 진입하게 될 것이고 이는 사회의 큰 부담이 될 것이다. 따라서 우리는 여성의 입장에서 긍정적인 통일 한국의 미래상으로 노동시장에서의 성평등한 환경 조성과 사회복지정책으로 통합된 가족정책과 여성정책을 마련하고 실행함으로써 여성들이 급증하는 취업의욕 충족과 함께 가족생활을 조화롭게 영위해 나갈 수 있는 사회를 그려보고자 한다. 따라서 장기적인 차원에서 통일이 여성에 미치는 성과는 긍정적일 수 있는데, 이를 위하여 해결되어야 할 몇 가지의 과제를 제시하고자 한다.

Ⅱ. 성평등한 노동환경 조성

자기계발을 중시하고 정보화‧세계화 시대를 살고 있는 여성들은 경제활동을 자신의 인생 계획에서 굉장히 중요한 비중을 차지하는 영역으로 인식한다. 통일 과정에서 성평등한 교육체계 및 직업 훈련 체계 등이 수렴되고, 이를 토대로 교육받고 역량 있는 여성들이 경제활동에 참여할 수 있도록 하여야 한다. 또한 고부가가치 산업이나 미래 선도적인 산업부문에서 여성의 경쟁력을 강화하는 정책을 취하는 방향으로 나아가야 한다. 장기적으로 전망이 있는 산업부문에 여성의 취업을 증진하기 위한 교육과 직업훈련이 필요하다. 그래야 통일시대와 정보화시대에 여성들의 노동력이 한계노동력으로 하락하고, 이에 따른 경제적 어려움이나 정보화시대에 조응하는 경제구조의 변화에 따른 타격을 여성들이 상대적으로 크게 받는 일을 방지할 수 있을 것이다.

독일통일 경험에서 볼 수 있듯이 여성의 실업문제는 결국 정치적‧사회적 문제로 연결되어 사회체제 전반의 안정을 침해하며 새로운 갈등구조와 충격파장으로 다가올 것이다. 따라서 경제적 측면에서 여성의 노동력의 한계화‧주변화를 방지하고, 이로 인한 사회갈등을 해소하기 위해서는 성평등한 노동조건 및 환경을 조성하는데 주력해야 할 것이다.

Ⅲ. 국가가 주축이 된 유아보육정책 수립

여성의 경제활동을 저해하며, 경제활동상의 성차별에 가장 직접적인 영향을 미치는 요인은 여성의 이중역할 수행이다. 따라서 여성들이 겪고 있는 가정과 직업이라는 이중 부담을 해소하기 위해 국가가 주축이 되는 유아보육체계 및 사회복지 체계를 마련해야 한다. 이러한 조치들을 통해서만 북한 여성들의 사회적‧경제적 지위 하락을 최소한으로 방지할 수 있을 것이다. 또한 남한의 여성들 역시 현재 치르고 있는 가정과 직업에서의 이중고를 이러한 사회복지체계를 통해 경감시킬 수 있을 것이다. 이를 통해 남북여성들은 자신들의 사회적 지위 향상을 도모하는데 집중할 수 있는 여건을 마련할 수 있을 것이다. 따라서 여성들이 겪고 있는 양육과 직업의 이중고를 해결하기 위한 제도 마련에 남북 여성들이 함께 숙고한다면, 이를 바탕으로 남북 여성들 간의 진정한 사회통합을 이루는 발판을 마련할 수 있을 것이다.

특히 이 부분에서는 그 동안 남한과 북한의 접근 방식이 상이하였다. 남한은 요보호대상자를 대상으로 한 ‘선별주의’ 방식의 여성정책에서 경제발전과 함께 일반여성을 대상으로 한 ‘적극적 선별주의 방식’으로 확대해 나갔다. 반면 북한은 여성들의 사회 참여를 장려하면서 여성들이 어려움을 느끼지 않도록 사회주의 건설 초기부터 ’전 여성을 대상으로 한‘ 보편적 제도주의 방식의 여성정책을 전개하였다. 그러나 남북한의 이질성에도 불구하고, 이 부분은 앞으로 통일 이후 여성의 경제활동과 모성보호 조치 및 보육시설 문제 등 사회복지 관련 문제를 해결하기 위해 ‘여성성’을 기반으로 한 합의를 형성하는데 출발점이 될 수 있을 것이다.

Ⅳ. 여성의 정치참여 및 교류과정 참여 보장책 마련

여성의 정치 참여 및 정치적 역할과 관련해서 남북한 여성들이 지니고 있는 공통적인 문제는 정치권력 내에서 여성이 차지하는 비율이 아직 낮고, 그로 인해 사회적 자원과 가치를 배분하는 정책결정의 장에서 여성들과 여성 관련 의제들이 배제되는 경우가 많다는 점이다. 최근 남한의 경우 여성의 정치참여에 대한 사회적 인식이 제고되고, 정부 내 각종 위원회나 공무원 등의 조직에 여성할당제 등이 부분적으로 도입되고 있으나, 여전히 통일관련 위원회 등에의 여성 참여는 매우 저조한 실정이다. 독일의 통일경험은 통일 과정에 여성이 대표로 참석하여 여성들을 위한 노력이 있어야 통일 후의 여성들의 삶의 질적 향상에 도움이 될 것이라는 점을 보여준다. 남북한 모두 정치는 남자의 영역으로 받아들여졌던 분위기 아래 여성들의 정치참여가 적은데 이러한 현상부터 시정되어야 할 것이다. 2010년 9월 30일 현재 남한의 경우 여성 국회의원 비율은 14.7%, 북한의 경우 15.6%로 세계 평균 19.1%에 비하여 낮고, 유럽 국가들에 비하여 월등히 낮은 상황이다. 이를 위해 우선 통일 과정상에 여성의 참여가 원만히 이루어지기 위하여 정당이나 행정부에서는 여성의 정치참여 확대를 위한 방안을 마련하는 것이 중요하다. 아울러 교류협력관련 법에 여성부문을 포함하여 제도적인 여성참여를 보장하는 것이 필요하다. 정부는 통일과정에서의 여성의 역할의 중요성을 감안하여 통일문제와 대북정책 추진과정에 있어 여성의 참여를 확대시키기 위해 통일관련 자문기구에 여성의 참여를 확대해 나가고 있다. 2010년 현재 통일관련 자문기구의 여성참여 현황을 보면, 대통령자문기구인 통일고문회의에의 여성참여 비율은 19.4%, 남북한교류관련법에 근거하여 구성된 남북관계발전위원회의 경우 5.0%, 남북교류협력추진위원회 5.6%, 납북자피해보상 및 지원심의위원회에 0%로 통일 관련 위원회의 여성의 참여와 그 비율은 아직 미흡한 수준이며, 참여 범위 또한 제한적이다. 현재, 여성가족부는 정부 각종위원회의 목표율을 2008～2012년까지 40%로 잡고 있다. 목표율에 비하여 지나치게 낮은 상황이다.

실제, 정부의 각 교류 협력 기구인 남북교류 협력추진협의회와 남북적십자회담, UN관련 국제기구 및 회의 등에 남북 상호 적절한 수의 여성인력을 참여시켜 나가야 할 것이다. 더 나아가 통일 과정뿐만 아니라 통일 후 여성의 정치적 지위향상을 위해서는 사회 각 부문에 여성이 남성과 동일한 비율로 참여할 수 있도록 체계적인 할당제를 도입하는 노력 등이 필요하다.

Ⅴ. 결론

여성의 사회적 경제적 지위 향상의 문제는 그 사회의 지배적인 담론에 여성이 얼마나 참여하고 있는가에 달려 있다고 할 수 있다. 따라서 여성 친화적이고 동시에 사회통합을 지향하는 새로운 통일 환경을 조성하기 위해 여성들의 역할이 중요하다. 이들은 매우 독특하고 중요한 담론 공간을 열 수 있는 가능성을 안고 있기 때문이다. 통일 후에 발생할 수 있는 여성에 대한 제도적, 관습적 차별과 피해를 사전에 예방하고, 공정하고 보다 성숙한 사회를 조성하기 위해서 ‘여성성’이라는 요소로 공동으로 묶을 수 있는 정책을 개발해야 할 것이다. 물론 이러한 정책 개발은 여성들 간의 다양한 지위 및 경험에 대한 이해를 기반으로 해야 할 것이다.

다양하고 다원적이면서도 ‘여성’의 공동 이익을 위한 노력이 통일과정에 정책적으로 투영되어 성평등하고 공정한 사회의 기반을 쌓는다면, 여성들은 분단국가가 가지는 불안정성이 소거된 통일국가에서 자기 계발에 적극적이면서도 삶의 질적 향상을 사회적 공동체의 질적 향상과 함께 생각하고 추구하는 긍정적인 삶을 살 수 있을 것이다. 여성들이 합의할 수 있는 생활여건의 조성이 보장되는 정책이 통일과정에서 형성되어야, 통일 후 여성들의 풍요로운 삶과 소득수준의 향상, 그리고 생활수준의 동화현상이 이루어질 것이고, 이를 통해 진정한 사회통합의 기틀도 마련될 것이다.

통일비용과 재원조달방법

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원 윤 희

(한국조세연구원장)

통일비용과 재원조달방법

Ⅰ. 통일비용: 기존 연구 및 개념의 이해

◦ 통일비용 추정치는 연구자별로 큰 차이를 보이는데, 단순하게 제시된 수치를 보면 100억～3조 5,000억 달러로 큰 편차를 보임.

- 물론 비용이 소요되는 기간에 차이가 있으므로, 연간 비용으로 환산하여 비교하는 것이 합리적인데, 그 경우에도 남한 GDP의 2～25% 정도로 각 연구에서의 추정치는 큰 차이를 보임.

- 최근 연구 중 통일비용이 가장 크게 추정된 것 중 하나가 골드만삭스(2000)인데, 통일비용이 매년 GDP의 25%까지 될 수 있다고 추정함 .

- 최근 연구 중 통일비용이 가장 작게 나타나는 것 중 하나가 Rand(2005)에서 제시된 것 중 하나인데, 연간 GDP의 약 2% 정도임.

_ Rand(2005)에서는 추정치가 가정에 따라 크게 달라지며 어떤 경우에는 매우 커질 수 있다는 점을 보여주고 있는데, 여기서는 가장 작게 추정된 경우에 대해 언급한 것임.

◦ 이처럼 각 연구에서의 추정치가 큰 차이를 보이는 가장 큰 이유는 통일비용에 대한 개념이나 범주가 연구자별로 달리 설정되어 있기 때문임.

- 대부분 연구에서는 일정한 정책목표를 달성하기 위한 지출 또는 투자를 통일비용으로 정의하고 있지만, 일부 연구에서는 지불의사를 통일비용으로 정의함.

- 일정한 목표를 달성하기 위한 지출 혹은 투자를 통일비용으로 정의하더라도, 그 안에 포함되는 항목이 연구자에 따라 크게 달라지기도 함.

- 일부 연구에서는 민간투자까지도 통일비용의 범주에 포함하는 반면 다수 연구들에서는 정부지출만을 대상으로 통일비용을 정의함.

- 통일비용을 정부지출에 국한하는 경우에도 연구자에 따라 포함되는 범위는 크게 달라지기도 함.

- 일부 연구에서는 경제 분야의 투자지출 소요를 중심으로 통일비용을 추정하는 반면 다른 연구에서는 매우 다양한 지출소요를 반영함.

◦ 이러한 차이는 특히 접근방법과도 연관성이 있음.

- 일반적으로 통일비용을 추정한 연구는 방법론상으로는 CGE 모형이나 거시적 방법론, 그리고 항목별 누계치를 사용한 것으로 구분되는데,

- 후자의 경우는 비교적 다양한 항목의 지출소요를 포함하는 반면,

- 전자는 주로 경제 분야의 지출 위주로 지출소요를 파악하는 경향이 있음.

◦ 이러한 개념적인 것 외에도 통일 방식, 통일 후의 정책목표, 기타 다양한 가정에 따라 추정치가 크게 달라질 수 있음.

- 통일 방식에 따라 비용이 달라질 수 있다는 것을 제시한 연구 중 하나가 KDI(1991)인데, 동 연구에서는 점진적 통일의 경우에는 1,900～2,102억 달러, 급진적 통일의 경우에는 3,017～3,121억 달러로 추정함.

- 통일 후의 정책목표를 어떻게 수립하는가에 따라 추정치가 달라질 수 있는데, 특히 소득격차를 좀 더 빨리 해소하고자 하는 경우에는 비용이 커질 것임.

- 정책의 효과성 등에 대한 가정에 따라 결과가 달라질 수 있음.

․예를 들어, Rand(2005)의 경우에도 그 범위를 500～6,670억 달러로 매우 넓게 보고 있는데, 이는 동일한 개념 하에서도 경제상황 및 정책의 효과성 등에 따라 그 수치가 크게 달라질 수 있다는 것을 보여줌.

- 북한을 남한 수준으로 끌어올리려는 경우에는 통일비용이 크지만, 북한을 남한과 같은 수준으로 끌어올릴 필요가 없다면 통일비용이 상대적으로 작아지는 것으로 추정됨.

◦ 최근의 추정치(지난 6월 대통령 직속 미래기획위원회가 한국개발연구원(KDI)에 연구용역을 의뢰해 도출한 두 가지 통일비용)에서도 통일방안에 따라 통일비용이 달라질 수 있다는 점을 강조함.

- 첫 번째 시나리오는 한반도 비핵화를 전제로 북한이 국제사회의 지원을 받아 남북 평화‧경제공동체가 이루어지고 북한이 높은 경제성장률과 투자율을 유지하면 2011년부터 2040년까지 30년간 연평균 통일비용은 100억 달러(총 3,220억 달러, 약 379조 원)가 소요됨.

- 두 번째 시나리오는 북한이 급변사태를 맞아 붕괴하면 북한에 대해 소득보전을 해야 하고 대규모 투자가 이루어져야 하는 만큼 30년간 연평균 통일비용은 720억 달러(총 2조 1,400억 달러, 약 2,525조 원)에 달할 것으로 전망됨.

<표 Ⅰ-1> 기존 연구의 통일비용 추계 결과 (2000년 이후)

(단위: 달러)

연구기관 발표연도	통일시기/기간	통일비용 추산액	추계방법 및 기준
美 골드만삭스 은행 (2000)	2005～2015년	1조 700억～3조 5,500억	북한 1인당 GNP를 남한과 동일한 수준으로 향상 시 비용
바클레이스 (2000)		20년간 4,200억 20년간 6,000억	통일 20년 후 북한 GDP 남한의 50% 수준으로 향상 시 통일 20년 후 북한 GDP 남한의 50% 수준으로 향상 시
피치스 (2003)		통일 후 10～15년간 매년 150억～200억	통일 시 국방비는 감소하겠지만 소득격차 해소와 교육‧복지분야의 비용 급증예상
HSBC (2003년)		통일초기 매년 남한 GDP의 4.4% (약 236억)
美 랜드연구소 (2005)	통일 후 5년간	500억～6700억 (약 50조～670조 원)	통일 후 4, 5년 내 북한의 GDP를 통일시점의 2배로 올리는 비용
삼성경제연구소 (2005)	2015	545.8조 원	북한 주민 기초생활보장(446.8조 원) 통일 후 10년간 북한 초기산업화(99조)

자료: 통일부, 2005.

Ⅱ. 경제통합 단계와 재정부담

◦ 경제 통합 단계별로 다른 성격의 재정 부담이 발생하며, 통합 속도 등에 따라 통일비용이 크게 달라질 수 있음.

- 경제통합 과정 중 하나는 북한의 체제가 남한의 체제와 유사한 형태로 전환되는 과정이며, 다른 하나는 소득수준 등 경제여건이 이질적인 두 개의 경제단위가 하나로 통합되는 과정임.

- 이러한 과정이 독일에서처럼 급진적으로 진행될 수도 있으나, 다음에서는 3단계 통일방안과 연계 논의하기 위하여, 그러한 과정이 순차적으로 진행되며, 그 속도를 조절할 수 있을 것으로 가정함(속도 조절이 가능한지에 대해서는 학자들 간에 이견이 있음).

◦ EU 및 동유럽 등의 경험을 토대로 통상적인 경제통합과정의 단계를 좀 더 세분화하여 다음과 같이 몇 단계로 구분하여 생각해 볼 수 있음.

- 1단계 : 경제체제의 이질성 축소

- 2단계 : 상품시장에서 장벽이 제거되는 단계

- 3단계 : 노동시장에서 장벽이 제거되는 단계

- 4단계 : 화폐통합이 이루어지는 단계

- 5단계 : 재정공동체가 형성되는 단계(사회제도의 통합)

◦ 경제 통합 과정에서 특히 충격이나 부담이 큰 단계는 3단계와 5단계임.

- 노동시장을 통합하는 단계에서 충격이 클 수 있으며, 이러한 충격을 줄이기 위해 준비하는 과정에서 재정 부담이 클 수 있음.

- 재정 측면에서의 통합이 이루어지는 단계, 즉 남북한 두 지역의 사회제도를 통합하고 두 지역에서의 공공지출 혜택 수준에 대한 차별화가 최소화되는 단계에서 재정 부담이 커질 수 있음.

◦ 8.15 경축사에서는 남북통일 방안을 3단계로 제시됨.

- 한반도의 안전과 평화를 보장하는 평화공동체

- 남북 간의 포괄적인 교류 협력을 통해 북한경제를 획기적으로 발전시키고, 남북한 경제의 통합을 준비하는 경제공동체

- 제도의 장벽을 허물고 한민족 모두의 존엄과 자유, 삶의 기본권을 보장하는 민족공동체

1. 평화공동체

◦ 3단계 통일방안 중 첫 단계로 경제적 의미에서의 통합이라기보다는 통일(통합)을 위한 정치적 선결조건으로서의 의미가 강하며, 그 자체로서 경제적 통합을 의미하는 것은 아니므로, 이 단계에서 발생하는 재정부담은 크지 않다고 보는 것에 무리가 없을 것임.

◦ 다만 어떻게 북한이 평화공동체 확립의 전제조건(한반도 비핵화 등)을 받아들이게 할 것인가와 관련하여 다음과 같은 두 가지 견해가 존재할 수 있으며, 그에 따라 재정부담도 달라질 수 있음.

- 비핵화 등 평화공동체 형성을 위한 전제조건의 수용은 북한의 의지에 따른 것이며, 경제적인 전제조건 등과 연계되는 것이 아니라는 견해를 가지는 경우에는 재정 부담이 크지 않을 것이라는 위의 견해를 유지하는 것이 타당함.

- 북한이 비핵화 등을 받아들이도록 하기 위해서는 북한의 경제상황이 개선되거나 경제체제가 부분적이라도 전환되어야 하며, 이를 위해서는 남한이 일정한 역할을 해야만 한다는 견해도 있을 수 있으며, 이 경우에는 그를 위한 전략의 이행을 위한 부담이 발생함.

2. 경제공동체

◦ 민족공동체 단계 혹은 그 이전 단계에서 재정 부담이 커지는 것은 비교적 명확하지만, 경제공동체 단계에서 어느 정도 부담이 발생하는가는 통합 과정에서 어디까지를 경제공동체 단계로 볼 것인지에 대한 해석에 따라 달라질 수 있음.

- 민족공동체에서 제도의 장벽을 허문다는 것은 사회제도의 통합까지 포함하는 것으로 볼 수 있으며, 사회제도의 통합이 이루어지기 위해서는 경제적 측면에서도 거의 완전통합이 이루어지는 것으로 해석 가능함.

◦ 우선 인구이동을 허용하거나 이를 준비하는 과정에서 큰 충격 및 부담이 발생하는데, 이 단계를 경제공동체 단계로 보는가 혹은 민족공동체 단계로 보는가에 따라 경제공동체 단계에서의 재정 부담의 정도가 달라짐.

- 인구이동을 허용하는 것을 민족공동체 단계의 과정으로 해석한다면, 경제공동체 단계에서의 재정부담은 아주 큰 수준은 아닐 것임(아래의 해석1 및 2에 해당되는 경우).

- 인구이동을 허용하는 단계 혹은 그 이상을 경제공동체 단계로 해석한다면, 경제공동체 단계에서 이미 상당한 수준의 재정부담 발생이 불가피할 것임(아래의 해석3 및 4에 해당되는 경우).

◦ 소득격차가 큰 상태에서 인구이동을 허용하는 경우에는 충격이 클 수 있으며, 그러한 충격을 사전적으로 완화하고자 한다면 그것을 대비하는 과정에서 상당한 재정 부담이 발생할 수 있음.

- 사전적으로 남북 경제력 격차 및 사회제도의 이질성을 어느 정도라도 해소하지 않고 인구이동을 허용하는 경우에는, 결국 사후적으로 재정 부담이 발생함.

- 인구이동을 허용하는 시점을 조기에 달성하고자 하는 경우에는 짧은 기간에 집중적으로 재정투자가 필요하게 됨.

<표 Ⅱ-1> 3단계 통일방안에 대한 몇 가지 다른 해석 가능성

통합 단계	3단계 통일방안
	해석 1	해석 2	해석 3	해석 4
(0) 경협 확대 및 북한 경제 활성화	경제 공동체	경제 공동체	경제 공동체	경제 공동체
(1) 북한경제 체제의 전환
* 북한경제 활성화	민족 공동체
(2) 무역장벽의 폐지
* 남북 경제력 격차 부분 해소 * 사회제도의 이질성 부분 축소 (기본권 보장 등)		민족 공동체
(3) 인구 이동의 허용			민족 공동체
(4) 화폐제도의 통합
(5-1) 남북 사회제도의 이질성 축소				민족 공동체
(5-2) 남북 사회제도의 완전한 통합

3. 민족공동체와 사회제도의 통합

◦ 사회제도의 완전한 통합이 이루어지는 단계에서는 상당한 추가적인 부담이 불가피할 것이며,

- 특히 사회제도의 완전한 통합을 조속히 달성하고자 하는 경우에는 재정 부담이 커질 것임.

- 두 지역 간 소득격차가 존재하는 상황에서 사회제도가 통합되는 경우에는 한 지역으로부터 다른 지역으로 상당한 정도의 재원이전이 지속되는 것이 불가피함.

Ⅲ. 통일 단계별‧지출항목별 재원조달 방식

◦ 통일과 관련하여 소요되는 추가적인 재원을 조달하는 방법으로 크게 보아 다음과 같은 네 가지 방법을 생각할 수 있음.

① 남북협력기금 사용

② 예산의 일정부분을 통일비용으로 적립‧사용, 필요한 경우 전반적인 세 부담 인상

③ 국채의 발행 등 자금의 차입

④ 통일재원 조달을 위한 세 부담 인상

◦ 기존의 남북협력기금을 사용하는 방법(①) 외에 ②～④의 방법은 궁극적으로 통일비용을 세금으로 부담하는 것으로서

- 보통세 수입의 일정부분을 사용하는 방법(②)

- 일단 자금을 차입하고 장기적으로 세금을 징수하여 차입한 자금을 상환하는 방법(③)

- 통일세라는 이름으로 소요되는 재원을 직접 징수하는 방법(④)으로 구분할 수 있음.

◦ 재원이 소요되는 단계와 용도에 따라 그에 적절한 재원조달 방식을 사용하여야 할 것인데, 일단 사회제도 통합 이전의 평화공동체와 경제공동체 단계에서는 ①과 ②의 방법을 사용하는 것이 바람직함.

- 평화공동체와 경제공동체의 단계에서 북한에 대한 지원은 남북협력기금 고유의 사용목적에 부합하는 지출임.

- 그러므로 ①의 남북협력기금을 우선적으로 사용하고, 그것이 부족할 경우 국가예산의 일부분을 남북협력기금에 추가하여 사용하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

- 이 단계에서는 소요 재원의 규모가 비교적 작을 것으로 판단되며, 인도적‧협력적 지원이고, 지원의 규모를 어느 정도 제약할 필요가 있다는 점에서 남북협력기금 체제를 유지하고 그 틀 안에서 지원하는 것이 바람직함.

◦ 점진적 통일 과정을 통해 민족통일 단계에 진입하거나 급진적 통일이 되는 경우에는 북한 지역 주민의 기초생계보장, 인프라 구축 등에 대해 정부가 직접 책임을 져야 하므로 남북이 분리된 경제체제를 유지하면서 지원하는 구조로는 충분하지 않을 것으로 판단됨.

- 정부가 재원을 조달하여 직접 지출을 담당하여야 할 것이며, 이 때 국내외 자금의 차입과 추가적인 세금의 징수가 모두 필요할 것으로 판단되며, 국내외 민간 자본의 직접투자도 적극적으로 유도하여야 할 것임.

- 지출항목의 성격에 따라 구분해 보면 인프라 투자, 에너지 분야 투자 등 자본적 지출은 우선 자금을 차입하여 활용하고 추후에 그 발생하는 세금으로 차입금을 상환하는 것이 바람직함.

- 한편 북한 지역의 기초생계 보장, 교육 의료 등 경상지출은 세금을 추가적으로 징수하여 재원을 조달하는 것이 바람직함.

- 그러나 이러한 원칙이 지켜질 지는 필요한 재원의 규모가 어느 정도인지에 따라 달라질 것임.

․경상적 지출은 세금을 추가 징수하여 충당한다고 하더라고 그 규모가 일정수준을 넘어선다면 가능하지 않을 수도 있으며, 이때는 지출의 축소‧지연 또는 차입에 의한 지출을 고려하여야 할 것임.

․증세가 경제에 미치는 부정적인 영향, 서독의 사례 등에 비춰 볼 때 통일비용 목적의 증세 규모가 가장 큰 경우에도 GDP의 5%를 넘어서서는 안 될 것이며, 가능하면 3% 이내로 하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

2010년 통일정책연구협의회 사업현황

2010년 통일정책연구협의회 사업현황

제1차 운영위원회

- 일 시: 2010년 2월 24일(수)

- 장 소: 남북협력포럼 회의실

- 주 제: 2010년도 정기총회 안건 심의

정기총회 및 현인택 통일부장관 초청 정책간담회

- 일 시: 2010년 3월 23일(화)

- 장 소: 프라자호텔

- 정기총회 주제: 2009년도 활동보고‧심의 및 2010년도 활동방향 협의

- 정책간담회 주제: 남북관계 현안과 이명박 정부 2년의 대북·통일 정책

통일정책연구협의회 통독 20주년 한독국제학술회의

- 일 시: 2010년 5월 1일(토)～8일(토)

- 장 소: 독일 베를린, 뮌헨

- 주 제: 독일통일 20주년과 한국을 위한 교훈

제2차 운영위원회

- 일 시: 2010년 5월 27일(목)

- 장 소: 롯데호텔

- 주 제: 공동연구 및 공동의장단 워크숍 논의

제1차 공동의장단 워크숍

- 일 시: 2010년 6월 18일(금)～19일(토)

- 장 소: 강원도 화천 DMZ평화생태아카데미

- 주 제: 한국전쟁 60년, 통일환경과 통일비전

통일정책연구협의회‧대학통일문제연구소협의회‧한스자이델재단 공동 학술회의

- 일 시: 2010년 8월 20일(금)～21일(토)

- 장 소: 충청남도 안면도 캐리비안리조트

- 주 제: 독일통일 20년의 성과와 시사점

통일정책연구협의회‧제주평화연구원 공동 학술회의

- 일 시: 2010년 10월 29일(금)～30일(토)

- 장 소: 제주평화연구원 세미나실

- 주 제: 한반도 정세와 동아시아 다자협력

통일정책연구협의회‧우석대학교 공동 학술회의

- 일 시: 2010년 11월 12일(금)～13일(토)

- 장 소: 우석대학교 국제회의실

- 주 제: 최근 한반도정세와 북한체제

제2차 공동의장단 워크숍

- 일 시: 2010년 11월 26일(금)～27일(토)

- 장 소: 제주도 롯데호텔

- 주 제: 통일비전의 구체화 방안

통일정책연구협의회 공동연구 “통일대비 분야별 정책과제” 해외 워크숍

- 일 시: 2010년 12월 5일(일)～10일(금)

- 장 소: 홍콩, 심천, 광주

- 주 제: “통일대비 분야별 정책과제”연구 수행 및 중국 일국양제 현장 방문

공동연구 진행

- 주 제: 통일대비 분야별 정책과제

- 기 간: 2010년 6월～12월

- 참여현황(가나다순): 국토연구원, 통일연구원, 한국교육개발원, 한국교통연구원, 한국보건사회연구원, 한국여성정책연구원, 한국직업능력개발원, 한국청소년정책연구원, 한국학중앙연구원

통일정책연구협의회 참여기관

통일정책연구협의회 참여기관

(2010.12.31일 현재)

번호	기 관 명	공동의장	운영위원
1	통일연구원	서재진(운영의장)	최수영(사무국장)
2	강원발전연구원	김종민	이영길
3	경기개발연구원	좌승희	김동성
4	과학기술정책연구원	김석준	김종선
5	국토연구원	박양호	이상준
6	국립국어원	권재일
7	국방대학교	임관빈	김연수
8	대외경제정책연구원	채 욱	조명철
9	민족통일중앙협의회	이재윤	김진덕
10	민족화해협력범국민협의회	김덕룡	이승환
11	북한연구소	민병천	원기섭
12	산업연구원	송병준	김계환
13	세종연구소	송대성	정성장
14	아태국제이해교육원	이승환	김광현
15	에너지경제연구원	김진우	정우진
16	전국대학통일문제연구소협의회	김연철	김학성
17	정보통신정책연구원	방석호	황성진
18	제주평화연구원	한태규	이성우
19	코리아하나재단	강도원
20	평화문제연구소	김명수	장용석
21	한국개발연구원	현오석	이 석
22	한국건설기술연구원	조용주	정준화
23	한국과학기술정보연구원	박영서	최현규
24	한국교육개발원	김태완	한만길
25	한국교육과정평가원	김성열	신성균
26	한국교통연구원	황기연	안병민
27	한국국방연구원	김구섭	백승주
28	한국노동연구원	김주섭(원장직무대행)	금재호
29	한국농촌경제연구원	오세익	김영훈
30	한국문화관광연구원	정갑영	박영정
31	한국법제연구원	김기표	이준우
32	한국보건사회연구원	김용하	김승권
33	한국여성정책연구원	김태현	김원홍
34	한국조세연구원	원윤희	전병목
35	한국지방행정연구원	한표환	금창호
36	한국직업능력개발원	권대봉	강일규
37	한국청소년정책연구원	이명숙	문경숙
38	한국학중앙연구원	김정배	정영순
39	한국해양수산개발원	김학소
40	한국행정연구원	박응격	양현모
41	한국형사정책연구원	김일수	김지선
42	한국환경정책‧평가연구원	박태주	강광규